Справа № 560/3878/21
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Шевчук О.П.
Суддя-доповідач - Мацький Є.М.
16 вересня 2021 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Мацького Є.М.
суддів: Залімського І. Г. Сушка О.О. ,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Гвардійської сільської ради на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 червня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Гвардійської сільської ради про визнання відмову протиправною та зобов'язання вчинити дії,
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. В квітні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Гвардійської сільської ради, в якому просив:
1.1. Визнати протиправною відмову Гвардійської сільської ради у формі листа постійної комісії з питань будівництва, архітектури, земельних відносин, охорони природи та екології Гвардійської сільської ради від 12 березня 2021 року "про розгляд технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості)".
1.2. Зобов'язати Гвардійську сільську раду винести на розгляд сесії та затвердити Технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства в розмірі земельної частки (паю) та передати у власність - ОСОБА_1 , земельну ділянку, площею 2,2897 га з кадастровим номером 6825087000:02:013:0028 за адресою: Хмельницька область, Хмельницький район, Гвардійська сільська рада (за межами населених пунктів)".
2. В обґрунтування позовних вимог вказував, що Гвардійська сільська рада в порушення вимог статей 118, 122 Земельного кодексу України, статті 26 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" не винесла на сесію питання про розгляд заяви ОСОБА_1 про затвердження технічної документації із землеустрою.
3. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 червня 2021 року адміністративний позов задоволено частково.
3.1. Визнано протиправною бездіяльність Гвардійської сільської ради щодо неприйняття рішення за заявою ОСОБА_1 про затвердження технічної документації та передачі у власність земельної ділянки.
3.2. Зобов'язано Гвардійську сільську раду розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження технічної документації та передачі у власність земельної ділянки та прийняти рішення відповідно до вимог Земельного кодексу України та ст. 26, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
3.3. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
3.4. Стягнуто на користь ОСОБА_1 908 (дев'ятсот вісім) грн 00 коп. судові витрати зі сплати судового збору за рахунок бюджетних асигнувань Гвардійської сільської ради.
4. Гвардійська сільська рада / надалі-апелянт/ зазначає, що рішення суду першої інстанції є необґрунтованим, винесеним з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим підлягає скасуванню, та просить ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
5. В обґрунтування апеляційної скарги апелянт вказує, що постійна комісія з питань будівництва, архітектури, земельних відносин, охорони природи та екології Гвардійської сільської ради у зв'язку з тим, що позивач подав не передбачену статями 118, 122 Земельного кодексу України технічну документацію, вирішила відмовити останньому у поданні цієї документації на розгляд чергової сесії ради.
ІІ. ВИКЛАД ОБСТАВИН, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ
6. Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що позивач в вересні 2020 року подав до Гвардійської сільської ради заяву про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства в розмірі земельної частки (паю) та передачу у власність земельної ділянки площею 2,2897 га з кадастровим номером 6825087000:02:013:0028 за адресою Хмельницька область, Хмельницький район, Гвардійська сільська рада (за межами населених пунктів).
7. Листом від 12.03.2021 позивача повідомлено, що постійна комісія з питань будівництва, архітектури, земельних відносин, охорони природи та екології Гвардійської сільської ради вирішила відмовити останньому у поданні технічної документації на розгляд чергової сесії ради у зв'язку невідповідністю цієї документації вимогам чинного законодавства.
8. Не погоджуючись із вказаними рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
9. Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10.Так, відповідно до частин першої та другої статті 116 Земельного кодексу України від 25.10.2001 (далі ЗК України) громадяни та юридичні особи набувають право власності та право користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
11. Пунктом «в» частини третьої зазначеної статті Кодексу передбачено, що безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
12. Положеннями статті 118 ЗК України передбачений порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
13. Згідно з частинами першою, другою статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
14. Відповідно частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
15. Частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
16. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
17. У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
ІV. ПОЗИЦІЯ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ
18. Вирішуючи питання обґрунтованості апеляційної скарги колегія суддів виходить з такого.
19. Вказаною нормою вище визначено виключний перелік підстав відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
20. Згідно п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
21. Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
22. Приписами чинного законодавства встановлено, що розгляд клопотання заінтересованої особи щодо земельних питань передбачає прийняття рішення, що є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування чи органів виконавчої влади виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
23. Аналогічна правова позиція вказана в постанові Верховного Суду від 23 листопада 2018 року по справі №826/8844/16.
