Справа № 640/16325/20 Судді першої інстанції: Скочок Т.О.
Кармазін О.А., Катющенко В.П.
01 вересня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого: Степанюка А.Г.
суддів: Бєлової Л.В., Карпушової О.В.
за участю секретаря судового засідання: Закревської І.Л.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року (повний текст виготовлено 13 травня 2021 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державного агентства резерву України, третя особа: Тимчасово виконуючий обов'язки Голови Державного агентства резерву України - заступник Голови Держрезерву Барабаш Микита Олександрович, про визнання протиправними та скасування рішень, зобов'язання вчинити певні дії, -
У липні 2020 року позивач, ОСОБА_1 , звернувсяь до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив, з урахуванням заяви про зміну та доповнення предмету позову:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року № 519-Р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Державного агентства резерву України»;
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року № 522-р «Про тимчасове покладання виконання обов?язків Голови Державного агентства резерву України на Барабаша М.О. »;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державного агентства резерву України від 15 травня 2020 року № 161-К «Про кадрові питання», яким оголошено розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року №519-Р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Державного агентства резерву України» та розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року № 522-р «Про тимчасове покладання виконання обов?язків Голови Державного агентства резерву України на Барабаша М.О. », а також припинено виконання повноважень за посадою Голови Державного агентства резерву України ОСОБА_1 15 травня 2020 року відповідно до ч. 1 ст. 87-1 Закону України «Про державну службу»;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державного агенства резерву України № 264-К від 21 серпня 2020 року «Про звільнення ОСОБА_1 »;
- визнати протиправним та скасувати запис № 23 від 21 серпня 2020 року в трудовій книжці НОМЕР_1 ОСОБА_1 ;
- зобов?язати Кабінет Міністрів України поновити ОСОБА_1 на посаді Голови Державного агентства резерву України з 16 травня 2020 року;
- стягнути з Кабінету Міністрів України та Державного агентства резерву України на користь ОСОБА_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_2 , судові витрати у справі.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити повністю. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права, неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги апелянт вказує, зокрема, що судом першої інстанції не було враховано, що розпорядження від 13 травня 2020 року №519-Р прийнято Кабінетом Міністрів України на підставі пропозиції Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, а не на підставі подання, що прямо вимагається ст. 87-1 Закону України «Про державну службу».
Також, позивач наголошує, що будь-яких існуючих підстав для звільнення ОСОБА_1 із займаної посади відповідачами не доведено, а застосування норм статті 87-1 Закону України «Про державну службу» до позивача взагалі є безпідставним, оскільки вони не відповідають ст. ст. 22, 38, 64 Конституції України, носять дискримінаційний характер, допускають свавільне звільнення державних службовців категорії «А» та у подальшому були виключені із Закону України «Про державну службу».
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2021 року відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 28 липня 2021 року.
21 липня 2021 року до Шостого апеляціного адміністративного суду надійшов відзив Кабінету Міністрів України, в якому відповідач повністю підтримує правову позицію суду першої інстанції та вказує про відсутність правових підстав для задоволення вимог апеляційної скарги.
В обґрунтування своїх доводів зазначає, що, по-перше, на час виникнення спірних правовідносин ст. 87-1 Закону України «Про державну службу» була чинною, неконституційною не визнавалася, а тому була обов'язковою для застосування, по-друге, розпорядження від 13 травня 2020 року № 519-Р було прийнято на засіданні Уряду України за наслідками розгляду пропозиції Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, що свідчить про дотримання Кабінетом Міністрів України процедури звільнення позивача із займаної посади.
Також, відповідач вказує, що ОСОБА_1 в апеляційній скарзі не спростовано, що пропозицію міністра про звільнення останнього з посади неможливо ототожнювати з поданням, а посилання апелянта на дискримінаційний характер положень ст. 87-1 Закону України «Про державну службу», на думку відповідача, є його довільним трактуванням та сприйняттям останнім приписів цього закону, що жодними правозастосовними актами не підтверджено.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2021 року відмовлено у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про призначення у справі №640/16325/20 семантико-текстуальної експертизи письмового мовлення.
У відкритому судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник позивача доводи апеляційної скарги підтримав та просив суд вимоги останньої задовольнити повністю.
Представники відповідачів наполягали на залишенні апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Третя особа та/або її представник, будучи належним чином повідомленою про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибула.
Заслухавши в судовому засіданні суддю доповідача, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 листопада 2019 року №1142-р «Про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства резерву України» Позивача було призначено на посаду Голови Держрезерву на п'ять років з оплатою праці відповідно до законодавства, встановивши випробування строком на три місяці (т. 1 а.с. 88).
02 грудня 2019 року Держрезервом України видано наказ №168-к «Про оголошення розпорядження Кабінету Міністрів України» (т. 1 а.с. 73).
