07 вересня 2021 р. № 400/1568/21
м. Миколаїв
Миколаївський окружний адміністративний суд у складі судді Птичкіної В.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні за участю секретаря судового засідання Ковальського Є.В., позивача ОСОБА_1 , представника відповідача Бондарєва Р.С., представника третіх осіб Павловича Є.В. за правилами загального позовного провадження адміністративну справу
за позовом:Депутата Миколаївської міської ради Миколаївського району Миколаївської області Чайки Владислава Володимировича, АДРЕСА_1 ,
до відповідача:Миколаївської міської ради, вул. Адміральська, 20, м. Миколаїв, 54001,
треті особи:Перший заступник міського голови Луков Віталій Дмитрович, вул. Шевченка, 22, м. Вознесенськ, Миколаївська область, 56501, заступник міського голови-директор департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради Коренєв Сергій Миколайович, пр-т Центральний, 183 А, кв.89, м. Миколаїв, 54003, заступник міського голови Петров Анатолій Леонідович, АДРЕСА_2 , заступник міського голови Андрієнко Юрій Георгійович, АДРЕСА_3 , заступник міського голови Лазарєв Дмитро Анатолійович, АДРЕСА_4 , керуючий справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради Волков Андрій Сергійович, АДРЕСА_5
про:визнання протиправним та скасування рішення від 24.12.2020 № 2/33,
Депутат Миколаївської міської ради Миколаївського району Миколаївської області ОСОБА_1 (надалі - позивач) звернувся з адміністративним позовом, в якому просив суд визнати протиправним та скасувати рішення Миколаївської міської ради від 24.12.2020 № 2/33 «Про затвердження на посади заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради».
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 , зокрема, зазначив, що Миколаївська міська рада (надалі - Рада або відповідач) не дотрималась норм, що містяться у статті 47 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (надалі - Закон № 280), у статті 15 Закону України від 13.01.2011 № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (надалі - Закон № 2939), а також положень затвердженого рішенням Ради від 28.01.2016 № 2/5 «Регламенту Миколаївської міської ради VII скликання» (надалі - Регламент). Також позивач, з посиланням на норми, що містяться у статтях 2, 3, 18, 30 Закону України від 11.07.2002 № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (надалі - Закон № 93), вказав, що при підготовці та прийнятті оспорюваного рішення були порушені реальні, індивідуально виражені права та охоронювані законом інтереси позивача як депутата міської ради, він був позбавлений депутатських прав та позбавлений можливості здійснювати депутатські обов'язки. Крім того, на думку ОСОБА_1 , було порушено його право (як члена місцевої територіальної громади міста Миколаєва і депутата Ради) на отримання інформації, яке гарантоване статтею 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (надалі - Конвенція), статтею 15 Закону № 2939, статтею 23 Регламенту.
Відповідач позов не визнав, вказав, зокрема, у відзиві (т. 1, арк. 157-169), що, на виконання статті 47 Закону № 280, проект оскаржуваного рішення був наданий головам постійних комісії Ради. Заперечень або зауважень від депутатів щодо включення до порядку денного проекту рішення (s-gs-010) «Про затвердження на посади заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради» від депутатів не надходило; відповідне рішення, після обговорення депутатами проекту, було прийнято більшістю голосів. Відповідач зауважив, що позивач не брав участі в обговоренні запропонованого проекту, не виявив своєї позиції під час голосування, при тому, що він не був обмежений у реалізації відповідних прав, передбачених пунктами 2 і 7 частини другої статті 19 Закону № 93 (право офіційно представляти виборців у відповідній раді та її органах та право висловлюватися щодо персонального складу утворюваних радою органів і кандидатур посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються радою). Оскаржуване рішення є індивідуальним актом суб'єкта владних повноважень, воно було прийняте на виконання владних управлінських функцій і стосується прав або інтересів визначених у ньому осіб, тому, на думку відповідача, не породжує, не змінює та не припиняє прав та обов'язків позивача. Рада не заперечила наявність вказаних у позові процедурних порушень, але зазначила, що відповідні порушення можуть бути обґрунтуванням протиправності спірного рішення лише у разі пред'явлення позовних вимог особами, права яких порушуються цим рішенням. Відповідач висловив незгоду з твердженнями ОСОБА_1 про порушення вимог статті 15 Закону № 2939 та зазначив, що позов взагалі не містить аргументів щодо протиправності змісту спірного рішення, оскільки всі доводи позивача стосуються порушення процедури його прийняття.
