Справа № 580/504/21 Суддя (судді) першої інстанції: Л.В. Трофімова
14 вересня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді Оксененка О.М.,
суддів: Лічевецького І.О.,
Мельничука В.П.,
При секретарі: Кузьмінської К.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні (без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу) апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 31 травня 2021 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Червонослобідської сільської ради Черкаського району Черкаської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, прийняти рішення, -
ОСОБА_1 звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Червонослобідської сільської ради Черкаського району Черкаської області, в якому, з урахуванням уточнень позовної заяви, просив:
- визнати протиправною бездіяльність Червонослобідської сільської ради щодо не розгляду заяви (клопотання) ОСОБА_1 від 29.01.2020 вх. № 881/02-20/020 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва;
- зобов'язати Червонослобідську сільську раду у строк 10 календарних днів розглянути заяву ОСОБА_1 від 29.01.2020 вх. № 881/02-20/020 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва та прийняти вмотивоване рішення, і у разі відмови в задоволенні цієї заяви - ухвалити мотивоване рішення з належним обґрунтуванням причини такої відмови.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідач порушив норми чинного законодавства, позаяк повинен був прийняти вмотивоване рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із зазначенням підстав відмови.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 31 травня 2021 року у задоволенні адміністративного позову - відмовлено.
В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким адміністративний позов - задовольнити.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що протокол поіменного голосування не є рішенням (актом органу місцевого самоврядування) у розумінні норм Земельного кодексу України, а є лише документом, що виключно фіксує факт волевиявлення того, чи іншого депутата у голосуванні.
На думку апелянта, фактичне не голосування депутатами сільської ради з питань, зазначених у клопотання позивача є ухиленням від виконання дискреційних повноважень, якими цей орган наділений, що свідчить про порушення відповідачем конституційного права позивача на землю.
У додаткових поясненнях позивачем зазначено про те, що реалізація особою права замовити технічну документацію із землеустрою без згоди уповноваженого органу не позбавляє відповідача розглянути заяву згідно із законодавством та прийняти відповідне рішення.
Як вказує позивач, у даному випадку, чинним законодавством не закріплено право за суб'єктом владних повноважень утримуватись від прийняття відповідного рішення за результатом розгляду питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з'явилися.
Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов'язкова, колегія суддів у відповідності до частини другої ст. 313 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін.
Апеляційний розгляд справи здійснюється без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу у силу вимог частини четвертої ст. 229 КАС України, оскільки сторони у судове засідання не з'явились.
Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.
Як вбачається з матеріалів справи, 29.12.2020 за вх. № 881/02-20/020 до відповідача надійшла заява позивача про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,12 га у адміністративних межах Червонослобідської сільської ради (а.с.57).
У подальшому, вказану заяву було розглянуто на 4 сесії Червонослобідської сільської ради 8 скликання 15.01.2021 (питання порядку денного № 102).
За результатами поіменного голосування з даного питання з присутніх 22 депутатів за рішення проголосувало 0 депутатів, проти проголосувало 0 депутатів, утрималися - 21 (не голосувало), рішення не було прийнято.
Листом від 20.01.2021 № 186/08-17 відповідачем повідомлено, що за наслідками поіменного голосування на 4 сесії 8 скликання Червонослобідської сільської ради, питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га не набрало достатньої кількості голосів для прийняття позитивного рішення.
Не погоджуючись із таким рішенням, позивач звернувся до суду за захистом своїх порушених прав та законних інтересів.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки відповідачем вчинено дії, спрямовані на розгляд заяви позивача (підготовка проекту рішення та включення питання розгляду заяви до порядку денного на пленарному засіданні сесії), розглянуто протягом 17 календарних днів заяву позивача від 29.12.2020 вх. № 881/02-20/020 на сесії Червонослобідської сільської ради 15.01.2021, тобто у встановлений частиною третьою статті 123 Земельного кодексу України строк і направлено відповідь, тому протиправної бездіяльності Червонослобідської сільської ради щодо не розгляду звернення позивача від 29.12.2020 вх. № 881/02-20/020 не встановлено.
Як наслідок, враховуючи, що позовна вимога про зобов'язання Червонослобідської сільської ради у строк 10 календарних днів розглянути заяву ОСОБА_1 від 29.12.2020 за вх. № 881/02-20/020 (що вже була розглянута) щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва та прийняти вмотивоване рішення, є похідною від задоволення першої позовної вимоги, тому суд першої інстанції дійшов до висновку про відсутність підстав для її задоволення.