У подальшому, Міністром Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України (далі - Мінекономіки) на ім'я Прем'єр-міністра України направлено лист від 07 травня 2020 року №2202-14/29399-01 з проханням внести подання Кабінетові Міністрів України щодо звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Держрезерву України відповідно до частини 1 статті 87-1 Закону України «Про державну службу» (т. 1 а.с. 79). До вказаного розпорядження було додано біографічну довідку ОСОБА_1 та проект розпорядження КМ України «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державного агентства резерву України» (т. 1 а.с. 80-81).
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року №519-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державного агентства резерву України відповідно до частини 1 статті 87-1 Закону України «Про державну службу» звільнено Позивача із займаної посади (т. 1 а.с. 78).
Крім того, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року №522-р «Про тимчасове покладення виконання обов'язків Голови Державного агентства резерву України на Барабаша М.О. » тимчасово, до призначення в установленому порядку Голови Державного агентства резерву України, виконання обов'язків Голови Держрезерву покладено на заступника Голови зазначеного Агентства Барабаша М.О. (т. 1 а.с. 90)
Поряд з цим, 13 травня 2020 року Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження №525-р «Про необхідність призначення на вакантну посаду Голови Державного агентства резерву України» (т. 1 а.с. 89).
У свою чергу, 15 травня 2020 року Держрезервом України видано наказ №161-к «Про кадрові питання», яким оголошено розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року №519-р та припинено виконання повноважень за посадою Голови Держрезерву ОСОБА_1 з одночасним зарахуванням за штат Держрезерву України (т. 1 а.с. 25).
Наказом Держрезерву України від 21 серпня 2020 року №264-к звільнено ОСОБА_1 з 21 серпня 2020 року відповідно до частини шостої статті 87-1 Закону України «Про державну службу» (т. 1 а.с. 196-197)
Вважаючи розпорядження про звільнення з посади Голови Державного агентства резерву України протиправним, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.
Суд першої інстанції у задоволенні адміністративного позову відмовив та зазначив, що прийняття Урядом України оскаржуваного розпорядження від 13 травня 2020 року № 519-Р відбувалося із дотримання вимог чинного законодавства на підставі відповідного подання Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства згідно статті 87-1 Закону України «Про державну службу», у зв'язку з чим підстави для його скасування, а також для задоволення інших похідних від нього позовних вимог відсутні. Крім того, суд зауважив на помилковості доводів позивача про необхідність оприлюднення розпорядження Кабінету Міністрів України, оскільки така вимога законодавцем не висувається до актів Уряду України з кадрових питань.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Частиною другою статті 3 Конституції України встановлено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави
Згідно зі статтею 8 Конституції України, в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Статтею 24 Конституції України визначається, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом.
Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
Відповідно до статті 38 Конституції України, громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.
У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.
Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Так, Законом України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» від 17.07.1997 N 475/97-ВР, який набрав чинності з 11.09.1997, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов'язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов'язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
Cтаття 31 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної ради Української РСР від 14.04.1986 № 2077-ХІІ та яка набрала чинності для України з 13.06.1986 (далі - Віденська конвенція) визначає загальне правило тлумачення, яке встановлює, що договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об'єкта і цілей договору. Відповідно до пункту b) частини третьої цієї статті поряд з контекстом враховується наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.
Відповідно до статті 19 Закону України від 29.06.2009 № 1906-IV «Про міжнародні договори України», міжнародні договори є частиною національного законодавства та у разі суперечностей між ними мають вищу юридичну силу, ніж положення актів національного законодавства.
Також, за приписами статті 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Частиною першою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановлено, що порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Відповідно до статті 6 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
За правилами частин першої-третьої, п'ятої статті 7 КАС України, суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України. У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України. Якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору України.
Як вбачається з матеріалів справи, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 листопада 2019 року № 1142-р «Про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства резерву України» позивача було призначено на посаду Голови Держрезерву на п'ять років з оплатою праці відповідно до законодавства, встановивши випробування строком на три місяці (т. 1 а.с. 88).
Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначає Закон України № 794-VII від 27 лютого 2014 року «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон № 794-VII).
Частинами першою, другою статті 1 Закону № 794-VII встановлено, що Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
Стаття 21 Закону № 794-VII визначає повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади.
Так, відповідно до частин першої, другої цієї статті, Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.
Пунктом 1 частини сьмої статті 21 Закону № 794-VII передбачено, що Кабінет Міністрів України призначає на посаду:
1) державних секретарів міністерств, керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, відповідно до законодавства про державну службу;
Звільнення зазначених осіб здійснюється Кабінетом Міністрів України в порядку та з підстав, передбачених законами України «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про державну службу».
Закон України № 3166-VI від 17 березня 2011 року «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI) визначає організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України.
Статтею 16 Закону № 3166-VI визначено, що центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції, комісії.
Діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством.
Правовий статус керівника та заступників керівника центрального органу виконавчої влади визначено статтею 19 Закону № 3166-VI.
Так, згідно з частинами першою, третьою статті 19 Закону № 3166-VI, керівник центрального органу виконавчої влади призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України (в редакції Закону № 117-IX від 19.09.2019 року).
Керівник центрального органу виконавчої влади та його заступники є державними службовцями.
Відповідно до пунктів 1, 9 Положення про Державне агенство резерву України, завтердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 517 (в редакції, чинній станом на дату прийняття осккаржуваних рішень), Державне агентство резерву України (Держрезерв) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Першого віце-прем'єр-міністра України - Міністра економіки і який реалізує державну політику у сфері державного матеріального резерву.
Держрезерв очолює Голова, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України, внесеним на підставі пропозицій Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства.
Закон України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII) визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.
Приписами частини першої статті першої Закону № 889-VIII (в редакції, чинній на момент призначення ОСОБА_1 на посаду) державна служба визначена як публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.
Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов'язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
Згідно зі статтею третьою Закону № 889-VIII, цей Закон регулює відносини, що виникають у зв'язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.
Дія цього Закону поширюється на державних службовців: 1) Секретаріату Кабінету Міністрів України; 2) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; 3) місцевих державних адміністрацій; 4) органів прокуратури; 5) органів військового управління; 6) закордонних дипломатичних установ України; 7) державних органів, особливості проходження державної служби в яких визначені статтею 91 цього Закону; 8) інших державних органів.
Відповідно до статті 5 Закону України «Про державну службу» правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Відносини, що виникають у зв'язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Згідно з приписами статті 6 Закону № 889-VIII, посади державної служби в державних органах поділяються на категорії залежно від порядку призначення, характеру та обсягу повноважень і необхідних для їх виконання кваліфікації та професійної компетентності державних службовців.
Так, посади керівників центральних органів виконавчої влади, які не є членами Кабінету Міністрів України належать до категорії «А» - вищий корпус державної служби.
Підстави для припинення державної служби визначено частиною першою статті 83 Закону України «Про державну службу». Так, державна служба припиняється:
1) у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону);
2) у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби (стаття 85 цього Закону);
3) за ініціативою державного службовця або за угодою сторін (стаття 86 цього Закону);
4) за ініціативою суб'єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону);
Пункт 4 частини першої статті 83 із змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX від 19.09.2019}
5) у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін (стаття 88 цього Закону);
6) у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв'язку із зміною її істотних умов (стаття 43 цього Закону);
7) у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом;
8) у разі застосування заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади";
9) з підстав, передбачених контрактом про проходження державної служби (у разі укладення) (стаття 88-1 цього Закону).
При цьому, колегія суддів звертає увагу на імперативний припис частини другої вищевказаної статті, згідно з яким зміна керівників або складу державних органів, керівників державної служби в державних органах та безпосередніх керівників не може бути підставою для припинення державним службовцем державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників.
З вищевкладеного положення вбачається, що останнє є по своїй суті однією з гарантій щодо неможливості припинення державної служби у зв'язку зі зміною керівників або складу державних органів з ініціативи новопризначених керівників.
Відповідно до частин першої, другої статті 87 Закону № 889-VIII, підставами для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення є:
1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу;
1-1) ліквідація державного органу;
2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування;
3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності;
4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
Підставою для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення може бути нез'явлення державного службовця на службу протягом більш як 120 календарних днів підряд або більш як 150 календарних днів протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності (без урахування часу відпустки у зв'язку з вагітністю та пологами), якщо законом не встановлено більш тривалий строк збереження місця роботи (посади) у разі певного захворювання.
Так, 19 вересня 2019 року Верховною Радою України було прийнято Закон України № 117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» (далі - Закон № 117-IX), який набрав чинності 25 вересня 2019 року, яким було внесено численні зміни до низки законодавчих актів, в тому числі і Законів України «Про центральні органи виконавчої влади» та «Про державну службу».
Вищевказаним Законом № 117-IX внесено зміни до статті 83 Закону України «Про державну службу», яка визначає перелік підстав для припинення державної служби.
Пункт 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII «Про державну службу» в частині підстави для припинення державної служби «за ініціативою суб'єкта призначення» доповнено фразою: статті 87, 871цього Закону», окрім існуючої: «статті 87 цього Закону».
Тобто, Законом № 117-IX було доповнено Закон України «Про державну службу» статтею 871з назвою «Додаткові підстави припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб'єкта призначення».
Згідно з частиною першою цією статті, крім підстав, передбачених статтею 87 цього Закону, суб'єкт призначення може прийняти рішення про звільнення державного службовця з посади державної служби категорії «А» з власної ініціативи, за поданням Прем'єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу) протягом чотирьох місяців з дня призначення Прем'єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу) з одночасним зарахуванням такого державного службовця за штат відповідного державного органу.
