Головуючий суддя у першій інстанції: Мірінович У.А.
15 вересня 2021 рокуЛьвівСправа № 500/1818/20 пров. № А/857/10028/20
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Бруновської Н.В.
суддів: Кузьмича С.М., Матковської З.М.
за участю секретаря судового засідання: Пославського Д.Б.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2020 року у справі № 500/1818/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області про визнання протиправними дії та зобов'язання вчинити дії, -
21.07.2020р. ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській в якому просив суд:
- визнати протиправними дії щодо непроведення перерахунку нарахування та виплати підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному ст.39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі -Закону № 796-XII), що дорівнює одній мінімальній заробітній платі (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік);
- зобов'язати здійснити з 17.07.2018р. нарахування та виплату підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному ст.39 Закону № 796-ХІІ, що дорівнює одній мінімальній заробітній платі (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік).
Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 18.08.2020р. позов задоволено. Суд, визнав протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області щодо ненарахування та невиплати з 17.07.2018р. підвищення до пенсії ОСОБА_1 як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному ст.39 Закону України «Про статус та соціальний захист осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28.02.1991р. № 796-XII, що дорівнює одній мінімальній заробітній платі (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік).
Крім того суд, зобов'язав Головне управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області здійснити з 17.07.2018р. нарахування та виплату підвищення до пенсії ОСОБА_1 як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному ст.39 Закону України "Про статус та соціальний захист осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28.02.1991р. № 796-XII, що дорівнює одній мінімальній заробітній платі (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік).
Не погоджуючись із даним рішенням, апелянт Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області подав апеляційну скаргу, в якій зазначає, що судом порушено норми матеріального та процесуального права.
Апелянт просить суд, рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 18.08.2020р. скасувати та прийняти нове рішення, яким в позові відмовити.
Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з'явились, хоча належним чином повідомленні про дату, час і місце розгляду справи в порядку ст.126 КАС України, що не перешкоджає розгляду справи у їх відсутності відповідно до ст.313 КАС України.
ст.229 КАС України передбачено, що фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи скарги, законність і обґрунтованість рішення суду, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає до задоволення виходячи з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 є непрацюючим пенсіонером, проживає у м. Заліщики Тернопільської області та є особою, яка постійно проживає або постійно працює на території зони посиленого радіологічного контролю, що підтверджується посвідченням категорії - 4. (а.с. 6)
Також, позивач з 2018р. перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Тернопільській області.
01.06.2020р. ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області із заявою, в якій просив здійснити з 17.07.2018р. нарахування та виплату підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі визначеному ст.39 Закону №796-XII (а.с. 7).
10.07.2020р. пенсійний орган відмовив в задоволені заяви, що підтверджується листом №1900-0701-8/10143, оскільки відсутні правові підстави для здійснення перерахунку пенсії.(а.с.8).
ч.2 ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров'я визначає Закон №796-XII.
ст.39 Закону № 796-XII, у редакції чинній до 1 січня 2015 року, передбачала: «Громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах:
- у зоні безумовного (обов'язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати;
- у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати;
- у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата.
Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25 процентів від розміру мінімальної заробітної плати.
Громадянам, які працюють у зоні відчуження, а також у зоні безумовного (обов'язкового) відселення після повного відселення жителів, за рішенням Адміністрації зони відчуження, встановлюється доплата згідно з положенням, затвердженим Кабінетом Міністрів України.»
28.12.2014р. прийнятий Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих антів України (далі Закон № 76-VІІІ), який набрав чинності 01 січня 2015 року, п.п. 7 п. 4 Розділу І якого внесено зміни до Закону № 796-XII шляхом виключення статей 31, 37, 39 та 45.
04.02.2016р. прийнятий Закон «Про внесення зміни до Закону України «Про статус та соціальний захист осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», який згідно Прикінцевих положень, набрав чинності з 01 січня 2016 року, яким включено до Закону № 796-XII ст. 39 такого змісту:
«ст.39 Доплата громадянам, які працюють у зоні відчуження
Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України».
Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, п.п. 7 п.4 розділу І Закону № 76-VІІІ. Вирішено, що положення п.п.7 п.4 розділу І Закону № 76-VІІІ визнані неконституційними та втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
За змістом ч.ч. 2,3 ст.152 Конституції України, закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Водночас Закон № 76-VІІІ не регулює питання поділу території на відповідні зони, режим їх використання та охорони, умови проживання та роботи населення, господарську, науково - дослідну та іншу діяльність у цих зонах тощо.
Зазначені правовідносини, зокрема питання поділу території на відповідні зони, врегульовано Законом України від 27 лютого 1991 року № 791а-ХІІ «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі Закон № 791а).
Визначення категорій зон радіоактивного забруднення передбачено ст.2 Закону № 791а.
У редакції чинній до 01 січня 2015 року, визначено чотири зони радіоактивного забруднення, а саме: зона відчуження; зона безумовного (обов'язкового) відселення; зона гарантованого (добровільного) відселення; зона посиленого радіоекологічного контролю. (частина перша цієї статті)
Із змісту ч.ч. 2,3 ст.2 Закону № 791а повноваження щодо установлення меж цих зон, визначення переліку населених пунктів, які відносяться до конкретної зони радіоактивного забруднення делеговані Кабінету Міністрів України.
Перелік населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення затверджено постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23.07.1991 № 106.
Згідно додатку 1 вказаного Переліку - м. Заліщики, Тернопільської області, де проживає позивач, віднесено до зони посиленого радіоекологічного контролю (4 зона).
п.2 розділу І Закону №796у ст.2 Закону № 791а внесено зміни, якими абз.5 ч. 2 ст.2 цього Закону виключено. Зазначені зміни набрали законної сили з 01 січня 2015 року.
Отже, з 01 січня 2015 року ст.2 Закону №791а визначає такі категорії зон радіоактивного забруднення територій:
1) зона відчуження - це територія, з якої проведено евакуацію населення в 1986 році;
2) зона безумовного (обов'язкового) відселення - це територія, що зазнала інтенсивного забруднення довгоживучими радіонуклідами, з щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 15,0 Кі/км-2 та вище, або стронцію від 3,0 Кі/км-2 та вище, або плутонію від 0,1 Кі/км-2 та вище, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може перевищити 5,0 мЗв (0,5 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період;
3) зона гарантованого добровільного відселення - це територія з щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 5,0 до 15,0 Кі/км-2, або стронцію від 0,15 до 3,0 Кі/км-2, або плутонію від 0,01 до 0,1 Кі/км-2, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може перевищити 1,0 мЗв (0,1 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період.
Отже, з 01 січня 2015 року зона посиленого радіоекологічного контролю виключена з переліку зон радіоактивного забруднення територій, визначених Законом № 791а.
Законом України від 28.12.2014р. № 76-VІІІ виключено, також, ст.23 Закону України «Про статус та соціальний захист осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», яка встановлювала компенсації та пільги громадянам, віднесеним до категорії 4.
Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018, яке стало однією з підстав звернення до суду з даним позовом, визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, п.п. 2, абз.1,2 п.п.3,п.п.4, абз.1,2 п.п. 5, абз.1-4 п.п.6, п.п.7 п.4 розділу I Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих антів України від 28.12.2014р. № 76-VІІІ.
Водночас, жодні зміни, внесені Законом №76-VІІІ до Закону №791а, неконституційними не визнавались.
Тобто, чинна на момент звернення до суду редакція ст.2 Закону № 791а не змінювалась, не виключалась іншими законами та не визнавалась неконституційною.
При цьому, до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23 липня 1991 року № 106, зміни щодо виключення зони посиленого радіоекологічного контролю не вносилися.
Таким чином, колегія суддів вважає, що станом на час звернення до суду із зазначеним позовом, м.Заліщики Тернопільської області згідно із вказаним Переліком відноситься до зони посиленого радіоекологічного контролю, яка виключена із Закону № 791а.
Конституція України не встановлює пріоритету застосування того чи іншого закону, у тому числі залежно від предмета правового регулювання. Немає також закону України, який би регулював питання подолання колізії норм законів, що мають однакову юридичну силу.
