16 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 420/9061/20
адміністративне провадження № К/9901/13783/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2021 року (головуючий суддя Лук'янчук О.В., судді Бітов А.І., Ступакова І.Г.)
у справі № 420/9061/20
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
до Головного управління Держпраці в Одеській області
про визнання протиправною та скасування постанови.
І. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2020 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпраці в Одеській області, в якому просила визнати протиправною і скасувати постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 26.03.2020 № ОД061/1742/НП/СПТД-ФС.
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року позов задоволено.
3. Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2021 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року скасовано та ухвалено у справі нове рішення, яким у задоволені позову відмовлено.
4. Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, натомість, залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 07 лютого 2020 року Головне управління Держпраці в Одеській області на підставі пп. 3 п. 5 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року №823 (далі - Порядок №823) та службової записки заступника начальника Управління начальника відділу з питань трудових відносин Управління з питань праці Головного управління Держпраці в Одеській області Р.Павловського від 07 лютого 2020 року видало наказ за № 133 про здійснення з 10 лютого 2020 року по 14 лютого 2020 року позапланового заходу державного контролю за додержанням законодавства про працю у формі інспекційного відвідування фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , що здійснює господарську діяльність за адресою : АДРЕСА_1 , магазин " ІНФОРМАЦІЯ_1 ".
7. Цього ж дня Головним управлінням Держпраці в Одеській області видано направлення на здійснення інспекційного відвідування фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 з 10 лютого 2020 року по 14 лютого 2020 року, під час якого буде перевірено додержання законодавства про працю на підставі пп. 3 п. 5 Порядку №823.
8. 10 лютого 2020 року інспектори праці з метою проведення інспекційного заходу здійснили вихід за вищезазначеною адресою, де надали фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 вимогу №ОД 061/1742/ПД про надання до огляду оригіналів та завірених належним чином копій документів необхідних для проведення інспекційного відвідування у строк до 11 лютого 2020 року.
9. 14 лютого 2020 року інспектор праці склав акт № ОД061/1742/НД про неможливість проведення інспекційного відвідування, в якому зафіксовано ненадання для ознайомлення книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію з питань, які є предметом перевірки.
10. Зазначений акт 17 лютого 2020 року був надісланий на адресу позивача рекомендованим листом № 6500140557476.
11. 03 березня 2020 року Головне управління Держпраці в Одеській області надіслало фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 повідомлення № 15/01-33-2001, в якому повідомило, що за результатом розгляду акту про неможливість проведення інспекційного відвідування від 10 лютого 2020 року за №ОД061/1742/НД, буде розглянута справа про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, про результати якої її повідомлять додатково.
12. Листом від 26 березня 2020 року № 15/01-33-3052 головне управління повідомило фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 про накладення на неї постановою від 26 березня 2020 року № ОД061/1742/НП/СПТД-ФС штрафу у розмірі 75 568 грн.
13. Відповідно до вказаної постанови штраф накладено у шістнадцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати на підставі абз. 8 ч. 2 ст. 265 КЗпП за створення об'єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці, зокрема, ненадання на письмову вимогу інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування.
14. Не погодившись із зазначеною постановою, ОСОБА_1 звернулася до суду із цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
15. Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що направлення позивачу повідомлення про розгляд його справи про накладення штрафу 02 березня 2020 року, яке було відправлено фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 03 березня 2020 року на наступний день після того, коли такий розгляд вже відбувся, свідчить про незастосування відповідачем принципу урахування права позивача на участь у процесі прийняття рішення, що означає недотримання одного з основних критеріїв законності прийняття рішень.
16. Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився і, відмовляючи у позові, врахував те, що повідомлення об'єкта відвідування заздалегідь щодо проведення інспекційного відвідування не є обов'язковою умовою порядку здійснення проведення інспекційного відвідування. Таким чином, доводи позивача про те, що інспектор до проведення інспекційного відвідування повинен повідомити саме об'єкт відвідування або уповноважену особу про таке відвідування за десять днів до початку перевірки є безпідставними.