Отже, Законом України № 117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» було суттєво розширено перелік підстав припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб'єкта призначення.
З матеріалів справи вбачається, що Міністром Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України (далі - Мінекономіки) на ім'я Прем'єр-міністра України направлено лист від 07 травня 2020 року №2202-14/29399-01 з проханням внести подання Кабінетові Міністрів України щодо звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Держрезерву України відповідно до частини 1 статті 87-1 Закону України «Про державну службу» (т. 1 а.с. 79). До вказаного розпорядження було додано біографічну довідку ОСОБА_1 та проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державного агентства резерву України» (т. 1 а.с. 80-81).
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року №519-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державного агентства резерву України відповідно до частини 1 статті 87-1 Закону України «Про державну службу» звільнено Позивача із займаної посади (т. 1 а.с. 78).
Крім того, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року № 522-р «Про тимчасове покладення виконання обов'язків Голови Державного агентства резерву України на Барабаша М.О. » тимчасово, до призначення в установленому порядку Голови Державного агентства резерву України, виконання обов'язків Голови Держрезерву покладено на заступника Голови зазначеного Агентства Барабаша М.О. (т. 1 а.с. 90)
Поряд з цим, 13 травня 2020 року Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження № 525-р «Про необхідність призначення на вакантну посаду Голови Державного агентства резерву України» (т. 1 а.с. 89).
У свою чергу, 15 травня 2020 року Держрезервом України видано наказ № 161-к «Про кадрові питання», яким оголошено розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року № 519-р та припинено виконання повноважень за посадою Голови Держрезерву ОСОБА_1 з одночасним зарахуванням за штат Держрезерву України (т. 1 а.с. 25).
Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив з того, що звільнення позивача відбулося у порядку, визначеному статтею 87-1 Закону України №889-VIII, на підставі подання відповідного міністра, а саме, подання Міністра Мінекономіки України, через якого відповідно до законодавства спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України діяльність Держрезерву.
Колегія суддів не може погодитись із таким висновком суду першої інстанції та вважає за необхідне зазначити наступне.
З системного аналізу доповненої Законом № 117-IX статті 871 Закону України «Про державну службу» щодо додаткових підстав припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб'єкта призначення, яка безпосередньо і стало підставою для звільнення позивача з посади, вбачається, що ця стаття застосовується, по-перше, лише до державних службовців категорії «А», тобто вищого корпусу державної служби.
По-друге, системний аналіз частини першої статті 871 Закону України «Про державну службу» дає підстави для висновку, що державний службовець категорії «А» може бути звільнений не у зв'язку з певним обґрунтованим юридичним фактом, як-то вчинення дисциплінарного проступку, встановлення невідповідності займаній посаді тощо, а лише на підставі подання Прем'єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади протягом чотирьох місяців з дня призначення Прем'єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу).
Тобто, з аналізу ціє норми випливає, що підстава звільнення державного службовця категорії «А» пов'язується із самим лише фактом призначення нового Прем'єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу).
Так, колегія суддів вважає, що відповідне формулювання статті 871 Закону України «Про державну службу» щодо додаткових підстав припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення є, перш за все, дискримінаційним, оскільки законодавцем визначено лише вузьке коло осіб - державні службовці категорії «А», до яких може бути застосовано відповідна стаття.
При цьому, статтею 24 Конституції України визначається, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
Визначення окремої категорії осіб, до яких може бути застосовано положення статті 871 Закону України «Про державну службу» як підстави для звільнення є грубим порушенням базового принципу державної служби, який має полягати у забезпеченні рівного доступу до державної служби - забороні всіх форм та проявів дискримінації, відсутності необґрунтованих обмежень або надання необґрунтованих переваг певним категоріям громадян під час вступу на державну службу та її проходження.
На думку колегії суддів, встановлення різниці в правовому регулюванні повинно ґрунтуватися на принципі пропорційності, який, в свою чергу, забезпечує реалізацію принципу верховенства права. Інакше кажучи, з точки зору принципу пропорційності, відповідний закон повинен переслідувати легітимну мету та бути необхідним у демократичному суспільстві. Також, застосоване обмеження має бути співмірним з метою, яку прагне досягнути законодавець, запроваджуючи його.
В даному випадку, положення статті 871 Закону України «Про державну службу» за жодним з критеріїв не відповідають принципу пропорційності.
Більше того, процедура звільнення державного службовця категорії «А» за ініціативою суб'єкта призначення на підставі статті 871 Закону України «Про державну службу» має виключно політичний характер звільнення, який не може бути застосований до державних службовців, фактичним приводом для застосування цієї норми є лише призначення нового Прем'єр-міністра України або нового відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу).