Водночас Конституційний Суд України у п.3 мотивувальної частини рішення від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України зазначив: «Конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше».
Апеляційний суд зазначає, що у разі існування неузгодженості між нормами, виданими одним і тим самим нормотворчим органом, застосовується акт, виданий пізніше, навіть якщо прийнятий раніше акт не втратив своєї чинності. Така неузгодженість може виникнути внаслідок того, що прийняття нової норми не завжди супроводжується скасуванням «застарілих» норм з того самого питання.
У разі існування суперечності між актами, прийнятими різними за місцем в ієрархічній структурі органами, застосовується акт, прийнятий вищим органом, як такий, що має більшу юридичну силу.
ст.75 Конституції України передбачено, що Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні.
Вирішуючи зазначену правову колізію, колегія суддів зазначає, що Закон № 791а «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» має вищу юридичну силу порівняно з постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23 липня 1991 року № 106.
Отже, незважаючи на відсутність змін щодо виключення зони посиленого радіоекологічного контролю, внесених до Переліку, застосуванню підлягає саме Закон № 791а у редакції зі змінами, внесеними Законом № 76-VІІІ.
З аналізу ч.ч.2 статті Закону № 791а видно, що повноваження щодо установлення меж цих зон, визначення переліку населених пунктів, які відносяться до конкретної зони радіоактивного забруднення делеговані Кабінету Міністрів України. Однак, Кабінет Міністрів України не наділений повноваженнями визначати додаткові зони радіоактивного забруднення, ніж ті, що визначені Законом № 791а.
Таким чином, апеляційний суд дійшов висновку, що відновлення дії ст.39 Закону № 796 у редакції, чинній до 01.01.2015р., не надає права на отримання підвищення пенсії у розмірі однієї мінімальної заробітної плати непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території, що відносилась до зони посиленого радіоекологічного контролю.
Підвищення пенсії, передбачене ст.39 Закону №796, є соціальною пільгою, яка встановлена за проживання на території радіоактивного забруднення, водночас станом на день звернення до суду з даним позовом, м.Заліщики Тернопільської області не відноситься до території радіоактивного забруднення, а позивач, відповідно, не є особою, яка проживає на такій території.
Конституційний Суд України у рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 наголосив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства.
Апеляційний суд зазначає, що надання правової оцінки факту визнання неконституційними положень Закону № 76-VІІІ, якими з 01.01.2015р. виключено, зокрема, ст.39 Закону № 796 ХІІ, у контексті права на виплату підвищення до пенсії громадянам, які проживають на території, що відносилась до зони посиленого радіоекологічного контролю, нерозривно пов'язано із тим, що скасування законодавчого визначення відповідної зони неконституційним не визнано та вказана норма є чинною.
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що у позивача не виникло права на отримання підвищення до пенсії, як непрацюючого пенсіонера, на підставі статті Закону № 796 ХІІ через відсутність ознаки проживання на території радіоактивного забруднення.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову, оскільки суб'єкт владних повноважень в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області діяв в межах повноважень та у спосіб що визначені Конституцією та законами України.
Висновки колегії суддів узгоджуються з правовою позицією яка викладена Верховним Судом в рішенні від 23.09.2020р. та Великої палати Верховного Суду в постанові від 31.03.2021р. у зразковій справі №580/2371/20.
Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
ст. 317 КАС України передбачено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:
1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи;
2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;
3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;
4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
З огляду на вищевикладене, доводи апеляційної скарги є суттєвими і складають підстави для висновку про неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, порушення судом норм процесуального та матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи тому, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції слід скасувати та прийняти нову постанову якою в позові відмовити.
Керуючись ст.ст.229, 243, 286, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд,-
Апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області задовольнити.
Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2020 року у справі № 500/1818/20 скасувати.
В позові ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області про визнання протиправними дії та зобов'язання вчинити дії - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції лише у випадках, передбачених частиною 5 ст.291 КАС України.
Головуючий суддя Н. В. Бруновська
судді С. М. Кузьмич
З. М. Матковська
Повне судове рішення складено 17.09.2021р.