Справа № 640/21390/20 Суддя (судді) першої інстанції: Бояринцева М.А.
17 вересня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого-судді Лічевецького І.О., суддів - Мельничука В.П., Оксененка О.М., за участю секретаря - Рейтаровської О.С., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 березня 2021 року в справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії,
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_1 (далі - позивач) з адміністративним позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - ДАБК м. Києва, відповідач) про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії, в якому просив:
- визнати протиправною відмову щодо внесення даних, вказаних у Повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об'єктів з незначними наслідками (СС1), із реконструкції квартири АДРЕСА_1 , поданого ОСОБА_1 до ЦНАП 07.03.2020 до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робі і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, оформлену листом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва від 16.03.2020 №073/09/01-5/1603;
- зобов'язати Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва повторно розглянути Повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об'єктів з незначними наслідками (СС1), із реконструкції квартири АДРЕСА_1 , подане ОСОБА_1 до ЦНАП 07.03.2020.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач протиправно повернув повідомлення про початок виконання будівельних робіт, подане ним з дотриманням усіх необхідних вимог чинного законодавства.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.03.2021 адміністративний позов задоволено повністю.
Не погоджуючись із прийнятим рішенням, ДАБК м. Києва подано апеляційну скаргу, в якій скаржник просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити.
На думку апелянта суд першої інстанції, ухвалюючи оскаржуване рішення порушив норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Відповідач, зокрема зазначає, що перед внесенням відомостей до єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт (далі - Реєстр) здійснюється перевірка повноти даних, указаних у поданих повідомленнях про початок виконання будівельних робіт.
Під час проведення перевірки даних, зазначених позивачем у поданому повідомленні про початок виконання будівельних робіт, установлено, що воно оформлене з порушенням вимог Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (далі - Порядок №466).
Отже, ураховуючи невідповідність поданого позивачем повідомлення про початок будівельних робіт вимогам Порядку №466, таке повідомлення правомірно повернуто позивачу для усунення його недоліків.
ДАБК м. Києва звертає увагу на помилковість висновків суду першої інстанції про відповідність поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт Порядку №466 та додатково зазначає, що вирішення питання про внесення чи не внесення відомостей до Реєстру є дискреційними повноваженнями відповідача.
Також відповідач наголошує на тому, що позивач не позбавлений права на повторну подачу повідомлення про початок виконання будівельних робіт після усунення його недоліків.
Відповідно до статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом попередньої інстанції норм процесуального права, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного.
Як убачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, що ОСОБА_1 подано Повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об'єктів з незначними наслідками (СС1), із реконструкції квартири за адресою: АДРЕСА_1 .
За наслідком розгляду вказаного Повідомлення листом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва від 16.03.2020 №073/09/01-5/1603 позивача повідомлено, що подане ним Повідомлення оформлено з порушенням установлених вимог, а саме:
- у відповідному пункті необхідно зазначити дату і номер наказу про присвоєння об'єкту будівництва, найменування органу, який його прийняв, або нормативно-правовий акт, відповідно до якого інформація не зазначається;
- у відповідному пункті не повністю зазначено нормативно-правовий акт, відповідно до якого експертиза не проводилась;
- у відповідному пункті не повністю зазначено нормативно-правовий акт, відповідно до якого земельна ділянка не використовується;
- у пункті «кількість квартир у житловому будинку та їх площа» невірно зазначено інформацію про об'єкт до реконструкції.
З урахуванням наведеного, відповідачем повернуто Повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об'єктів з незначними наслідками (СС1), із реконструкції квартири АДРЕСА_1 .
Уважаючи зазначені дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що подане позивачем Повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідає вимогам чинного законодавства. Водночас відповідач під час перевірки вказаного Повідомлення на відповідність його вимогам Порядку №466 проявив надмірний формалізм і дійшов помилкових висновків про наявність підстав для його повернення.
Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 34 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) замовник має право виконувати будівельні роботи після подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об'єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об'єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.
За змістом частин першої та другої статті 36 Закону №3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), об'єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.
Виконувати будівельні роботи без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт забороняється
Згідно з частиною третьою статті 36 Закону №3038-VI форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт, порядок його подання, форма повідомлення про зміну даних у поданому повідомленні визначаються Кабінетом Міністрів України.
На виконання вимог указаної статті Кабінетом Міністрів України затверджено Порядок №466.
Відповідно до пункту першого Порядку №466, цей Порядок визначає механізм набуття права виконання підготовчих та будівельних робіт.
За змістом пункту 2 Порядку №466 реєстрація - це внесення даних до єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - реєстр).
Пунктом 13 Порядку №466 визначено, що повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, та повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1) (далі - повідомлення), повідомлення про зміну даних у зазначених повідомленнях за формою згідно з додатками 1, 2 і 2-1 до цього Порядку подається замовником (його уповноваженою особою) особисто або надсилається рекомендованим листом з описом вкладення чи через електронний кабінет до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю за місцезнаходженням об'єкта не пізніше ніж за один календарний день до початку виконання підготовчих або будівельних робіт.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю протягом п'яти робочих днів з дня надходження повідомлення забезпечує внесення інформації, зазначеної у повідомленні, до реєстру згідно з цим Порядком. У разі подання повідомлення через електронний кабінет внесення до реєстру інформації, зазначеної у повідомленні, здійснюється в день його надходження автоматично за допомогою програмних засобів ведення реєстру.
Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 24.06.2011 №92 затверджено Порядок ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - Порядок №92).
Відповідно до пункту 1 Порядку №92 цей Порядок визначає механізм ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - реєстр), як єдиної комп'ютерної бази даних.
