30 серпня 2021 р.Справа № 480/3853/20
ругий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Любчич Л.В.,
Суддів: Спаскіна О.А. , П'янової Я.В. ,
за участю секретаря судового засідання Мироненко А.А.
представник позивача - Чумак Р.В.
представник відповідача - Вишневський О.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Державна міграційна служба України на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13.04.2021, головуючий суддя І інстанції: О.В. Соп'яненко, вул. Герасима Кондратьєва, 159, м. Суми, 40021, повний текст складено 23.04.21 по справі № 480/3853/20
за позовом ОСОБА_1
до Державної міграційної служби України третя особа Управління Державної міграційної служби в Сумській області
про визнання протиправними та скасування пунктів наказу,
У червні 2020 року ОСОБА_1 ( далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної міграційної служби України (далі - ДМС України), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог - Управління Державної міграційної служби України у Сумській області ( далі - Управілння ДМС України у Сумській обл., третя особа), в якому просив визнати протиправним та скасувати п. 22 пп.22.1 та 22.2 наказу ДМС України № 25 від 05.02.2020 року "Про визнання недійсними деяких посвідок на постійне проживання".
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 13.04.2021 адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано п. 22 пп. 22.1 та 22.2 наказу ДМС України № 25 від 05.02.2020 року "Про визнання недійсними деяких посвідок на постійне проживання".
Стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань ДМС України судовий збір у розмірі 840 грн. 80 коп.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції ДМС України подало апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування фактичних обставин справи, просило скасувати оскаржуване судове рішення та ухвалити постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт зазначив, що після настання 18- річного віку позивач не залишив території України в установленому законодавством порядку та не здійснив реєстрацію в пунктах пропуску через державний кордон відповідно Закону України « Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 22.09.2011 № 3773-VI ( далі - Закон № 3773), а тому станом на 06.06.2014 не мав підстав для оформлення та видачі посвідки на постійне проживання серії НОМЕР_1 , виданої Управлінням ДМС України в Сумській обл., що, як наслідок свідчить про те, що рішення про оформлення та видачу такої посвідки прийняте з порушенням вимог законодавства України. Зауважив, що посвідка на постійне проживання серії НОМЕР_2 є недійсною та такою, що підлягає вилученню та знищенню як така, що отримана в порушення вимог Закону № 3771, у зв'язку із зазначенням неправдивих відомостей позивачем щодо свого перебування на території України.
23.06.2021 ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду відкрито апеляційне провадження у справі № 480/3853/20 за апеляційною скаргою ДМС України.
16.07.2021 ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду закінчено підготовку та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні.
Згідно з положеннями ч.1,3 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.
Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які сторони посилаються в апеляційній скарзі та відзиві на неї дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судовим розглядом встановлено обставини, які не оспорено сторонами.
18.12.2008 громадянин Російської Федерації (далі - РФ), ІНФОРМАЦІЯ_1 , як неповнолітній, разом з матір'ю отримав дозвіл на імміграцію в Україні, строк дії якого визначено до 18.12.2009 (а.с.48).
03.06.2014 позивачем подано до Управління ДМС у Сумській обл. заяву про оформлення посвідки на постійне проживання.
06.06.2014 Управлінням ДМС у Сумській обл. ОСОБА_1 видано посвідку на постійне проживання № НОМЕР_3 . ( а.с. 8)
14.09.2019 ОСОБА_1 подано до Управління ДМС у Сумській обл. заяву про оформлення посвідки на постійне проживання, у зв'язку з досягненням 25-річного віку. (а.с. 58-59).
20.09.2019 Управлінням ДМС України у Сумській обл. прийнято рішення про відмову в оформленні ( видачі) посвідки на постійне проживання № НОМЕР_4 .
19.12.2020 заступником начальника Управління ДМС України у Сумській обл. затверджено висновок про перевірку матеріалів справи про надання дозволу на імміграцію та документування посвідкою на постійне проживання в Україні громадянина РФ ОСОБА_1 , яким ухвалено вважати за доцільне визнати недійною та такою, що підлягає вилученню та знищенню посвідку на постійне проживання серії НОМЕР_1 від 06.06.2014, видану ОСОБА_1
05.02.2020 пунктом 22 наказу ДМС України № 25 визнано недійсною та такою, що підлягає вилученню і знищенню, посвідку на постійне проживання серії № НОМЕР_3 , видану Управлінням ДМС у Сумській обл. від 06.06.2014 ОСОБА_1 та зобов'язано начальника УДМС в Сумській області забезпечити вилучення посвідки та здійснити заходи, передбачені законодавством України про правовий статус іноземців та осіб без громадянства (а.с. 78-81).
Позивач, вважаючи вказані пункти прийнятого відповідачем наказу протиправними, звернувся до суду із вимогою щодо їх скасування.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з протиправності п. 22 пп. 22.1 та 22.2 наказу ДМС України № 25 від 05.02.2020, та наявності підстав для їх скасування.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції та зазначає.
Спірні правовідносини, які виникли між сторонами, пов'язані з умовами і порядком імміграції в Україну іноземців та осіб без громадянства, які визначені Законом України від 07.06.2001 № 2491-III «Про імміграцію» (далі - Закон №2491) та Законом №3773.
Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 1 Закону №3773 іноземець - особа, яка не перебуває у громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав.
Згідно зі ст.2 Закону №3773 правовий статус іноземців та осіб без громадянства визначається Конституцією України, цим та іншими законами України, а також міжнародними договорами України. У разі якщо міжнародним договором України встановлено інші правила, ніж передбачені цим Законом, застосовуються правила, передбачені таким міжнародним договором України.
За приписами ч.1 ст. 3 Закону №3773 іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України. Іноземці та особи без громадянства зобов'язані неухильно додержуватися Конституції та законів України, інших нормативно-правових актів, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей, інтереси суспільства та держави.
Відповідно до ч.3 вказаної статті іноземці, які іммігрували на постійне проживання або для тимчасового працевлаштування, отримують посвідки відповідно на постійне або тимчасове проживання.
Механізм оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на постійне проживання врегульований Порядком оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на постійне проживання, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року №321 (далі - Порядок КМУ № 321).
Згідно з п.1 Порядку КМУ №321 оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на постійне проживання» затвердженого постановою Кабміну України від 25.04.2018 року №321 (далі Порядок №321) посвідка на постійне проживання є документом, що посвідчує особу іноземця або особу без громадянства та підтверджує право на постійне проживання в Україні.
Відповідно до п.п.5 п.7 Порядку №321 обмін посвідки здійснюється у разі досягнення іноземцем або особою без громадянства 25- або 45-річного віку (у разі, коли іноземець або особа без громадянства документовані посвідкою, що не містить безконтактного електронного носія).
Пунктом 9 Порядку КМУ №321 встановлено, що оформлення посвідки (у тому числі замість втраченої або викраденої), її обмін здійснюється територіальними органами/територіальними підрозділами ДМС через Головний обчислювальний центр Єдиного державного демографічного реєстру у взаємодії з Державним центром персоналізації документів державного підприємства «Поліграфічний комбінат «Україна» по виготовленню цінних паперів» (далі - Центр).
Згідно з п.40 Порядку КМУ №321 для оформлення у зв'язку із втратою або викраденням посвідки, її обміну іноземець або особа без громадянства подають такі документи:
1) посвідку, що підлягає обміну (крім випадків втрати та викрадення);
2) паспортний документ іноземця або документ, що посвідчує особу без громадянства;
3) переклад на українську мову сторінки паспортного документа іноземця або документа, що посвідчує особу без громадянства, з особистими даними, засвідчений у встановленому законодавством порядку;
4) документи, що підтверджують обставини, у зв'язку з якими посвідка підлягає обміну (крім випадків, передбачених підпунктами 3-5 пункту 7 цього Порядку);
5) документ, що посвідчує особу законного представника, та документ, що підтверджує повноваження особи як законного представника, у разі подання документів законним представником;
6) документ, що підтверджує сплату адміністративного збору, або документ про звільнення від його сплати.
За приписами п.43 Порядку КМУ № 321 рішення про оформлення, обмін посвідки приймається територіальним органом/територіальним підрозділом ДМС за результатами ідентифікації іноземця або особи без громадянства, перевірки поданих ними документів та у разі відсутності підстав для відмови в її оформленні.
Згідно п.73 Порядку КМУ №321 у разі коли рішення про оформлення посвідки прийнято з порушенням вимог законодавства, керівник відповідного територіального органу/територіального підрозділу ДМС, керівник структурного підрозділу апарату ДМС проводить службову перевірку.
За результатами перевірки складається висновок у двох примірниках, який підписується працівником, що провів перевірку, та його безпосереднім керівником і погоджується керівником територіального органу ДМС, керівником структурного підрозділу апарату ДМС.
На підставі висновку посвідки, видані з порушенням вимог законодавства, визнаються недійсними за наказом ДМС.
Як встановлено судовим розглядом відповідно до пп.8 п. 72, абз. 3 п.73 Порядку КМУ № 321 ДМС України видано наказ «Про визнання недійсними деяких посвідок на постійне проживання» №25, пунктом 22 якого визнано недійсною та такою, що підлягає вилученню і знищенню, посвідку на постійне проживання серії № НОМЕР_3 , видану Управлінням ДМС у Сумській обл. від 06.06.2014 ОСОБА_1 та зобов'язано начальника Управління ДМС в Сумській обл. забезпечити вилучення посвідки та здійснити заходи, передбачені законодавством України про правовий статус іноземців та осіб без громадянства.
Вказаний наказ прийнято відповідачем на підставі висновку Управління ДМС України у Сумській обл. від 19.12.2019 стосовно громадянина РФ ОСОБА_1 , яким вирішено вважати за доцільне, що рішення про документування посвідкою на постійне проживання серії НОМЕР_1 громадянина РФ ОСОБА_1 є таким, що прийняте з порушенням вимог законодавства, а також, що вказана посвідка є недійсною та такою, що підлягає вилученню та знищенню, з огляду на те, що станом на дату подання заяви для оформлення посвідки на постійне проживання (03.06.2014), громадянин РФ ОСОБА_1 був повнолітнім (19 років) та перебував на території України з порушенням дозволеного строку перебування, а згідно з даними інтегрованої міжвідомчої інформаційно-телекомунікаційної системи щодо контролю осіб, транспортних засобів та вантажів, які перетинають кордон «Аркан», іноземець вперше виїхав за межі України 29.05.2019 через КПП Харків, тоді як інформація про перетин іноземцем кордону України до 29.05.2019 в системі «Аркан» відсутня.