Таке правозастосування призводить до необґрунтованих звільнень та грубих порушень прав державних службовців та принципів стабільності, послідовності, політичної неупередженості державної служби.
Так, державна служба має здійснюватись з дотриманням зокрема, але не виключно, принципів політичної неупередженості та стабільності, що передбачено безпосередньо приписами Закону України «Про державну службу».
Принцип політичної неупередженості полягає у недопущенні впливу політичних поглядів на дії та рішення державного службовця, а також утриманні від демонстрації свого ставлення до політичних партій, демонстрації власних політичних поглядів під час виконання посадових обов'язків, а принцип стабільності - в тому, що призначення державних службовців відбувається безстроково, крім випадків, визначених законом, гарантується незалежність персонального складу державної служби від змін політичного керівництва держави та державних органів.
Варто також звернути увагу на положення частини другої статі 83 Закону України «Про державну службу» в редакції до внесення змін Законом України № 117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади»: зміна керівників або складу державних органів, керівників державної служби в державних органах та безпосередніх керівників не може бути підставою для припинення державним службовцем державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників.
Тобто, колегія суддів наголошує, що до внесення відповідних змін, законодавство містило гарантію щодо так званої політичної незалежності державної служби.
В той же час, із змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX від 19.09.2019 року, вищезазначена частина друга статті 83 була доповнена фразою «крім випадків, передбачених статтею 871цього Закону», що свідчить про пряме порушення базової гарантії стабільності та політичної неупередженості державної служби і звуження обсягу існуючих прав та свобод.
Встановлення відповідних додаткових обмежень для реалізації прав і свобод державного службовця прямо вказує на невідповідність частині третій статті 22 Конституції України, згідно з якою при прийнятті нових законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод та статті 64 Конституції України, згідно з якою конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.
Вищевказані висновки відповідають висновкам Верховного Суду України, викладеним у Конституційних поданнях внесених до Конституційного Суду України відповідно до Постанов Пленуму Верховного Суду України № 25 від 25 грудня 2015 року , № 3 від 16 березня 2015 року та № 8 від 17 листопада 2014 року.
Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суди зобов'язані вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) як мінімальних стандартів демократичного суспільства.
Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні ЄСПЛ, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто, за своїм змістом мати характер правозаконності. ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів «згідно із законом» означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.
Юридичною гарантією законності у міжнародному праві є принцип pacta sunt servanda (договори необхідно сумлінно виконувати), закріплений статтею 26 Віденської конвенції. Задля реалізації цього принципу правова система країни має забезпечувати виконання міжнародних зобов'язань держави, взятих нею на основі укладених міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою.
Цей принцип не визначає, яким саме чином міжнародне договірне право має бути реалізовано в рамках внутрішнього правопорядку, але відповідно до статті 27 Віденської конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.
17 жовтня 2019 року Європейський суд з прав людини прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного.
Так, у справі «Полях та інші проти України», відповідаючи на питання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм наведеним критеріям, розробленим практикою ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України», ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_3 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.
ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом №1682-VII заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_3 був Президентом України (пункт 294).
ЄСПЛ підкреслив, що Уряд не зазначив про будь-який розгляд підстав для застосування таких широкомасштабних та обмежувальних заходів під час обговорення Верховною Радою України Закону №1682-VII. Навпаки, у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено «презумпцію невинуватості» та «індивідуальну відповідальність». На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами (пункти 72, 297).
У ситуації заявників у справі «Полях та інші проти України» ЄСПЛ констатував, що передбачені Законом №1682-VII заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан ОСОБА_3 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана ОСОБА_3 . Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом №1682-VII, є прихід до влади пана ОСОБА_3 , а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд уважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави (пункти 299-300).
Повертаючись до обставин даної справи № 640/16325/20, колегія суддів констатує, що ОСОБА_1 було звільнено з посади голови Державного агентства резерву України на підставі частини першої статті 871 Закону України «Про державну службу», по суті, лише з огляду на те, що в Україні було призначено нового Прем'єр-міністра та Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства.
Вищевикладене лише в черговий раз підкреслює, що стаття 871 Закону України «Про державну службу» фактично пов'язує звільнення державного службовця категорії «А» виключно та лише з призначенням нового Прем'єр-міністра України або нового відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу).
З цього слідує, що причиною застосування статті 871 Закону України «Про державну службу» є саме відповідне призначення нового Прем'єр-міністра України або нового відповідного міністра, а не будь-яка дія/подія, до якої причетний відповідний державний службовець.
В той же час, відповідачами в межах спірних правовідносин у даній справі жодного разу не було зазначено будь-яких підстав, щоб довести, що такий крайній захід у вигляді звільнення ОСОБА_1 з посади міг бути застосованим за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі призначення нового Прем'єр-міністра України та Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства, що відповідає правовій позиції Європейського суду з прав людини у справі «Полях та інші проти України».