Позивач подав відповідь на відзив (т. 1, арк. 192-196); відповідач правом подати заперечення на відповідь на відзив не скористався.
Ухвалою від 01.06.2021 (т. 1, арк. 213-215) суд задовольнив клопотання позивача про залучення до участі у справі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - першого заступника міського голови Лукова Віталія Дмитровича, заступника міського голови - директора департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради Коренєва Сергія Миколайовича, заступника міського голови Петрова Анатолія Леонідовича, заступника міського голови Андрієнка Юрія Георгійовича, заступника міського голови Лазарєва Дмитра Анатолійовича, керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради Волкова Андрія Сергійовича.
Правом подати пояснення треті особи не скористались.
Ухвалою від 16.06.2021 суд закрив підготовче засідання та призначив справу до судового розгляду на 18.08.2021.
17.08.2021 представник третіх осіб подав до суду «Заяву про перенесення розгляду справи», яку обґрунтував неможливістю (в зв'язку з хворобою) взяти участь у розгляді справи та недопустимістю порушення прав третіх осіб «… на захист та принципу змагальності в цивільному процесі …» (т. 2, арк. 2-3). Ухвалою від 18.08.2021, занесеною секретарем судового засідання до протоколу судового засідання, суд, з урахуванням вимог статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України, відмовив у задоволенні заяви представника третіх осіб в зв'язку з ненаданням доказів на підтвердження поважності причин його неявки.
17.08.2021 представник третіх осіб подав до суду заяву, в якій, з посиланням на статті 121, 165 Кодексу адміністративного судочинства України, просив суд «… поновити строк на звернення до суду з заявою про приєднання до матеріалів справи; приєднати додатки до матеріалів справи …» (т. 2, арк. 4-5). До цієї заяви представник третіх осіб додав: « 1. Адвокатський запит до Миколаївської міської ради від 28.07.2021 року; 2. Відповідь на адвокатський запит з документами в додатках» (т. 2, арк. 7-25). Ухвалою від 18.08.2021, занесеною секретарем судового засідання до протоколу судового засідання, суд відмовив у задоволенні заяви. Мотиви відмови - невідповідність заяви вимогам статті 79 Кодексу адміністративного судочинства України. Так, згідно з частиною третьою статті 79 Кодексу адміністративного судочинства України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, повинна подати суду докази разом із поданням письмових пояснень. Як вказано вище, письмових пояснень представник третіх осіб не подав. Частиною четвертою статті 79 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що якщо доказ не може бути поданий у встановлений законом строк з об'єктивних причин, учасник справи повинен про це письмово повідомити суд та зазначити: доказ, який не може бути подано; причини, з яких доказ не може бути подано у зазначений строк. Учасник справи також повинен надати докази, які підтверджують, що він здійснив усі залежні від нього дії, спрямовані на отримання відповідного доказу. Ці умови не були виконані. Згідно з частиною п'ятою статті 79 Кодексу адміністративного судочинства України, у випадку визнання поважними причин неподання учасником справи доказів у встановлений законом строк суд може встановити додатковий строк для подання вказаних доказів. Заява представника третіх осіб взагалі не містить інформації про причини неподання доказів у встановлений законом строк. Відповідно до частини восьмої статті 79 Кодексу адміністративного судочинства України, докази, не подані у встановлений законом або судом строк, до розгляду судом не приймаються, крім випадку, коли особа, що їх подає, обґрунтувала неможливість їх подання у вказаний строк з причин, що не залежали від неї, а частиною дев'ятою статті 79 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що копії доказів (крім речових доказів), що подаються до суду, заздалегідь надсилаються або надаються особою, яка їх подає, іншим учасникам справи. Суд не бере до уваги відповідні докази у разі відсутності підтвердження надсилання (надання) їх копій іншим учасникам справи, крім випадку, якщо такі докази є у відповідного учасника справи або обсяг доказів є надмірним, або вони подані до суду в електронній формі, або є публічно доступними. Надіслання (надання) іншим учасникам справи документів, доданих до заяви від 18.08.2021, представник третіх осіб не підтвердив.