24. Разом з тим, Гвардійською сільською радою не розглядалося на засіданні сесії питання та не прийнято рішення по заяві позивача, що відповідно свідчить про не вирішення по суті заяви позивача та не прийняття рішення по цій заяві, і це вказує на відповідну бездіяльність відповідача (не вирішення по суті заяви позивача), котра є протиправною у цьому випадку.
25. Щодо обраного способу захисту порушеного права - розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження технічної документації та передачі у власність земельної ділянки та прийняти рішення відповідно до вимог Земельного кодексу України та ст. 26, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", то колегія суддів вважає, він відповідає вимогам статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України, з огляду на наступне.
26. На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку. Отже, дискреційні повноваження можуть полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано частиною 6 статті 118 Земельного кодексу України. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.
27. Що стосується способу захисту прав позивача, то колегія суддів виходить з того, що метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (стаття 2 Кодексу адміністративного судочинства України).
28. Ця мета перегукується зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Відповідно до неї кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
29. Європейський суд з прав людини у своїх численних рішеннях сформував сталу практику оцінки ефективності засобу юридичного захисту. Засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути "ефективним" як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством (рішення від 15.10.2009 у справі "Юрій Миколайович Іванов проти України", п. 64).
30. Засіб юридичного захисту має бути "ефективним" в теорії права та на практиці, зокрема, в тому сенсі, що можливість його використання не може бути невиправдано ускладнена діями або бездіяльністю органів влади держави-відповідача (рішення від 18.12.1996 у справі "Аксой проти Туреччини" (Aksoy v. Turkey), п. 95).
31. При оцінці ефективності необхідно враховувати не тільки формальні засоби правового захисту, а й загальний правовий і політичний контекст, в якому вони діють, й особисті обставини заявника (рішення від 24.07.2012 у справі "Джорджевич проти Хорватії", п. 101; рішення від 06.11.1980 у справі "Ван Остервійк проти Бельгії", п.п. 36-40). Отже, ефективність засобу захисту оцінюється не абстрактно, а з урахуванням обставин конкретної справи та ситуації, в якій опинився позивач після порушення.
32. Відповідно до частини першої статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. При цьому, за своєю суттю правосуддя визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 п. 9 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 року №3-рп/2003).
33. Питання ефективності правового захисту аналізувалося у рішеннях національних судів. Зокрема, у рішенні від 16 вересня 2015 року у справі №21-1465а15 Верховний Суд України дійшов висновку, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду. Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
34. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово покликався на те, що "ефективний засіб правового захисту" у розумінні статті 13 Конституції про захист прав людини і основоположних свобод, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає зазначеній нормі Конвенції. (Постанова Великої палати Верховного Суду від 28.03.2018 у справі № 705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18.04.2018 у справі №826/14016/16 СМ, від 11.02.2019 у справі № 2а-204/12 ).
35. Частиною 4 статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини 2 цієї статті, суд може зобов'язати відповідача суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
36. За приписами вказаної правової норми слідує, що у разі, якщо суб'єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб'єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти певне рішення.
37. Такий підхід, встановлений процесуальним законодавством, є прийнятним не тільки при розгляді вимог про протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень, але і у випадку розгляду вимог про зобов'язання вчинити дії після скасування його адміністративного акту.
38. На підставі вищезазначеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову.
39. При цьому, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують правильності висновків суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для задоволення позову та вважає, що судом першої інстанції повно встановлено фактичні обставини справи, правильно визначено норми матеріального і процесуального права, які підлягають застосуванню, з дотриманням вимог ст. 159 КАС України.
40. Крім того, як зазначено у постанові Верховного Суду від 26.06.2018 у справі № 127/3429/16-ц, Європейський суд з прав людини вказав, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (справа «Серявін проти України», §58, рішення від 10.02.2010).
41. За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийняв законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
V. ВИСНОВКИ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ.
42. Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
43. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
44. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
45. Зазначеним вимогам закону судове рішення відповідає.
46. Переглянувши судове рішення в межах апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення, суд першої інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, які були б підставою для скасування судового рішення, а тому апеляційну скаргу Гвардійської сільської ради слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу Гвардійської сільської ради залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 червня 2021 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.
Головуючий Мацький Є.М.
Судді Залімський І. Г. Сушко О.О.