Більше того, в межах даної справи відповідачами взагалі не було жодним чином обґрунтовано, які саме дії та/або бездіяльність позивача як голови Державного агентства резерву України стали підставою для його звільнення з займаної посади, окрім лише того факту, що в Україні було змінено Прем'єр-міністра та Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства, що очевидно вказує та свідчить про відсутність застосування індивідуального підходу та оцінки саме поведінки позивача для застосування такого наслідку як звільнення з займаної посади.
Статтею 8 Конвенції передбачено, що кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції.
Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
У рішенні по справі «Олександр Волков проти України» (Заява № 21722/11), Європейський суд з прав людини вказав, зокрема, наступне:
«…Звільнення заявника з посади судді вплинуло на широке коло його стосунків з іншими людьми, включаючи стосунки професійного характеру. Схожим чином, воно мало наслідки і для «кола його близьких», оскільки втрата роботи мала відчутні наслідки для матеріального добробуту заявника та його сім'ї. Крім того, причина звільнення заявника, а саме порушення присяги судді, говорить про те, що під впливом опинилась і його професійна репутація.
Отже, звільнення заявника з посади становило втручання в його право на повагу до приватного життя у розумінні статті 8 Конвенції.
Далі Суд має розглянути, чи відповідало втручання умовам пункту 2 статті 8 Конвенції.
Вислів «згідно із законом» вимагає, по-перше, щоб оскаржуваний захід мав певне підґрунтя у національному законодавстві; він також стосується якості закону, про який йдеться, вимагаючи, щоб він був доступний для зацікавленої особи, яка, окрім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе, та відповідав принципові верховенства права (див., серед інших джерел, рішення від 25 березня 1998 року у справі «Копп проти Швейцарії» (Корр v. Switzerland), п. 55, Reports of Judgments and Decisions 1998-II).
Отже, ця фраза передбачає, inter alia, що формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на їхні конвенційні права (див. рішення від 24 квітня 2008 року у справі «С.G. та інші проти Болгарії» (С.G. and Others v. Bulgaria), заява № 1365/07, п. 39). Крім того, законодавство повинно забезпечувати певний рівень юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів. Існування конкретних процесуальних гарантій є у цьому контексті необхідним. Те, які саме гарантії вимагатимуться, певною мірою залежатиме від характеру та масштабів зазначеного втручання (див. рішення у справі «Р.G. та J.Н. проти Сполученого Королівства» (P.G. and J.Н. v. the United Kingdom), заява № 44787/98, п. 46, ЕСНR 2001-IX).»
В контексті даної справи № 640/16325/20, з врахуванням вищенаведених тверджень Європейського суду з прав людини, колегія суддів дійшла висновку, що стаття 871 Закону України «Про державну службу» жодним чином не може відповідати принципу верховенства права, оскільки відповідна норма не є передбачуваною в розумінні тлумачення Європейського суду з прав людини, та не забезпечує юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів, оскільки передбачає можливість звільнення лише та виключно у зв'язку зі зміною Прем'єр-міністра України, або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади.
Положення статті 871 Закону України «Про державну службу» фактично перетворюють посади категорії «А», в тому числі і посаду позивача, з посад державної служби на політичні посади, що, в такому випадку, потребувало би виведення посад категорії «А» з-під правової дії положень законодавства щодо державної служби та трудового законодавства.
Такі приписи призводять до свавільних, необґрунтованих звільнень державних службовців, грубого порушення прав державних службовців та принципів стабільності і послідовності проходження державної служби.
З урахуванням норм міжнародного права та положень національного законодавства наявні підстави вважати, що приписами статті 871 Закону України № 889-VIII від 10 грудня 2015 року «Про державну службу» створюються передумови для порушення рівності можливостей реалізації права доступу до державної служби, служби в органах місцевого самоврядування та в управлінні державними справами, яку має забезпечити держава відповідно до частини другої статті 38 Конституції України, адже в його положеннях простежується дискримінаційний підхід щодо підстав та порядку звільнення державного службовця категорії «А» тільки з тієї підстави, що було призначено нового Прем'єр-міністра України, відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу).
Апеляційний суд вважає, що положення статті 871 Закону України «Про державну службу» є непропорційним, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право державного службовця категорії «А», до якого може бути застосоване відповідне положення, на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.
Детальний аналіз додаткової підстави припинення державної служби державних службовців категорії «А» за ініціативою суб'єкта призначення, встановленої статтею 871 Закону України «Про державну службу», дозволяє дійти висновку, що відповідна норма суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов'язання, ратифікувавши Конвенцію, принципам рівності та пропорційності, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.