Крім того, згідно з визначенням, що міститься у частині першій статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Відповідно до статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України, належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування; предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні рішення; сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень. У заяві представника третіх осіб від 17.08.2021 не зазначено, які саме обставини (факти) підтверджує той чи інший доказ, яке значення мають ці документи для розгляду справи.
В судовому засіданні позивач вимоги адміністративного позову підтримав, представник відповідача просив відмовити у його задоволенні.
18.08.2021 суд оголосив перерву в судовому засіданні до 07.09.2021. У дебатах представник третіх осіб просив відмовити у задоволенні позову.
07.09.2021 суд проголосив вступну та резолютивну частини рішення.
На підставі наявних письмових доказів суд встановив, що ОСОБА_1 є депутатом Миколаївської міської ради Миколаївського району Миколаївської області VIII скликання (т. 1, арк. 109).
Відповідно до статті 6 Розділу ІІ («Кількісний склад, порядок формування та зміни складу постійних комісій») затвердженого рішенням Ради від 18.12.2020 № 2/3 «Положення про постійні комісії Миколаївської міської ради VIII скликання», кількість постійних комісій Ради - п'ять.
Згідно з рішенням Ради від 18.12.2020 № 2/4 (т. 1, арк. 91-100), позивач є членом постійної комісії Ради з питань житлово-комунального господарства, комунальної власності, благоустрою міста, промисловості, транспорту, енергозбереження, зв'язку, інформаційних технологій та діджиталізації.
Як зазначено у наданому відповідачем витягу із стенограми 2-ої чергової сесії Миколаївської міської ради VIII скликання від 24.12.2020 (т. 1, арк. 175-181), більшість депутатів підтримали питання включення до порядку денного проекту рішення Ради «Про затвердження на посади заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради», а в подальшому - більшістю проголосували за проект цього рішення. Позивач участі у голосуванні за проект рішення не брав (т. 1, арк. 182-183).
Пунктом 1 прийнятого Радою 24.12.2020 рішення № 2/33 (надалі - Рішення, т. 1, арк. 23-24) були затверджені на посади (з 12.01.2021):
перший заступник міського голови Луков Віталій Дмитрович
заступник міського голови - директор департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради Коренєв Сергій Миколайович
заступник міського голови Петров Анатолій Леонідович
заступник міського голови Лазарєв Дмитро Анатолійович
керуючий справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради Волков Андрій Сергійович.
Згідно з пунктом 3 Рішення, попередні рішення Ради з відповідних питань визнані такими, що втрачають чинність, з 12.01.2021.
У справі наявні «Пояснювальна записка до проєкту рішення Миколаївської міської ради «Про затвердження на посади заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради»» від 24.12.2020 за підписом міського голови (надалі - Пояснювальна записка, т. 1, арк. 25); «Аркуш погодження проєкту рішення Миколаївської міської ради «Про затвердження на посади заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради»» (надалі - Аркуш погодження, т. 1, арк. 26), зауваження до зазначеного проекту за підписами начальника управління апарату Миколаївської міської ради, заступника директора юридичного департаменту Миколаївської міської ради - начальника відділу правової експертизи та адміністративних питань, начальника відділу інформації та правого контролю управління апарату Миколаївської міської ради (т. 1, арк. 27-30), витяги з протоколів засідань від 24.12.2020 двох з п'яти постійних комісії Ради, які рекомендували винести на розгляд сесії вказаний проект.
За твердженнями позивача, до постійної комісії, членом якої він є, необхідні матеріали і документи від Миколаївського міського голови не надходили.