За змістом пункту 8 Порядку №92 підставами для внесення Держархбудінспекцією поданих органом державного архітектурно-будівельного контролю даних до реєстру є отримання цим органом: повідомлення; повідомлення про зміну даних у цьому повідомленні; декларації про готовність об'єкта до експлуатації (далі - декларація); повідомлення про зміну даних у зареєстрованих деклараціях, внесення змін до них у зв'язку з виявленими технічними помилками; скасування реєстрації повідомлення або декларації; прийняття рішення про видачу або анулювання дозволу, видачу сертифіката, повернення декларації на доопрацювання для усунення виявлених недоліків; прийняття рішення про відмову у видачі дозволів чи сертифікатів. У випадках, визначених актами законодавства, зазначені документи вносяться автоматично за допомогою програмних засобів ведення реєстру.
Посадові особи здійснюють перевірку повноти даних у поданих замовником деклараціях з дотриманням вимог законодавства та за її наявності вносять дані до реєстру, а за її відсутності повертають їх замовнику на доопрацювання для усунення виявлених недоліків, про що вносять дані до реєстру. За фактом реєстрації посадові особи здійснюють оформлення та підписання відповідних повідомлень та декларацій.
Перевірка повноти даних у поданих замовником повідомленнях та деклараціях через електронний кабінет здійснюється автоматично під час їх заповнення замовником (пункт 12 Порядку №92).
З аналізу зазначених норм убачається, що перед початком виконання будівельних робіт замовник зобов'язаний подати Повідомлення про початок будівельних робіт за формою встановленою Порядком №466 із зазначенням відповідної інформації щодо об'єкта будівництва, яка протягом п'яти днів з дня надходження повідомлення вноситься органом державного архітектурно-будівельного контролю до відповідного Реєстру.
Органи архітектурно-будівельного контролю у свою чергу здійснюють перевірку такого повідомлення на предмет відповідності його змісту вимогам Порядку №466, за результати якої вносять таку інформацію до Реєстру або повертають відповідне Повідомлення замовнику на доопрацювання для усунення виявлених недоліків.
Як убачається з матеріалів справи позивачем до ДАБК м. Києва подано повідомлення про початок будівельних робіт, яке було повернуто відповідачем з підстав відсутності у ньому інформації, наявність якої, відповідно до вимог Порядку №466 є обов'язковою.
Разом з тим, під час розгляду справи по суті суд першої інстанції дійшов висновку про те, що подане позивачем Повідомлення містить усі необхідні дані, наявність яких передбачена положеннями Порядку №466.
Проаналізувавши наявні в матеріалах справи докази та доводи відповідача, колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції.
Так, на думку колегії суддів висновки відповідача щодо відсутності у Повідомленні про початок виконання будівельних робіт необхідної інформації в одній частині ґрунтуються на помилковому тлумаченні норм Порядку №466, а в іншій частині є результатом занадто формального підходу до трактування положень цього ж Порядку щодо змісту та обсягу інформації, яка повинна міститися у Повідомленні.
При цьому з доводів апеляційної скарги вбачається, що відповідач зазначає про помилковість висновків суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог.
Разом з тим, у апеляційній скарзі відсутні доводи, які б спростовували висновки суду першої інстанції щодо наявності у поданому позивачем Повідомленні необхідної для його реєстрації інформації.
Проаналізувавши доводи відповідача та висновки суду першої інстанції, колегія суддів приходить до висновку про дотримання позивачем вимог Порядку №466 під час подачі повідомлення про початок виконання будівельних робіт, а тому повернення його відповідачем на доопрацювання є безпідставним.
За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо протиправності дій відповідача та наявності підстав для задоволення позовних вимог.
Що стосується доводів відповідача про втручання судом першої інстанції у дискреційні повноваження ДАБК у м. Києві колегія суддів зазначає наступне.
Надаючи характеристику поняттю дискреційних повноважень, варто зазначити, що такими є повноваження обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є законною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".
У такому випадку, дійсно, суд не може зобов'язати суб'єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде законним. Отже, у такому випадку буде відсутнім факт невиконання обов'язку та, відповідно, факт порушення прав позивача.
Зазначаючи, що суд позбавлений можливості вирішувати питання про правомірність чи безпідставність внесення/невнесення інформації, зазначеної у Повідомленні до Реєстру, відповідач помилково вважає свої повноваження щодо цього дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, останній зобов'язаний до вчинення конкретних дій - внесення відповідної інформації до Реєстру протягом п'яти днів з дня надходження Повідомлення.
У цьому випадку відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - вносити чи не вносити інформацію до Реєстру або повертати таке Повідомлення.
Таким чином, повноваження відповідача у межах спірних правовідносин не є дискреційними, оскільки при їх реалізації відповідач не має право діяти на власний розсуд.
Ураховуючи те, що за результатами розгляду справи встановлено дотримання позивачем вимог Порядку №466 та наявності усієї необхідної інформації у повідомленні про початок виконання будівельних робіт, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про необґрунтованість повернення Повідомлення та наявності підстав для зобов'язання відповідача розглянути його повторно.
Проаналізувавши всі доводи апеляційної скарги, колегія суддів уважає, що вони не спростовують висновків суду і апелянт, який є суб'єктом владних повноважень, всупереч вимогам частини другої статті 77 КАС України, не довів тих обставин, на які він посилається, а судом першої інстанції повно та правильно встановлено обставини справи і ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
З огляду на викладене, колегія суддів не знаходить підстав для скасування судового рішення з мотивів наведених в апеляційній скарзі.
Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини, сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Доводи апеляційної скарги висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що окружним адміністративним судом при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини чи порушено норми процесуального закону.
За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 березня 2021 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та в силу частини 5 статті 328 КАС України оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя І.О.Лічевецький
Суддя В.П.Мельничук
Суддя О.М.Оксененко