Справа № 640/18995/20 Суддя (судді) першої інстанції: Погрібніченко І.М.
17 вересня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Лічевецького І.О., суддів - Мельничука В.П., Оксененка О.М., при секретарі - Рейтаровській О.С., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 квітня 2021 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ВВ-ТРЕЙД» до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та скасування рішень, зобов'язання вчинити дії,
Товариство з обмеженою відповідальністю «ВВ-ТРЕЙД» (далі - ТОВ «ВВ-ТРЕЙД») звернулось до суду з позовом, в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати Рішення Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 785 від 30.07.2020 про відмову у наданні ТОВ «ВВ-ТРЕЙД» містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва «Реконструкція нежитлових будівель під нежитлові будівлі (офісні приміщенні) на вулиці Попудренка, 92 у Деснянському районі в місті Києві»;
- визнати протиправним та скасувати Наказ Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 785 від 30.07.2020 про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень;
- зобов'язати Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надати ТОВ «ВВ-ТРЕЙД" містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва «Реконструкція нежитлових будівель під нежитлові будівлі (офісні приміщенні) на вулиці Попудренка, 92 у Деснянському районі в місті Києві».
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що ТОВ «ВВ-ТРЕЙД» виконало всі умови, необхідні для видачі містобудівних умов та обмежень, надало вичерпний перелік документів, визначених статтею 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а тому відмова відповідача у наданні містобудівних умов та обмежень є протиправною, незаконною та необґрунтованою.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 квітня 2021 року позов задоволено повністю.
В апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на неповне з'ясування окружним адміністративним судом обставин, що мають значення для справи, а також порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
Апелянт зазначає, що позивачем не надано викопіювання з топографо-геодизичного плану М 1:2000 на земельну ділянку по вул. Попудренка, 92 на замовлення ТОВ «ВВ-ТРЕЙД».
Поруч з цим, скаржник наголошує на дискреційності повноважень Департаменту та вказує, що адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки його дій та рішень за критеріями, визначеними частиною 3 статті 2 КАС України.
Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, за змістом якого останній зазначає, що рішення суду першої інстанції прийняте на підставі повного досліджених доказів, з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а апеляційна скарга є безпідставною та необґрунтованою. Наголошує, що твердження апелянта про не надання позивачем викопіювання з топографо-геодизичного плану М 1:2000 не відповідають фактичним обставинам справи та жодним чином документально не підтверджені.
Крім того позивач вказує, що оскільки інші підстави для відмови останньому у наданні містобудівних умов та обмежень відсутні, втручання у повноваження відповідача, як суб'єкта владних повноважень є виправданим, оскільки відсутній інший дієвий спосіб захисту порушеного права позивача.
Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов наступного.
Судом першої інстанції встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю «ВВ-ТРЕЙД» звернулось через Центр надання адміністративних послуг (ЦНАП) до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) із заявою від 09.07.2020 про надання містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва «Реконструкція нежитлових будівель під нежитлові будівлі (офісні приміщення) по вул. Попудренка 92, у Деснянському районі в місті Києві», яка 17.07.2020 була зареєстрована ЦНАП за № 50371-005029949-013-16.
Рішенням Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) № 785 від 30.07.2020, затвердженим наказом Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) № 785 від 30.07.2020, на заяву до ЦНАП № 50371-005029949-013-16, в порядку пункту 1 частини 4 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ТОВ «ВВ-ТРЕЙД було відмовлено у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта «Реконструкція нежитлових будівель під нежитлові будівлі (офісні приміщенні) на вул. Попудренка, 92 у Деснянському районі в місті Києві».
Вважаючи відмову відповідача у наданні містобудівних умов та обмежень протиправною, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів врегульовано Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI).
Відповідно до статті 1 Закону №3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
За приписами частини 2 статті 29 Закону №3038-VI фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.
Частиною 3 статті 29 Закону №3038-VI визначено, що містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються:
1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;
2) копія документа, що посвідчує право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об'єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);
3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000;
Інформацію про речове право на земельну ділянку, право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, відомості з Державного земельного кадастру уповноважені органи містобудування та архітектури отримують відповідно до частини восьмої статті 9 Закону України «Про адміністративні послуги».
Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об'єкта будівництва.
Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.
Витяг з містобудівного кадастру для формування містобудівних умов та обмежень до документів замовника додає служба містобудівного кадастру (у разі її утворення).
Перелік об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування.
В свою чергу, виключними підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень у відповідності до частини 4 статті 29 Закону №3038-VI є:
1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;
2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;
3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень здійснюється шляхом направлення листа з обґрунтуванням підстав такої відмови відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.
Звертаючись до фактів цієї справи судом встановлено, що ТОВ «ВВ-ТРЕЙД» з метою отримання містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва «Реконструкція нежитлових будівель під нежитлові будівлі (офісні приміщенні) на вулиці Попудренка, 92 у Деснянському районі в місті Києві» надіслано до ЦНАП відповідну заяву, до якої було додано: 1) містобудівний розрахунок; 2) витяг із Державного земельного кадастру; 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; 4) договір оренди земельної ділянки, згідно рішення Господарського суду м. Києва від 15.05.2009 року; 5) договір купівлі-продажу нежитлового приміщення від 05.11.2008 року; 6) технічний паспорт на нежитлові будівлі; 7) витяг з бази червоних ліній.