Крім того, як вказав ОСОБА_1 , Аркуш погодження не містить всіх необхідних підписів, а проект Рішення не був оприлюднений в порядку, встановленому Законом № 2939.
За результатами оцінки доказів суд встановив, що відповідач не дотримався вимог Закону № 280, Закону № 2939, положень Регламенту.
Відповідно до частин п'ятої, шостої, дев'ятої, чотирнадцятої статті 23 Регламенту, пропозиції до порядку денного чергової сесії Ради із зазначенням доповідача, проектом рішення та іншими матеріалами, що планується винести на розгляд Ради, подаються до апарату Ради в друкованій та електронній формі не пізніше як за 30 днів до їх розгляду на пленарному засіданні Ради, крім випадків термінового розгляду питань. Після реєстрації проекту рішення апарат Ради протягом одного дня розміщує проект рішення Ради та додатки до нього на офіційному веб-сайті Ради. До проекту рішення Ради, зокрема, додаються: пояснювальна записка, що готується розробником проекту рішення; документи, що стали підставою для підготовки та винесення проекту рішення; аркуш погодження проекту рішення Ради. Проекти рішень та інші матеріали, що плануються до розгляду на засіданні Ради, надсилаються апаратом Ради не пізніше ніж за сім днів до дня проведення засідання Ради на електронну пошту депутатів, а за письмовою заявою депутата Ради надаються йому в той самий термін у друкованому вигляді на паперовому носії.
Абзацом першим частини третьої статті 15 Закону № 2939 встановлено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Згідно з частиною першою статті 47 Закону № 280, постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.
Частиною дванадцятою статті 23 Регламенту визначено, що постійні комісії Ради розглядають питання порядку денного міської ради з урахуванням їх функціональної спрямованості, визначеної положенням про постійні комісії Миколаївської міської ради. Апарат Ради забезпечує постійні комісії Ради примірниками проектів рішень Ради та інших матеріалів, які надійшли до апарату Ради для розгляду на сесії Ради. Секретар Ради організовує, а голови постійних комісії Ради забезпечують попереднє обговорення постійними комісіями Ради питань порядку денного сесії Ради. Рекомендації та висновки постійних комісій Ради подаються в письмовій формі у вигляді витягів з протоколу засідання до апарату Ради та виконавцеві проекту рішення Ради для узагальнення та подальшого врахування при розгляді відповідного питання порядку денного сесії Ради.
Абзацом другим частини другої статті 19 Регламенту встановлено, що перед внесенням на розгляд Ради кандидатур заступників голови, членів виконавчого комітету, інших кадрових пропозицій, вони попередньо обов'язково обговорюються у постійних комісіях Ради і депутатських фракціях, які готують щодо кандидатур відповідні висновки.
Частиною десятою статті 23 Регламенту визначено, що аркуш погодження обов'язково мають підписати 8 осіб. У разі наявності в осіб, що підписують аркуш погодження проекту рішення Ради, зауважень та пропозицій щодо проекту рішення Ради, робиться запис в графі «Примітки» аркуша погодження та додається викладена у письмовому вигляді окрема думка, пропозиція чи зауваження, які долучаються до матеріалів проекту рішення Ради. У такому випадку керівник виконавчого органу Ради, який є відповідальним за його підготовку, повинен забезпечити його обговорення із зацікавленими органами та посадовими особами з метою пошуку взаємоприйнятного рішення, Узагальнення зауважень і пропозицій до проекту рішення, визначення остаточного його варіанту покладається на розробника проекту рішення. Про пропозиції, зауваження до проекту рішення та їх урахування доповідач інформує депутатів Ради на засіданнях постійних комісій Ради або на сесії Ради.
Відповідач не повідомив суд, коли до апарату Ради був поданий проект Рішення (з пояснювальною запискою, документами, що стали підставою для підготовки та винесення проекту, аркушем погодження). Але, з урахуванням того, що датою Пояснювальної записки є 24.12.2020, суд дійшов висновку, що проект Рішення (в друкованій та електронній формі) не міг бути поданий до апарату Ради (якщо він був поданий для реєстрації) раніше 24.12.2020. Відповідно, з урахуванням частини п'ятої статті 23 Регламенту, проект не міг розглядатись на сесії 24.12.2020.