Колегія суддів не погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За приписами статті 14 Конституції України право власності на землю гарантується і це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою відповідно до закону.
У силу вимог статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Згідно з частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Отже, громадяни, які зацікавлені у реалізації свого права на отримання безоплатно у власність земельної ділянки, звертаються до відповідної сільської, селищної, міської ради з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, яку орган місцевого самоврядування зобов'язаний розглянути у місячний строк.
У відповідності до частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян особами, які мають відповідні дозволи (ліцензії) на виконання цих видів робіт, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Згідно частин восьмої-десятої статті 118 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання у власність.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду може бути оскаржена до суду.
У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку (частина одинадцята вказаної статті).
Отже, вказаними нормами визначено підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання, зокрема, для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких такі органи приймають рішення про погодження чи відмову в погодженні проекту землеустрою.
При цьому, при вирішенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, уповноважений на це орган в контексті норм частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України повинен перевірити:
- відсутність передачі земельної ділянки безоплатно у власність відповідному громадянину по зазначеному виду використання (частина четверта статті 116 Земельного кодексу України);
- чи відносяться землі, за рахунок яких планується формування земельної ділянки, до земель сільськогосподарського призначення державної власності (частина четверта статті 122 Земельного кодексу України);
- відповідність бажаного місця розташування земельної ділянки схемі землеустрою і техніко-економічним обґрунтуванням використання та охорони земель адміністративно-територіальної одиниці, проектам землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затвердженим у встановленому законом порядку (частина сьома статті 118 Земельного кодексу України);
- відповідність бажаного місця розташування земельної ділянки містобудівній документації (у разі її надання для містобудівних потреб) (частина сьома статті 118 Земельного кодексу України та частина третя статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
Таким чином, підставою відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність може бути одна з підстав, визначених вище.
Як вбачається з матеріалів справи, 29.12.2020 за вх. № 881/02-20/020 до відповідача надійшла заява позивача про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,12 га у адміністративних межах Червонослобідської сільської ради.
Втім, за наслідками поіменного голосування на 4 сесії 8 скликання Червонослобідської сільської ради, питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га не набрало достатньої кількості голосів для прийняття позитивного рішення.
З огляду на вказане, у даному випадку, що головною метою є дослідження питання щодо закріплення земельним законодавством обов'язку прийняття рішення щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою або мотивованої відмови у його наданні разом з питанням вільного волевиявлення депутата ради при вирішенні того чи іншого питання місцевого значення згідно з процедурою, визначеною Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Законом України «Про статус депутатів місцевих рад».
У силу вимог пункту 30 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» вирішення питань про прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про надання у концесію об'єктів права комунальної власності, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади здійснюється виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
За приписами пункту 11 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
Відповідно до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених п. 4 і 16 статті 26, п. 1, 29 і 31 статті 43 та ст.ст. 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід'ємною частиною протоколу сесії ради.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.
У свою чергу, правовий статус депутата місцевої ради, як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом України «Про статус депутатів місцевих рад».
Відповідно до статті 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради користується правом ухвального голосу з усіх питань, що розглядаються на засіданнях ради та її органів, до складу яких він входить. Депутат місцевої ради набуває права ухвального голосу з моменту визнання його повноважень. Кожний депутат місцевої ради у раді та її органах, до складу яких він входить, має один голос. Депутат місцевої ради, який не входить до складу відповідного органу ради, може брати участь у його роботі з правом дорадчого голосу.
Згідно з положеннями статті 2 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - депутат місцевої ради) є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України.
Депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.
При цьому, сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради (пункт 11 статті 46 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад»).
З матеріалів справи вбачається, що згідно відомостей із сайту Червонослобідської сільської ради http://chervonoslobidskaotg.org.ua/category/sklad-i-struktura-radi/ кількість депутатів - 26 осіб, голова сільської ради - Литвиненко О.П.
При цьому, під час вирішення спірного питання 15.01.2021 у пленарному засіданні брали участь 21 депутат та голова сільської ради (всього 22 особи).
Згідно протоколу поіменного голосування заява позивача про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,12 га у адміністративних межах Червонослобідської сільської ради від 15.01.2021 № 102 були відсутні 5 осіб, з даного питання за рішення проголосувало 0 депутатів, проти проголосувало 0 депутатів, утрималися - 21 депутат, не голосував - 1 депутат, рішення не було прийнято.
Тобто, на пленарному засіданні 15.01.2021 заява позивача була розглянута, проте позитивне рішення щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою прийнято не було, оскільки за прийняття такого рішення не проголосувала більшість депутатів, проте рішення вважається прийнятим.