Факт направлення вказаних документів підтверджується наданими позивачем описом цінного поштового відправлення, фіскальним чеком, накладною (службовим чеком) (трекінг номер 0319300227011). При цьому, факт їх отримання ЦНАП підтверджується, надісланим на адресу позивача описом документів, що надано до ЦНАП суб'єктом господарювання, громадянином для виконання адміністративної послуги.
Апелянт зазначає, що підставою для відмови у наданні позивачу містобудівних умов та обмежень стало ненадання останнім викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.
Оцінюючи такі доводи апелянта колегія суддів звертає увагу, що відповідно до частини 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
При цьому, колегія суддів звертає увагу, що копію ухвали про відкриття провадження у справі від 31.08.2020 Департаментом містобудування та архітектури було отримано засобами поштового зв'язку 14.09.2020, проте відзив на позовну заяву та документи в обґрунтування своєї позиції відповідач до суду першої інстанції не надав, що в силу частини 4 статті 159 КАС України може бути кваліфіковано судом як визнання позову.
Разом з тим, посилаючись в апеляційній скарзі на неподання позивачем викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000, відповідач не підтверджує такі аргументи жодними належними і допустимими доказами.
Викладене свідчить, що всупереч вимогам частини 2 статті 77 КАС України Департаментом містобудування та архітектури як суб'єктом владних повноважень, який заперечує проти позову, не було надано до суду належних і допустимих доказів на підтвердження його доводів про неподання ТОВ «ВВ-ТРЕЙД» всіх необхідних для отримання містобудівних умов та обмежень документів, визначених частиною 3 статті 29 Закону №3038-VI.
Окремо колегія суддів зауважує, що спірне рішення відповідача не містить жодного обґрунтування та конкретизації, яких саме документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень, позивачем не було додано до відповідної заяви або подано не в повному обсязі. Саме по собі посилання на пункт 1 частини 4 статті 29 Закону №3038-VI без деталізації, якого саме документи з визначеного частиною 3 статті 29 Закону №3038-VI вичерпного переліку не було надано замовником, вказує на те, що таке рішення не відповідає критерію обґрунтованості та суперечить положенням абзацу 2 частини 4 статті 29 Закону №3038-VI, які імперативно встановлюють необхідність обґрунтування рішення про відмову у видачі містобудівних умов та обмежень.
Загальними вимогами, які висуваються до індивідуальних актів, як актів правозастосування, є його обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб'єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.
У свою чергу, невиконання органом законодавчо встановлених вимог щодо змісту, форми, обґрунтованості та вмотивованості акта індивідуальної дії призводить до його протиправності.
За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог в частині визнання протиправними та скасування спірних рішення та наказу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
Щодо доводів апеляційної скарги про втручання суду у дискреційні повноваження відповідача, колегія суддів зазначає наступне.
На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими необхідно розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.
З огляду на наведене, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
У справі, що переглядається, повноваження щодо надання містобудівних умов і обмежень чи надання мотивованої відмови у його їх наданні регламентовано положеннями Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Підстави, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі підстави відсутні, орган повинен надати містобудівні умови та обмеження. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати містобудівні умови та обмеження або не надати (відмовити). Згідно з законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, тому зазначені повноваження не є дискреційними.
Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.
Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Частиною 4 статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини 2 цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
З огляду на викладене, суд має право зобов'язати суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії. При цьому суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У контексті обставин спору застосування такого способу захисту вимагає з'ясування судом чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання містобудівних умов та обмежень.
Так, єдиною підставою для відмови у видачі ТОВ «ВВ-ТРЕЙД» містобудівних умов та обмежень Департамент містобудування та архітектури визначив неподання визначених частиною 3 статті 29 Закону №3038-VI документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень. При цьому, про протиправність відмови з цих підстав було наголошено вище, а будь-яких зауважень щодо змісту поданих ТОВ «ВВ-ТРЕЙД» для отримання містобудівних умов та обмежень у розрізі положень частини 4 статті 29 Закону №3038-VI (виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, та/або невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні) Департаментом містобудування та архітектури у ході розгляду справи висловлено не було.
Отже, судом встановлено, що позивач під час звернення до відповідача надав всі необхідні документи, визначені чинним законодавством, що відповідачем не спростовано належними доказами; підстави для відмови відповідачем у видачі позивачу містобудівних умов та обмежень відсутні, а відтак, враховуючи вищевикладене, зобов'язання відповідача видати позивачу містобудівні умови та обмеження не є втручанням у дискреційні повноваження Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (відповідач наділений виключною компетенцією щодо вчинення таких дій та у нього відсутні альтернативні варіанти поведінки у межах спірних правовідносин) та відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення позивача в правах.
Правова позиція з цього питання викладена у постанові Верховного Суду від 03 квітня 2020 року у справі №640/18866/18.
Доводи апеляційної скарги висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що окружним адміністративним судом при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини чи порушено норми процесуального права.
За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 квітня 2021 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України.
Головуючий суддя І.О.Лічевецький
Суддя В.П.Мельничук
Суддя О.М.Оксененко