Як пояснила начальник управління апарату Ради у листі, адресованому директору юридичного департаменту Ради (т. 1, ар. 173), проект рішення був розміщений на офіційному веб-сайті Ради 24.12.2020, тобто в день його розгляду та прийняття на пленарному засіданні сесії Ради.
За таких обставин, суд дійшов висновку, що відповідач порушив абзац перший частини третьої статті 15 Закону № 2939. При цьому суд зауважив, що в матеріалах справи відсутні докази оприлюднення проекту Рішення 24.12.2020.
Аргументи Ради про те, що проект Рішення взагалі не підлягав оприлюдненню, суд відхилив.
По-перше, в абзаці другому частини другої статті 19 Регламенту не вказано, що розгляд проекту рішення про затвердження заступників голови є розглядом «кадрових пропозицій».
По-друге, в преамбулі Регламенту зазначено, що якщо законодавством України встановлено іншу процедуру розгляду Радою окремих питань, зазначені питання розглядаються в порядку, передбаченому чинним законодавством. Крім того, якщо норми Регламенту не узгоджуються з нормами закону, відповідач мав керуватись саме законом.
Як вказано вище, абзацом першим частини третьої статті 15 Закону № 2939 чітко встановлено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніше як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Відповідач стверджував, що Рішення є внутрішньоорганізаційним актом індивідуальної дії, тому, в силу пункту 2 частини першої статті 15 Закону № 2939, його оприлюднення не було обов'язковим.
На думку суду, доводи відповідача є хибними, оскільки відсутність обов'язку розпорядника інформації оприлюднювати внутрішньоорганізаційні акти індивідуальні дії не звільняє такого розпорядника від оприлюднення проектів рішень органів місцевого самоврядування. Частина третя статті 15 Закону № 2939, на відміну від частини першої, не містить жодних виключень: у ній йдеться про обов'язкове оприлюднення проектів рішень органів місцевого самоврядування.
Відповідач не надав суду доказів дотримання частини чотирнадцятої статті 23 Регламенту (щодо завчасного надіслання на електронну пошту позивача проекту Рішення). З урахуванням того, що Пояснювальну записку було складено 24.12.2020, суд дійшов висновку, що проект Рішення не міг бути надісланий позивачу за сім днів до проведення засідання Ради.
Посилаючись на те, що проект Рішення (з іншими матеріалами) був наданий головам всім (п'яти) постійних комісії Ради, відповідач не надав суду відповідних доказів на підтвердження цієї обставини.
Крім того, за інформацією начальника управління апарати Ради (т. 1, арк. 173), документи були надані «… в перерві пленарного засідання 2-ої позачергової сесії міської ради 24.12.2020 …».
Таким чином, не було забезпечено право постійних комісій попередньо розглянути (обговорити) проект Рішення.
Суд також зауважив, що протоколи засідання двох постійних комісій, що нібито підтверджують розгляд проекту Рішення, виходячи з дат на штампах, надійшли до Ради 28.12.2020 та 05.01.2021 (т. 1, ар. 105-106, 107). За таких обставин, наявність зазначених протоколів на момент голосування є вкрай сумнівною.
Як вказано вище, з визначених Регламентом як обов'язкових 8 підписів Аркушем погодження передбачено лише 7 (відсутній підпис керівника виконавчого органу Ради чи іншої посадової особи, до компетенції якої належить питання).
Формою Аркуша погодження передбачена наявність дати підпису, проте, відповідні дати відсутні.
Відсутній підпис секретаря Ради, причиною чого, як вказав відповідач, є те, що обраний 18.12.2020 секретар був прийнятий на службу в органи місцевого самоврядування 16.01.2021.
Відповідно до часини десятої статті 23 Регламенту, аркуш погодження обов'язково підписує голова профільної постійної комісії Ради.