У той же час, Верховний Суд у постанові від 19.05.2020 у справі №221/285/17 при розгляді питання бездіяльності органу місцевого самоврядування з приводу затвердження технічної документації з нормативної оцінки земельних ділянок дійшов до висновку, що питання регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях відповідної ради, тому способом волевиявлення ради, яка здійснює право власності від імені відповідної територіальної громади, з регулювання земельних відносин, є прийняття рішення сесією.
У даному випадку, депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.
Таким чином, на думку Верховного Суду, депутати районної ради, не приймаючи тривалий час рішення щодо затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, виготовленої на замовлення позивача діяли всупереч вимогам статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР та Регламенту цієї ради.
Втім, приписи Регламенту Червонослобідської сільської ради Черкаського району Черкаської області не звільняють орган місцевого самоврядування, як суб'єкта розпорядження землями, від обов'язку навести відповідне мотивування прийнятого рішення у відповідності до положень чинного законодавства.
Як вже зазначалось, Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Навіть, якщо орган місцевого самоврядування відмовляє заявнику у наданні дозволу через не набрання достатньої кількості голосів під час голосування, така відмова все одно повинна ґрунтуватись на підставах, зазначених у статті 118 ЗК України.
Відтак, неприйняття одного з рішень, визначених статтею 118 Земельного кодексу України, за зверненням позивача щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, який було погоджено у встановленому порядку, є протиправним.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 10 вересня 2020 року у справі №420/6027/19.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «належного урядування».
Принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов'язків.
Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).
З огляду на вказане, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для визнання протиправною бездіяльність Червонослобідської сільської ради щодо не прийняття рішення за наслідками розгляду заяви (клопотання) ОСОБА_1 від 29.01.2020 вх. № 881/02-20/020 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва.
Щодо позовних вимог про зобов'язання Червонослобідську сільську раду у строк 10 календарних днів розглянути заяву ОСОБА_1 від 29.01.2020 вх. № 881/02-20/020 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва та прийняти вмотивоване рішення, і у разі відмови в задоволенні цієї заяви - ухвалити мотивоване рішення з належним обґрунтуванням причини такої відмови, колегія суддів звертає увагу на наступне.
Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Тобто, дискреційними повноваженнями є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».
При цьому, повноваження адміністративного суду визначені у статті 245 КАС України.
Так, відповідно до пункту 2 частини четвертої статті 245 КАС України у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
У силу вимог частини четвертої цієї статті у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Крім того, у постанові від 05 травня 2018 року у справі № 826/9727/16 Верховний Суд зазначив, що суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, за сукупності наступних умов:
1) судом встановлено порушення прав, свобод чи інтересів позивача;
2) на час вирішення спору прийняття рішення належить до повноважень відповідача;
3) виконано усі умови, визначені законом для прийняття такого рішення, зокрема подано усі належні документи, сплачено необхідні платежі і між сторонами немає спору щодо форми, змісту, повноти та достовірності наданих документів;
4) прийняття рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У контексті обставин цієї справи, передумовою прийняття відповідачем рішення є не лише отримання заяви позивача, але й її розгляд.
Суд може зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Враховуючи, що відповідачем під час прийняття рішення за наслідками розгляду заяви позивача від 29.01.2020 вх. № 881/02-20/020 не було наведено законних причин для відмови відмови у наданні дозволу з огляду на положення статті 118 Земельного кодексу України, тому вказане унеможливлює зобов'язати відповідача прийняти конкретне рішення, відтак належним способом захисту порушених прав позивача є зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву позивача від 29.01.2020 вх. № 881/02-20/020 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва з урахуванням висновків, викладених судом у цьому рішенні.
Враховуючи наведене, доводи апеляційної скарги частково спростовують висновки суду першої інстанції.
Окрім того, позивач у апеляційній скарзі просив відшкодувати понесені позивачем витрати на сплату судового збору за подання позову та витрат на правову допомогу у загальній сумі 5908 грн.
Згідно статті 132 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов'язаних з розглядом справи.
Відповідно до частини першої статті 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Частиною четвертою вказаної статті визначено, що при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.
У силу вимог частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Так, правові засади справляння судового збору, платників, об'єкти та розміри ставок судового збору, порядок сплати, звільнення від сплати та повернення судового збору визначає Закон України «Про судовий збір» від 08 липня 2011 року № 3674-VI (далі - Закон № 3674-VI).