17. Також суд апеляційної інстанції вважав безпідставними доводи позивача про порушення відповідачем порядку розгляду справи щодо притягнення ОСОБА_1 до відповідальності, мотивуючи це тим, що норми Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року № 509 (далі - Порядок №509), якими на уповноважену посадову особу покладався обов'язок письмового повідомлення суб'єктів господарювання про розгляд справи, та відповідно, неможливість розгляду справи у разі неналежного поінформування особи, яка притягується до відповідальності, виключено на підставі постанови Кабінету Міністрів України № 823.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
18. Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим і апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи. Скаржник вказує, що суд апеляційної інстанції не застосував до спірних правовідносин положення ст.ст. 3, 8, 22 Конституції України, не врахував гарантії, передбачені ст. 6 Конвенції про захист прав людини І основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику ЄСПЛ.
Суд апеляційної інстанції порушив процесуальну вимогу п. 9 ч. 2 ст. 2 КАС України, не перевіривши чи прийнята оскаржувана постанова відповідача з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення. Суд апеляційної інстанції обґрунтував свою позицію посиланням на принцип законності при вирішення справи, який не передбачений ст. 129 Конституції України як основна засада судочинства і відповідно до положень ч. 3 ст. 2 КАС України не є принципом адміністративного судочинства.
19. У відзиві на касаційну скаргу відповідач стверджує, що Головне управління дотрималося в повному обсязі приписів Порядку № 509.
20. Також у відзиві вказано, що скаржник, використовуючи кримінально-процесуальний аспект ст. 6 Конвенції, застосовує її до фінансового правопорушення передбаченого абз. 8 ч. 2 ст. 265 КЗпП України. Однак, ст. 6 Конвенції взагалі жодним ним не стосується розгляду справи про накладення штрафу передбаченого абз. 8 ч. 2 ст. 265 КЗпП України.
21. Відповідач спростовує доводи касаційної скарги про те, що фізична особа-підприємець ОСОБА_1 була позбавлена можливості надати пояснення тим, що до моменту розгляду справи про накладення штрафу суб'єкт господарювання має право надавати письмові пояснення/заперечення. Власне розгляд справи про накладення штрафу на фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 відбувся 26 березня 2020 року, що підтверджується протоколом розгляду справи від 26 березня 2020 року № 42 та винесенням постанови 26 березня 2020 року № ОД061/1742/СПТД-ФС.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
23. Статтею 259 Кодексу законів про працю України визначено, що державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
24. Порядок №509 визначає механізм накладення на суб'єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю, передбачених ч. 2 ст. 265 КЗпП України.
25. За приписами п.3 Порядку №509 справа про накладення штрафу розглядається у 45-денний строк з дня, що настає за днем одержання уповноваженою посадовою особою документів, зазначених в абз. 3 - 7 п. 2 цього Порядку.
Про дату одержання документів, зазначених в абз. 3 - 7 п. 2 цього Порядку, уповноважена посадова особа письмово повідомляє суб'єкту господарювання та роботодавцю не пізніше ніж через п'ять днів після їх отримання рекомендованим листом чи телеграмою, телефаксом, телефонограмою або шляхом вручення повідомлення їх представникам, про що на копії повідомлення, яка залишається в уповноваженої посадової особи, що надіслала таке повідомлення, робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого представника.
26. Своєю чергою, п. 6, 7 Порядку №509 з вимогами про необхідність повідомлення суб'єкта господарювання про дату, час та місце розгляду справи про накладення штрафу були виключені станом на дату прийняття спірної постанови на виконання положень постанови Кабінету Міністрів України №823.
27. Тобто, Порядок №509 у редакції, чинній на момент спірних правовідносин, не визначав обов'язку для відповідача у завчасному повідомленні позивача про розгляд справи про притягнення суб'єкта господарювання до відповідальності, передбаченої ч. 2 ст. 265 КЗпП України.