Згідно з Аркушем погодження, такою постійною комісією виконавець визначив комісію з питань прав людини, дітей, сім'ї, законності, гласності, антикорупційної політики, місцевого самоврядування, депутатської діяльності та етики.
При цьому, голова зазначеної комісії в Аркуші погодження вказала: «Проект рішення винесено на сесію без розгляду на комісії та попереднього обговорення 04.01.2021».
У зауваженнях до проекту Рішення начальник управління апарату Ради, зокрема, зазначила: «… проєкт був внесений «з голосу» до порядку денного … проєкт рішення міської ради перед внесенням його на розгляд сесії міської ради мав бути обговорений у всіх постійних комісіях міської ради з метою отримання відповідних висновків, проте на трьох постійних комісіях його не було розглянуто … оскільки проєкт рішення … було розроблено в день винесення його на розгляд сесії міської ради, в управління апарату Миколаївської міської ради не було можливості завізувати аркуш погодження проєкту … перед його винесенням на розгляд міської ради, що свідчить про порушення проходження процедури погодження проєкту рішення міської ради, визначеної Регламентом; зазначений проєкт рішення міської ради на виконання усного доручення міського голови було розміщено на офіційному вебсайті Миколаївської міської ради 24.12.2020, тобто в день його розгляду та прийняття на позачерговій сесії міської ради, а не за 10 робочих днів, як це передбачено Законом України «Про доступ до публічної інформації» та Регламентом …».
У зауваженнях до проекту Рішення заступника директора юридичного департаменту Миколаївської міської ради - начальника відділу правової експертизи та адміністративних питань вказано: «… в порушення … приписів Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту до юридичного департаменту Миколаївської міської ради проєкт рішення … з аркушем погодження та пояснювальною запискою був наданий після прийняття рішення на пленарному засіданні сесії міської ради, у зв'язку з чим юридичний департамент … з даним проєктом рішення не ознайомлювався та був позбавлений можливості викласти у письмовому вигляді зауваження або пропозиції до нього. Водночас аркуш погодження до проєкту рішення … не підписаний всіма особами, які включені до аркушу. Таким чином, при підготовці проєкту рішення … було порушено вимоги ст. 23 Регламенту. Крім того, проект не пройшов процедуру погодження, а також оприлюднення відповідно до ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та ст. 59 Закону України «Про місце самоврядування в Україні» …».
Зауваження до проекту Рішення за підписом начальника відділу інформації та правового контролю управління апарату Миколаївської міської ради за змістом збігаються із зауваженнями начальника управління апарату Ради.
Таким чином, 4 з 6 посадових осіб, підписи яких містяться в Аркуші погодження, зазначили, що проект Рішення був отриманий ними після того, як сесія Ради за нього проголосувала.
На підставі викладеного суд встановив, що проект Рішення (включаючи Пояснювальну записку, Аркуш погодження та інші документи, за їх наявності, що стали підставою для підготовки та винесення проекту Рішення) не був своєчасно оприлюднений, не був своєчасно направлений на електронну пошту позивача, не був завчасно направлений до голів постійний комісії Ради, в тому числі постійної комісії, членом якої є позивач, не був погоджений посадовими особами, зазначеними в Аркуші погодження.
Стосовно доводів ОСОБА_1 про те, що міський голова, після отримання депутатського звернення позивача від 29.12.2020 (т. 1, арк.101), повинен був зупинити Рішення, суд зазначив таке.
Частиною четвертою статті 59 Закону № 280 встановлено, що рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтування зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.
Отже, зупинення міським головою рішення Ради є його правом, а не обов'язком, реалізація цього права не залежить від факту отримання депутатського звернення, і той факт, що міський голова не зупинив Рішення, жодним чином не впливає на оцінку судом правомірності цього Рішення.
Суд відхилив аргументи ОСОБА_1 про те, що його позов спрямований, в тому числі, на захист його права як члена місцевої територіальної громади міста Миколаєва та депутата Ради на отримання інформації. Порушення цього права позивач пояснює тим, що проект Рішення не був оприлюднений та веб-сайті Ради та не був надісланий на електронну пошту депутата.