У відповідності до частини першої статті 4 цього Закону України «Про судовий збір» за подання до адміністративного суду адміністративного позову немайнового характеру фізичною особою розмір судового збору складає - 0,4 розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
З матеріалів справи вбачається, що за подання позовної заяви позивачем було сплачено судовий збір у розмірі 908 грн, та до суду апеляційної інстанції - 1362 грн.
Однак, оскільки суд під час розгляду даної справи прийшов до висновку про часткове задоволення позовних вимог, тому колегія суддів вважає за необхідне встановити розподіл судових витрат та визначити розмір судового збору, який підлягає відшкодуванню позивачу за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень саме у розмірі 1135 грн (454 грн за подачу позовної заяви до суду першої інстанції та 681 грн - за подачу апеляційної скарги).
Що стосується витрат на правову допомогу у розмірі 5000 грн, то колегія суддів звертає увагу на наступне.
У статті 134 КАС України визначено, що витрати, пов'язані з правничою допомогою адвоката, несуть сторони, крім випадків надання правничої допомоги за рахунок держави.
За результатами розгляду справи витрати на правничу допомогу адвоката підлягають розподілу між сторонами разом з іншими судовими витратами, за винятком витрат суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката.
Для цілей розподілу судових витрат: 1) розмір витрат на правничу допомогу адвоката, в тому числі гонорару адвоката за представництво в суді та іншу правничу допомогу, пов'язану зі справою, включаючи підготовку до її розгляду, збір доказів тощо, визначаються згідно з умовами договору про надання правничої допомоги та на підставі доказів щодо обсягу наданих послуг і виконаних робіт та їх вартості, що сплачена або підлягає сплаті відповідною стороною або третьою особою; 2) розмір суми, що підлягає сплаті в порядку компенсації витрат адвоката, необхідних для надання правничої допомоги, встановлюється згідно з умовами договору про надання правничої допомоги на підставі доказів, які підтверджують здійснення відповідних витрат.
Для визначення розміру витрат на правничу допомогу та з метою розподілу судових витрат учасник справи подає детальний опис робіт (наданих послуг), виконаних адвокатом, та здійснених ним витрат, необхідних для надання правничої допомоги.
Розмір витрат на оплату послуг адвоката має бути співмірним із: 1) складністю справи та виконаних адвокатом робіт (наданих послуг); 2) часом, витраченим адвокатом на виконання відповідних робіт (надання послуг); 3) обсягом наданих адвокатом послуг та виконаних робіт; 4) ціною позову та (або) значенням справи для сторони, в тому числі впливом вирішення справи на репутацію сторони або публічним інтересом до справи.
Крім того, колегія суддів враховує правові висновки Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі «Схід/Захід Альянс Лімітед» проти України» (заява № 19336/04) в якій Суд зазначив, що заявник має право на компенсацію судових та інших витрат, лише якщо буде доведено, що такі витрати були фактичними і неминучими, а їхній розмір - обґрунтованим (п. 268).
Оцінюючи заявлені позивачем витрати на професійну правничу допомогу, суд виходить з того, що вартість даної послуги у розмірі 5000 грн., враховуючи складність даної справи, не відповідає критерію реальності таких витрат, тому слід зменшити розмір правничої допомоги до 2000 грн.
У силу вимог частини першої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Оскільки суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права, тому оскаржуване рішення підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення про часткове задоволення позовних вимог.
Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 31 травня 2021 року - скасувати.
Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 до Червонослобідської сільської ради Черкаського району Черкаської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, прийняти рішення - задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Червонослобідської сільської ради Черкаського району Черкаської області щодо не прийняття рішення за наслідками розгляду заяви (клопотання) ОСОБА_1 від 29.01.2020 вх. № 881/02-20/020 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва.
Зобов'язати Червонослобідську сільську раду Черкаського району Черкаської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 29.01.2020 вх. № 881/02-20/020 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва з урахуванням висновків, викладених судом у цьому рішенні.
В іншій частині позовних вимог - відмовити.
Стягнути на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Червонослобідської сільської ради Черкаського району Черкаської області витрати, пов'язані зі сплатою судового збору у розмірі 1135 (одна тисяча сто тридцять п'ять гривень) грн. 00 коп.
Стягнути на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Червонослобідської сільської ради Черкаського району Черкаської області витрати на правничу допомогу, понесені в суді першої інстанції у розмірі 2000 (дві тисячі) грн. 00 коп.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.
Головуючий суддя О.М. Оксененко
Судді І.О. Лічевецький
В.П. Мельничук