Таким чином підсумовуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що зміст статті 871 Закону України № 889-VIII від 10 грудня 2015 року «Про державну службу» вказує на її невідповідність статтям 22, 38, 64 Конституції України.
Згідно з частиною четвертою статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.
У такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.
При цьому, в контексті спірних правовідносин, а також викладеного вище, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на наступне.
Так, законодавцем було самостійно виправлено відповідне законодавче положення, яке допускало свавільні звільнення державних службовців категорії «А».
Згідно з офіційною інформацією Урядового порталу, 23 лютого 2021 року Верховна Рада України схвалила проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби (реєстр.№4531).
Документом передбачається, зокрема, унеможливлення звільнення державних службовців категорії «А» за політично вмотивованими рішеннями (скасування статті 87-1).
Тобто, колегія суддів наголошує, що безпосередньо законодавцем було визнано той факт, що приписи статті 871 Закону України «Про державну службу» є такими, що передбачають виключно політично вмотивовані рішення, що в свою чергу суперечить базовим гарантіям та принципам державної служби в цілому.
Так, станом на 03 березня 2021 року Закон України № 1285-IX від 23 лютого 2021 року «Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби», яким було виключено, зокрема, положення статті 871 Закону України «Про державну службу» було підписано Головою Верховної Ради України.
05 березня 2021 року Закон України № 1285-IX від 23 лютого 2021 року «Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби» за № 42 було опубліковано в офіційному виданні Голос України.
Таким чином, 06 березня 2021 року набрала чинності редакція Закону України «Про державну службу», згідно з якою статтю 871 Закону України «Про державну службу» було виключено як таку, що передбачала політично вмотивоване звільнення державних службовців категорії «А».
У зв'язку вищевикладеним, апеляційний суд доходить до висновку щодо наявності підстав для скасування рішення суду першої інстанції, оскільки до позивача були застосовані норми статті 871 Закону України № 889-VIII від 10 грудня 2015 року «Про державну службу», яка суперечить самому Закону України «Про державну службу» та Конституції України, та які були в подальшому виключені самим законодавцем. Звільнення позивача на підставі положень статті 871 є протиправним, порушує принципи верховенства права, допускає дискримінацію та порушення базових принципів державної служби, а також суперечить висновкам Європейського суду з прав людини.
Так, колегія суддів наголошує, що з 06 березня 2021 року Закон України «Про державну службу» діє в редакції, в якій уже виключено статтю 871 Закону України «Про державну службу», з огляду на те, що і сам законодавець дійшов висновку про її політично вмовтиваний та дискримінаційний характер та неможливість її застосування у правовій державі.
Вищевикладене свідчить про наявність підстав для визнання протиправними та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 №519-Р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Державного агентства резерву України», наказу Державного агентства резерву України від 15 травня 2020 №161-К «Про кадрові питання» в частині щодо оголошення розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 №519-Р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Державного агентства резерву України» та припинення виконання повноважень за посадою Голови Державного агентства резерву України ОСОБА_1 15 травня 2020 відповідно до ч. 1 ст. 87-1 Закону України «Про державну службу», а також наказу Державного агенства резерву України № 264-К від 21 серпня 2020 року «Про звільнення ОСОБА_1 » і запису № 23 від 21 серпня 2020 в трудовій книжці НОМЕР_1 ОСОБА_1 як похідних позовних вимог.
Частиною першою статті 235 КЗпП України визначено, що у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв'язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
Поновлення на роботі полягає в тому, що працівнику надається та ж робота, яку він виконував до звільнення його з роботи. При цьому повноваження суду при вирішенні трудового спору щодо поновлення працівника на попередній роботі не слід ототожнювати із процедурою призначення на посаду, що належить до компетенції роботодавця. Виходячи із положень трудового законодавства незаконно звільнений працівник не поновлюється на попередній роботі лише тоді, коли повністю ліквідоване підприємство.
З огляду на визнання апеляційним судом протиправним вказаних вище розпоряджень, зокрема, розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 №519-Р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Державного агентства резерву України», колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для поновлення позивача на займаній посаді голови Державного агентства резерву України з 16 травня 2020 року.
В даному випадку колегія суддів не вбачає підстав та необхідності для звернення до Верховного Суду, з огляду на те, що ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року у справі № 640/20564/19 апеляційний суд вже звертався для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності статті 871 Закону України № 889-VIII від 10 грудня 2015 року «Про державну службу», в редакції, яка діяла з 25 вересня 2019 року, а також враховуючи те, що 06 березня 2021 року набрала чинності редакція Закону України «Про державну службу», згідно з якою законодавцем самостійно виключено статтю 871 Закону України «Про державну службу».
Щодо позовних вимог про визнання протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року № 522-р «Про тимчасове покладання виконання обов?язків Голови Державного агентства резерву України на Барабаша М.О. » та визнання протиправним та скасування наказу Державного агентства резерву України від 15 травня 2020 року № 161-К «Про кадрові питання» в частині оголошення розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року № 522-р «Про тимчасове покладання виконання обов?язків Голови Державного агентства резерву України на Барабаша М.О. », колегія суддів зазначає наступне.
Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.
Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
Колегія суддів звертає увагу, що індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Так, нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
З огляду на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки й властивості нормативно-правового та індивідуального актів, колегія суддів дійшла висновку, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року № 522-р «Про тимчасове покладання виконання обов?язків Голови Державного агентства резерву України на Барабаша М.О. » та наказ Державного агентства резерву України від 15 травня 2020 року № 161-К «Про кадрові питання» в частині оголошення розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року № 522-р «Про тимчасове покладання виконання обов?язків Голови Державного агентства резерву України на Барабаша М.О. », є саме актами індивідуальної дії.
За таких обставин, право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
Оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб'єктом) правовідносин з тимчасового покладання виконання обов?язків Голови Державного агентства резерву України на Барабаша М.О. , то такі розпорядження та наказ (у відповідній частині) не породжують для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, від 06 та 12 червня 2018 року у справах № 800/489/17 та № 800/587/17 відповідно, від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, від 09 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18 та від 21 серпня 2019 року у справі № 9901/283/19.
У зв'язку з викладеним вище, позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року № 522-р «Про тимчасове покладання виконання обов?язків Голови Державного агентства резерву України на Барабаша М.О. » та визнання протиправним та скасування наказу Державного агентства резерву України від 15 травня 2020 року № 161-К «Про кадрові питання» в частині оголошення розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року № 522-р «Про тимчасове покладання виконання обов?язків Голови Державного агентства резерву України на Барабаша М.О. » не підлягають задоволенню.
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Згідно з частиною першою статті 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Відповідно до пункту 1 частиин першої статті 5 Закону України «Про судовий збір», від сплати судового збору під час розгляду справи в усіх судових інстанціях звільняються позивачі - у справах про стягнення заробітної плати та поновлення на роботі.
Оскільки позовні вимоги у спірних правовідносинах у межах справи № 640/16325/20 стосувались поновлення позивача на роботі, то позивач був звільнений від сплати судового збору під час розгляду справи в усіх судових інстанціях, за винятком заявленої позовної вимоги про визнання протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року № 522-р «Про тимчасове покладання виконання обов?язків Голови Державного агентства резерву України на Барабаша М.О. », яка підлягала нарахуванню судового збору.
Однак, оскільки у задоволенні вищевказаної вимоги позивачу відмовлено, а за сплату решти позовних вимог позивач був звільнений в силу приписів Закону України «Про судовий збір», то правові підстави для зміни розподілу судових витрат відсутні.
Враховуючи вищевикладене, з'ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державного агентства резерву України, третя особа: Тимчасово виконуючий обов'язки Голови Державного агентства резерву України - заступник Голови Держрезерву Барабаш Микита Олександрович, про визнання протиправними та скасування рішень, зобов'язання вчинити певні дії.
Згідно з положеннями статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до вимог частини четвертої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення, є, зокрема, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, а також неповне з'ясування обставин справи.
Заслухавши у судовому засіданні доповідь головуючого судді, пояснення учасників процесу, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, відзивів на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення суду першої інстанції скасуванню з прийняттям нової постанови, якою позовні вимоги задовольнити частково.
Керуючись ст. 243, 315, 317, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року - задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року - скасувати.
Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державного агентства резерву України, третя особа: Тимчасово виконуючий обов'язки Голови Державного агентства резерву України - заступник Голови Держрезерву Барабаш Микита Олександрович, про визнання протиправними та скасування рішень, зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року № 519-Р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Державного агентства резерву України».
Визнати протиправним та скасувати наказ Державного агентства резерву України від 15 травня 2020 року № 161-К «Про кадрові питання» в частині оголошення розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 травня 2020 року № 519-Р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Державного агентства резерву України» та припинення виконання повноважень за посадою Голови Державного агентства резерву України ОСОБА_1 15 травня 2020 року відповідно до ч. 1 ст. 87-1 Закону України «Про державну службу».
Визнати протиправним та скасувати наказ Державного агентства резерву України № 264-К від 21 серпня 2020 року «Про звільнення ОСОБА_1 ».
Визнати протиправним та скасувати запис № 23 від 21 серпня 2020 року в трудовій книжці НОМЕР_1 ОСОБА_1 .
Зобов?язати Кабінет Міністрів України поновити ОСОБА_1 на посаді Голови Державного агентства резерву України з 16 травня 2020 року.
У задоволенні решти позовних вимог - відмовити.
Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень статті 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя А.Г. Степанюк
Судді Л.В. Бєлова
О.В. Карпушова
Повний текст постанови складено та підписано 01 вересня 2021 року.