По-перше, згідно з частиною другою статті 17 Закону № 2939, громадський контроль за забезпеченням розпорядниками інформації доступу до публічної інформації здійснюється депутатами місцевих рад, громадськими організаціями, громадськими радами, громадянами особисто шляхом проведення відповідних громадських слухань, громадської експертизи тощо. Реалізація функції громадського контролю не є тотожною оскарженню рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду.
По-друге, як слушно зазначив ОСОБА_1 у позові, Закон № 2939 надає особі право оскаржити рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації. Проте, відповідні позовні вимоги ОСОБА_1 не пред'явлені.
При вирішенні питання щодо наявності підстав для задоволення позову суд виходив з такого.
Відповідно до частини десятої статті 59 Закону № 280, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Пунктом 3 частини другої статті 11 Закону № 93 встановлено, що при здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має право вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку. Відповідно до частин першої та другої статті 15 Закону № 93, депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності. У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів.
Завданням адміністративного судочинства, відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є вирішення спорів з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів осіб від порушень з боку суб'єкта владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
Виходячи з цього, задоволення адміністративного позову залежить не тільки від встановлення факту невідповідності рішення Конституції або законам України, а й від доведеності факту порушення цим рішенням прав, свобод інтересів позивача.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 вказав на допущені відповідачем процедурні порушення, що призвели до порушення його прав і неможливості виконання ним депутатських обов'язків, визначених Законом № 93.
Так, за твердженнями позивача, він був позбавлений можливості брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування (частина друга статті 2), можливості скористатися всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів (статті 3), не зміг виконати обов'язок щодо додержання, зокрема, Конституції та законів України, регламенту Ради, обов'язок щодо участі у роботі ради, постійних комісій (пункт 2 частини першої статті 18). Як зазначено у позові, відповідач обмежив права депутата місцевої ради, що є порушенням частини першої статті 30; в порушення частини другої статті 30, не забезпечив необхідних умов для ефективного здійснення позивачем його повноважень; всупереч частині третій статті 30, не сприяв позивачу в його діяльності (сприяння полягає у створенні відповідних умов, забезпеченні депутатів документами, довідково-інформаційними матеріалами тощо).
Проте, як встановив суд, ці порушення мали місце до прийняття Рішення, при цьому вимог про визнання протиправними дій (бездіяльності) відповідача (конкретних посадових осіб чи органів Ради) позов ОСОБА_1 не містить.
Посилання ОСОБА_1 на висновки Верховного Суду, що викладені у постанові від 25.07.2018 у справі № 826/1300/18, суд відхилив, оскільки у зазначеній справі Верховний Суд висловив думку щодо наявності підстав для задоволення позову про скасування рішень суб'єкта владних повноважень виключно в зв'язку з наявністю процедурних порушень, оскільки самі оскаржувані рішення мали безпосереднє відношення до позивача. У справі, що розглядається, як вказано вище, Рішення не породило, не змінило та не припинило жодних прав та/або обов'язків ОСОБА_1 .
Частиною п'ятою статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
У постанові від 22.05.2020 у справі № 825/2328/16 Верховний Суд, зокрема, зазначив: «… порушення процедури прийняття рішення суб'єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.
Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов'язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).
Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.
Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб'єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.
Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.
Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.
Суд наголошує, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.
Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб'єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».
Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб'єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2020 у справа №813/1790/18 …».
Позивач не навів аргументів щодо невідповідності змісту Рішення вимогам Конституції та законів України чи положенням Регламенту, не зазначив, яким чином Рішення порушило його права, свободи або законні інтереси.
На підставі викладеного суд дійшов висновку, що підстави для задоволення адміністративного позову відсутні.
Судові витрати (сплачена позивачем сума судового збору), відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, покладаються на позивача.
Керуючись статтями 2, 19, 139, 241 - 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У задоволенні позову відмовити.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Апеляційна скарга подається учасниками справи відповідно до статті 297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням пункту 15.5 Розділу VII Кодексу адміністративного судочинства України.
Дата складення повного судового рішення - 13.09.2021.
Суддя В.В. Птичкіна