Як вбачається зі змісту вказаних документів підставою для прийняття оскаржуваного наказу, пунктом 22 якого визнано недійсною та такою, що підлягає вилученню і знищенню посвідку на постійне проживання серії № НОМЕР_3 від 06.06.2014 видану Управлінням ДМС у Сумській обл. Кащєєву А.С., став висновок міграційного органу про те, що 06.06.2014 громадянин РФ ОСОБА_1 вперше документувався вказаною посвідкою, яку прийнято з порушенням вимог законодавства.
Колегія суддів зазначає, що при наданні позивачу посвідки на постійне місце проживання в Україні у 2014 році уповановаженим органом була проведена перевірка законності залишення його на постійне проживання на території України, підстав для відмови у наданні дозволу на імміграцію відповідачем виявлено не було та надано позивачу посвідку на постійне місце проживання в Україні, однак за наявності тих самих обставин, що слугували підставою для оформлення позивачу посвідки на постійне проживання в Україні, відповідач прийняв оскаржуваний наказ про визнання недійсною та такою, що підлягає вилученню та знищенню посвідки на постійне проживання серії № НОМЕР_3 від 06.06.2014.
Намагання виправити допущену в минулому органом влади помилку не може мати наслідком непропорційне втручання в нове право позивача та перекладати на нього всі негативні наслідки такої помилки, оскільки відмова у задоволенні позову з формальних підстав покладатиме надмірний індивідуальний тягар на особу, яка проживає в Україні протягом тривалого часу, а отже, порушить справедливий баланс інтересів сторін.
Потреба виправити колишню «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення ЄСПЛ у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки»).
Іншими словами, ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення ЄСПЛ у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» та у справах» Ґаші проти Хорватії», «Трґо проти Хорватії»).
При цьому, колегія суддів враховує правову позицію, висловлену в рішенні Європейського Суду з прав людини від 20.10.2011 у справі «Рисовський проти України», в якому зазначиено, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.
Отже, фактичне покладення на позивача відповідальності за неналежне виконання уповноваженими державними органами функцій, покладених на них законом, не відповідає принципу верховенства права.
З огляду на викладене та враховуючи, що позивач, отримавши від уповноваженого органу за наслідками його звернення посвідку на постійне проживання в Україні серії НОМЕР_1 від 06.06.2014, мав усі підстави розраховувати, що дане рішення приймалося на підставі закону та в межах повноважень цього органу, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що п.22 пп.22.1 та 22.2 наказу ДМС України № 25 від 05.02.2020, яким визнано вказану посвідку недійсною та такою, що підлягає вилученню і знищенню, є протиправними та такими, що підлягають скасуванню.
Доводи апелянта про те, що посвідка на постійне проживання серії НОМЕР_2 є недійсною та такою, що підлягає вилученню та знищенню як така, що отримана в порушення вимог Закону №3771 визнає необґрунтованими та зазначає, що принцип належного урядування передбачає, що допущені державними органами помилки не можуть виправлятися за рахунок інших осіб та тягнути для них негативні наслідки, а тому навіть за умови неправомірного документування позивача посвідкою на постійне проживання в Україні ці обставини не можуть бути виправлені за рахунок позивача та мати для нього негативні наслідки у вигляді скасування дозволу на імміграцію.
Посилання міграційного органу на те, що під час ідентифікації позивача при обміні довідки встановлено, що після настання 18- річного віку позивач не залишив території України в установленому законодавством порядку та не здійснив реєстрацію в пунктах пропуску через державний кордон відповідно Закону № 3773, а тому станом на 06.06.2014 не мав підстав для оформлення та видачі посвідки на постійне проживання серії НОМЕР_1 , виданої Управлінням ДМС України в Сумській обл., колегія суддів відхиляє, оскільки нормами Порядку КМУ №321 не встановлено, що при розгляді заяви про обмін посвідки відповідач вправі перевіряти обґрунтованість підстав, які впливали на її первинне оформлення.
Щодо інших доводів сторін колегія суддів зазначає.
Ухвалюючи дане судове рішення, колегія суддів керується ст.322 КАС України, ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини (рішення «Серявін та інші проти України») та Висновком № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень.
Згідно рішення Європейського суду з прав людини по справі «Серявін та інші проти України»(п.58) суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст.6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору у цій справі, колегія суддів дійшла висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші аргументи сторін, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.
Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
За змістом частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на викладене, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об'єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеному рішенні, у зв'язку з чим підстав для його скасування не вбачається.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Державної міграційної служби України залишити без задоволення.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року по справі №480/3853/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя Л.В. Любчич
Судді О.А. Спаскін Я.В. П'янова
Повний текст постанови складено 03.09.2021