28. У цій справі судами попередніх інстанцій було встановлено, що повідомлення про розгляд справи про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайність населення, адресоване фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 від 02 березня 2020 року було їй відправлено 03 березня 2020 року.
29. У вказаному повідомленні не зазначено дати розгляду справи (розгляд справи відбувся 26 березня 2020 року), натомість вказано, що про результати розгляду справи про накладення штрафу буде повідомлено додатково.
30. Вказані обставини підтверджують доводи позивача про те, що фізична особа-підприємець ОСОБА_1 не знала про дату, час та місце розгляду відповідачем справи про притягнення її до відповідальності, тому не могла брати участь у такому засіданні та надавати пояснення для власного захисту.
31. На думку позивача, ключове правове питання у справі полягає в тому: чи означає скасування обов'язку уповноваженої посадової особи повідомляти суб'єкту господарювання про розгляд його справи про накладення штрафу, також і скасування права останнього на участь у процесі прийняття рішення про притягнення його до відповідальності.
32. У ст. 3 Закону України «Про основні засади здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» серед основних принципів здійснення державного нагляду міститься принцип відкритості та прозорості.
33. Критерій урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення випливає з принципу гласності прийняття рішень. Право бути вислуханим є одним із фундаментальних принципів справедливої процедури й означає забезпечення особі можливості надавати адміністративному органу факти й аргументи у справі. Право бути вислуханим має бути забезпечене, насамперед, у справах, де передбачається прийняття "несприятливих" адміністративних актів, тобто таких, які негативно впливають на права, свободи та законні інтереси відповідної особи. Головне управління Держпраці у відповідній області як будь-який інший орган державної влади повинно застосовувати цей критерій у процесі прийняття рішення, особливо у тому разі, коли воно матиме несприятливі наслідки для особи.
34. У цій справі на фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 було накладено штраф у розмірі 75 568 грн. Такий штраф є суттєвим для фізичної особи-підприємця.
35. Верховний Суд у постанові від 12 червня 2019 року у справі №813/3415/18, досліджуючи питання обов'язку державного органу повідомляти особу, яка притягується до відповідальності, про час та місце розгляду справи, а також правові наслідки неповідомлення, зробив висновок про те, що санкції за порушення законодавства про працю та зайнятість населення співмірні з покараннями за злочини.
36. При цьому, слід наголосити, що вказані санкції є фінансовою відповідальністю (за висновком Об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеними у постанові від 22 грудня 2020 року у справі №260/1743/19), а не кримінальною.
37. Колегія суддів вважає, що особі, до якої застосовуються такі суттєві розміри штрафу в якості відповідальності за порушення законодавства про працю, повинно бути забезпечено право завчасно знати про час та місце розгляду справи. Це право є гарантією реалізації інших прав - на участь в засіданні, висловлення заперечень, надання доказів, правовий захист тощо.
38. Відсутність аналізу суб'єктом владних повноважень всіх обставин у сукупності та прийняття рішення без врахування позиції особи, яка притягується до відповідальності і якій не було належним чином надано право бути заслуханою державним органом влади, свідчить про недотримання відповідачем критерію обґрунтованості рішення, передбаченого п. 3 ч. 2 ст. 2 КАС України.
39. Відповідаючи на ключове питання касаційної скарги, Верховний Суд вважає, що виключення п. 6, 7 Порядку №509 з вимогами про необхідність повідомлення суб'єкта господарювання про дату, час та місце розгляду справи про накладення штрафу не може нівелювати право особи на участь у процесі прийняття рішення про притягнення її до відповідальності.
40. З урахуванням викладеного, висновок суду першої інстанції про задоволення позову є вірним, тоді як суд апеляційної інстанції невірно застосував норми матеріального права і помилково скасував законне і обґрунтоване рішення окружного адміністративного суду.
41. Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених ст. 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
42. Колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню, постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, з залишенням в силі рішення суду першої інстанції.
На підставі викладеного, керуючись ст. ст. 139, 242, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.
Постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2021 року у справі № 420/9061/20 - скасувати.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року у справі № 420/9061/20 - залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб