П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
17 серпня 2021 р.м.ОдесаСправа № 420/1877/21
Головуючий в 1 інстанції: Вовченко О.А. Дата і місце ухвалення: 11.06.2021р., м. Одеса
Колегія суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду
у складі:
головуючого - Ступакової І.Г.
суддів - Бітова А.І.
- Лук'янчук О.В.
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Департаменту захисту економіки Національної поліції України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 червня 2021 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту захисту економіки Національної поліції України, Національної поліції України про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії,-
В лютому 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Департаменту захисту економіки Національної поліції України, Національної поліції України, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив суд:
- визнати протиправними дії Департаменту захисту економіки Національної поліції України щодо не зарахування ОСОБА_1 до стажу служби в поліції наявну станом на 09.12.2019р. вислугу років в податковій міліції, що в загальному обчисленні складає 19 років 00 місяців 28 днів;
- зобов'язати Департамент захисту економіки Національної поліції України зарахувати ОСОБА_1 до стажу служби в Національній поліції, стаж служби на посадах в органах податкової міліції, що в загальному обчисленні складає 19 років 00 місяців 28 днів.
Позов обґрунтовував тим, що при звільненні 09.12.2019р. зі служби в поліції до стажу служби в поліції, який дає право на встановлення надбавки за вислугу років та надання додаткової оплачуваної відпустки, відповідачем не враховано період роботи ОСОБА_1 з 19.03.2001р. по 07.10.2013р. в органах податкової міліції Головного управління Міндоходів в Одеській області. На звернення позивача з цього питання до Департаменту захисту економіки Національної поліції України листом від 21.09.2020р. відповідач повідомив, що відповідна вислуга років не зараховується до стажу служби в поліції у зв'язку з тим, що податкова поліція не входила до складу органів внутрішніх справ. Такі дії Департаменту позивач вважає незаконними, оскільки всі обов'язки, обмеження служби в органах внутрішніх справ та поліції, її специфічні умови, порядок та підстави дисциплінарної відповідальності визнані законодавцем тотожними умовам проходження служби персоналом органів податкової міліції. На ОСОБА_1 , як і на інших працівників податкової міліції під час проходження ними служби, розповсюджувалася дія нормативно-правових актів, які регламентують проходження служби в ОВС України та поліції, а саме: Закону України «Про міліцію», Закону України «Про Національну поліцію», Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29.07.1991р. №114, Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України. З вказаного слідує, що в правовому аспекті служба в органах внутрішніх справ аналогічна службі в податковій міліції.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11 червня 2021 року позов задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Департаменту захисту економіки Національної поліції України щодо не зарахування ОСОБА_1 до стажу служби в поліції наявну станом на 09.12.2019р. вислугу років в податковій міліції.
Зобов'язано Департамент захисту економіки Національної поліції України зарахувати ОСОБА_1 до стажу служби в Національній поліції стаж служби на посадах в органах податкової міліції.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з вказаним рішенням в частині задоволених вимог позову, Департамент захисту економіки Національної поліції України подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на не правильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та на невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати рішення від 11.06.2021р. у відповідній частині, з прийняттям нового судового рішення - про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 .
В своїй скарзі апелянт зазначає, що при вирішенні спору судом першої інстанції залишено поза увагою, що стаття 78 Закону України «Про Національну поліцію» вирізняє два окремих поняття: «стаж служби в поліції» та «вислуга років у поліції». Поняття «вислуга років», яке застосовується в Законі України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» є тотожним поняттю «вислуга років у поліції», яке згадується у частинні четвертій статті 78 Закону України «Про Національну поліцію», та відмінним від поняття «стаж служби в поліції», яке має значення для права на встановлення надбавки за вислугу років та надання додаткової оплачуваної відпустки, але безпосередньо не впливає на пенсійні виплати. Включення періодів служби в податковій міліції до вислуги років визначено законодавцем лише для права на призначення пенсії та отримання одноразової грошової допомоги при звільненні. У зв'язку з цим, Департамент стверджує, що ним правомірно не зараховано стаж роботи ОСОБА_1 у податковій міліції до стажу роботи в поліції.
Також, апелянт посилається на те, що питання зарахування ОСОБА_1 стажу служби на посадах в органах податкової міліції до стажу служби в поліції було предметом розгляду в адміністративній справі №420/9476/20 за позовом ОСОБА_1 до Національної поліції України. При винесенні оскаржуваного рішення суд першої інстанції знехтував приписами пункту 4 частини 1 статті 238 КАС України та не закрив провадження у справі.
Посилається апелянт і на те, що про порушення своїх прав ОСОБА_1 дізнався 09.12.2019р. при отриманні витягу з наказу від 05.12.2019р. №411 о/с «По особовому складу», яким його звільнено зі служби в поліції та яким встановлено стаж служби в поліції, який дає право на встановлення надбавки за вислугу років, надання додаткової оплачуваної відпустки - 04 роки 01 місяць 11 днів. Суд першої інстанції ухвалою від 26.05.2021р. необґрунтовано задовольнив клопотання ОСОБА_1 про поновлення строку звернення до суду та відмовив в задоволенні клопотання Департаменту захисту економіки про залишення позову без розгляду. Апелянт вважає помилковим висновок суду першої інстанції, що порушення є триваючим, та зазначає, що питання про обчислення стажу служби позивача в поліції вирішується у межах управлінсько-кадрових повноважень Департаменту шляхом прийняття організаційно-розпорядчого документу (наказу).
ОСОБА_1 подав письмовий відзив на апеляційну скаргу Департаменту захисту економіки Національної поліції України, в якому просить скаргу відповідача залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін.
Справу розглянуто судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження на підставі п.1, п.3 ч.1 ст.311 КАС України.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги та законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 19 березня 2001 року ОСОБА_1 був прийнятий на службу в органи податкової міліції та 07 жовтня 2013 року наказом №398 від 27 вересня 2013 року він був звільнений з органів податкової міліції ГУ Міндоходів в Одеській області.
28 жовтня 2015 року наказом ГУ МВС №925 від 04 листопада 2015 року позивач був прийнятий на службу в органи внутрішніх справ України та 06 листопада 2015 року наказом ГУ МВС №945 від 04 листопада 2015 року був звільнений з органів внутрішніх справи України.
07 листопада 2015 року ОСОБА_1 прийнятий на службу до Національної поліції України наказом ГУНП №83 від 07 листопада 2015 року.
Наказом Департаменту захисту економіки Національної поліції України від 05 грудня 2019 року №411о/с «По особовому складу» ОСОБА_1 звільнений зі служби в поліції за пунктом 4 (у зв'язку зі скороченням штатів або проведенням ліквідаційних заходів) частини 1 статті 77 Закону України «Про Національну поліцію».
Згідно вказаного наказу станом на день звільнення стаж служби в поліції для виплати надбавки за вислугу років та одноразової грошової допомоги при звільненні із служби в поліції складає 04 роки 01 місяць 11 днів.
19 серпня 2020 року на адресу Національної поліції України був направлений адвокатський запит адвоката Племениченко Г.В. про надання інформації щодо врахування до стажу роботи в поліції строку перебування ОСОБА_1 на службі в органах податкової поліції ГУ Міндоходів в Одеській області з 19.03.2001р. по 07.10.2019р. У разі неврахування відповідного стажу перебування на службі в органах податкової поліції заявлялося клопотання врахувати відповідний стаж до стажу роботи в поліції та перерахувати стаж роботи для виплати надбавки за вислугу років та одноразової грошової допомоги при звільненні зі служби в поліції.
Листом від 21.09.2020р. Департамент захисту економіки Національної поліції України повідомив позивача про те, що згідно з даними особової справи, відповідно до постанови КМУ від 17 липня 1992 року за №393, вислуга років станом на 09.12.2019р. у ОСОБА_1 становила 19 років 00 місяців 28 днів. Вислуга років в органах державної податкової служби України не зараховується до стажу служби в поліції, оскільки у період з 19.03.2001р. по 07.10.2013р. міліція не входила до складу органів внутрішніх справ. Станом на 09.12.2019р. стаж служби ОСОБА_1 в поліції, який дає право на встановлення надбавки за вислугу років та надання додаткової оплачуваної відпустки, складав 04 роки 01 місяць 11 днів.
Вважаючи, що відповідач протиправно не зарахував ОСОБА_1 до стажу служби в поліції наявну станом на 09.12.2019р. вислугу років в податковій міліції, що в загальному обчисленні складає 19 років 00 місяців 28 днів, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Задовольняючи частково позов суд першої інстанції визнав необґрунтованими доводи відповідача щодо відсутності у ОСОБА_1 права на зарахування спірного стажу служби в податковій міліції до стажу служби в поліції внаслідок відсутності підпорядкування Державної податкової служби України Міністерству внутрішніх справ України. Суд зазначив, що чинним на момент виникнення спірних правовідносин законодавством статус осіб, які проходили службу в органах податкової служби України, прирівнювався до статусу осіб, які перебували на службі в органах внутрішніх справ України. Такий висновок підтверджується і тим, що позивачу відповідно до послужного списку під час проходження служби у податковій міліції було присвоєно спеціальне звання - лейтенант податкової міліції, а в подальшому старший лейтенант податкової міліції, яке у свою чергу призначалось на підставі Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженим постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 29 липня 1991 року №114. А відтак, за висновками суду першої інстанції, позивач має право на зарахування до стажу служби в Національній поліції стажу служби на посадах в органах податкової міліції.
Колегія суддів суду апеляційної інстанції погоджується з такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.
Закон України «Про Національну поліцію» від 02 липня 2015 року № 580-VIII (далі - Закон №580-VIII) визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України.
Відповідно до частин першої, другої статті 59 Закону №580-VIII, служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень. Час проходження служби в поліції зараховується до страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби.
Приписами статті 78 Закону №580-VIII передбачено, що стаж служби в поліції дає право на встановлення поліцейському надбавки за вислугу років, надання додаткової оплачуваної відпустки.
Частиною другою статті 78 Закону №580-VIII визначено, що до стажу служби в поліції зараховуються:
1) служба в поліції на посадах, що заміщуються поліцейськими, з дня призначення на відповідну посаду;
2) військова служба в Збройних Силах України, Державній прикордонній службі України, Національній гвардії України, Управлінні державної охорони, Цивільній обороні України, внутрішніх військах Міністерства внутрішніх справ України та інших військових формуваннях, утворених відповідно до закону, Службі безпеки України, Службі зовнішньої розвідки, Державній спеціальній службі транспорту;
3) служба в органах внутрішніх справ України на посадах начальницького і рядового складу з дня призначення на відповідну посаду;
4) час роботи у Верховній Раді України, місцевих радах, центральних і місцевих органах виконавчої влади із залишенням на військовій службі, на службі в органах внутрішніх справ України або на службі в поліції;
5) час роботи в органах прокуратури і суді осіб, які працювали на посадах суддів, прокурорів, слідчих, а також служба у Службі судової охорони;
6) дійсна військова служба в Радянській Армії та Військово-Морському Флоті, прикордонних, внутрішніх, залізничних військах, в органах державної безпеки та інших військових формуваннях колишнього СРСР, а також служба в органах внутрішніх справ колишнього СРСР.
Таким чином, до стажу служби в поліції, який дає право на встановлення поліцейському надбавки за вислугу років, надання додаткової оплачуваної відпустки, серед іншого, зараховується служба в органах внутрішніх справ України на посадах начальницького і рядового складу.
Так, Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо державної податкової служби у зв'язку з проведенням адміністративної реформи в Україні» від 05 липня 2012 року №5083-VI внесено зміни до Податкового кодексу України.
Відповідно до пункту 353.1 статті 353 Податкового кодексу України, особи начальницького і рядового складу податкової міліції проходять службу у порядку, встановленому законодавством для осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ.
Згідно з пунктом 356.1 статті 356 Податкового кодексу України, держава гарантує правовий та соціальний захист осіб начальницького і рядового складу податкової міліції та членів їхніх сімей. На них поширюються гарантії соціального і правового захисту, передбачені статтями 20 - 23 Закону України «Про міліцію» та Законом України «Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист».
Зазначені норми кореспондуються із нормами Закону України «Про державну податкову службу в Україні» від 04 грудня 1990 року №509-XII (далі - Закон №509-XII), який регулював правовий статус податкової міліції.
Статтею 19 Закону №509-XII визначено, що податкова міліція складається із спеціальних підрозділів по боротьбі з податковими правопорушеннями, що діють у складі відповідних органів державної податкової служби, і здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, виконує оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції.
Відповідно до статей 24, 26 Закону №509-XII, особи начальницького складу податкової міліції проходять службу у порядку, встановленому законодавством для осіб начальницького складу органів внутрішніх справ. Держава гарантує правовий і соціальний захист осіб начальницького складу податкової міліції та членів їх сімей. На них поширюються гарантії соціального і правового захисту, передбачені статтями 20 - 23 Закону України «Про міліцію».
Згідно з частиною четвертою статті 78 Закону №580-VIII, порядок обчислення вислуги років у поліції встановлює Кабінет Міністрів України.
Згідно з пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2015 року №988 «Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції», грошове забезпечення поліцейських складається з посадового окладу, окладу за спеціальним званням, щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, які мають постійний характер), премії та одноразових додаткових видів грошового забезпечення.
Приписами пунктів 3-6 частини сьомої Прикінцевих та перехідних положень Закону №580-VIII зобов'язано Кабінет Міністрів України в місячний строк, крім іншого, прийняти нормативно-правові акти, що випливають із цього Закону та привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом, ужити заходів щодо фінансового та матеріально-технічного забезпечення поліції України.
Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення гарантій соціального захисту колишніх працівників органів внутрішніх справ України та членів їхніх сімей» від 23 грудня 2015 року, який набрав чинності 29 грудня 2015 року, пункт 15 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII доповнено абзацами другим та третім, згідно з якими за колишніми працівниками міліції, у тому числі пенсіонерами, а також членами їхніх сімей, іншими особами зберігаються пільги, компенсації і гарантії, передбачені цим Законом для колишніх поліцейських, членів їхніх сімей, інших осіб.
З аналізу вказаних норм слідує, що служба в податковій міліції здійснювалась в порядку, встановленому законодавством для осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, тобто має такий же правовий статус, як і служба в органах внутрішніх справ України на посадах начальницького і рядового складу.
Матеріалами справи підтверджено, що позивач з 19.03.2001р. по 07.10.2013р. проходив службу в органах податкової міліції України.
Отже, під час проходження позивачем служби в органах податкової міліції згідно з Законом України «Про державну податкову службу в Україні» та Податковим кодексом України на нього, як службовця податкової міліції, поширювались гарантії соціального і правового захисту, передбачені статтями 20-23 Закону України «Про міліцію».
Зважаючи на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що служба в податковій міліції ОСОБА_1 повинна зараховуватись до стажу служби в поліції на підставі пункту 3 частини другої статті 78 Закону України «Про Національну поліцію».
Аналогічний висновок викладений в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 07.10.2020р. у справі №826/16143/18, як правова позиція Верховного Суду у цьому питанні, яка цілком обґрунтовано врахована судом першої інстанції при вирішенні даної справи.
Колегія суддів обізнана з правовими висновками постанови Верховного Суду від 19.11.2019р. у справі №520/903/19, на які посилається апелянт, втім вважає, що до даних правовідносин вони не підлягають застосуванню, оскільки такі правові висновки зроблені Верховним Судом при інших фактичних обставинах.
Відповідно до п. 68 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.01.2021р. у справі №522/1528/15-ц висновки суду, у тому числі касаційної інстанції, формуються виходячи із конкретних обставин справи. Тобто, на відміну від повноважень законодавчої гілки влади, до повноважень суду не належить формулювання абстрактних правил поведінки для життєвих ситуацій, які підпадають під дію певних норм права. При цьому під судовим рішенням в подібних правовідносинах розуміються такі рішення, у яких є аналогічними предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, і відповідно, має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.
Що ж до посилань апелянта на те, що питання зарахування ОСОБА_1 стажу служби на посадах в органах податкової міліції до стажу служби в поліції було предметом розгляду в адміністративній справі №420/9476/20, а тому суд першої інстанції повинен був закрити провадження у справі на підставі пункту 4 частини 1 статті 238 КАС України, то колегія суддів вважає їх помилковими з огляду на наступне.
Так, відповідно до пункту 4 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду про закриття провадження у справі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав.
Таким чином, для закриття провадження у справі на підставі вказаної норми необхідним є існування постанови суду або ухвали суду про закриття провадження у справі, що набрали законної сили, винесених у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав.
Колегія суддів встановила, що сторонами в адміністративній справі №420/9476/20 були ОСОБА_1 та Національна поліція України.
Підставою для відмови в задоволенні позову ОСОБА_1 у вказаній судовій справі став висновок колегії суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду про те, що позов заявлено до не належного відповідача, оскільки Національна поліція України жодних прав позивача не порушувала - рішення про зарахування чи не зарахування позивачу до стажу служби в поліції строку проходження ОСОБА_1 служби в органах податкової міліції, Національною поліцією України не приймалося. За висновками суду, у спірних правовідносинах саме Департамент захисту економіки Національної поліції України є належним відповідачем у справі, оскільки позивач оскаржує саме дії та рішення цієї юридичної особи, разом з тим, такий до участі в справі судом першої інстанції залучений не був.
Водночас, апеляційний суд у справі №420/9476/20 роз'яснив ОСОБА_1 , що вказане не позбавляє його права повторно звернутися за захистом своїх прав, свобод та інтересів у встановлений законом спосіб та до належного відповідача.
Зазначене стало підставою для звернення ОСОБА_1 до суду з даним позовом до Департаменту захисту економіки Національної поліції України.
Та обставина, що співвідповідачем у справі є Національна поліція України, яку залучено судом до участі у розгляді справи ухвалою від 12.04.2021р., не свідчить про наявність підстав для застосування положень пункту 4 частини 1 статті 238 КАС України.
Необґрунтованими колегія суддів, також, вважає посилання апелянта на пропуск позивачем строку звернення з даним позовом до суду, оскільки, як вбачається з матеріалів справи, про неврахування до стажу роботи в поліції саме строку перебування ОСОБА_1 на службі в органах податкової поліції ГУ Міндоходів в Одеській області з 19.03.2001р. по 07.10.2019р. позивач дізнався з листа Департаменту захисту економіки Національної поліції України від 21.09.2020р. та вже у вересні 2020 року звернувся з позовом до суду (справа №420/9476/20).
Колегія суддів критично ставиться до посилань апелянта на те, що про порушення своїх прав ОСОБА_1 дізнався 09.12.2019р. при отриманні витягу з наказу від 05.12.2019р. №411 о/с «По особовому складу», яким його звільнено зі служби в поліції та яким встановлено стаж служби в поліції, який дає право на встановлення надбавки за вислугу років, надання додаткової оплачуваної відпустки - 04 роки 01 місяць 11 днів. Зі змісту вказаного наказу не являється за можливе встановити, який саме період служби зараховано відповідачем до стажу служби в поліції, який дає право на встановлення надбавки за вислугу років, надання додаткової оплачуваної відпустки.
Більше того, пропущення строків звернення до адміністративного суду не може бути безумовною підставою для застосування наслідків пропущення цих строків, оскільки суд може визнати причину пропуску таких строків поважними і в такому випадку справа розглядається і вирішується в порядку, встановленому КАС України.
Враховуючи, що ОСОБА_1 у встановлений законодавством строк звернувся до суду за захистом порушених його прав, однак в задоволенні позову йому було відмовлено з підстав пред'явлення вимог до неналежного відповідача, а також враховуючи не залучення судом першої інстанції в рамках справи №420/9476/20 до участі у розгляді справи належного відповідача та відсутності у суду апеляційної інстанції повноважень на здійснення таких дій, колегія суддів вважає, що вказана обставина є поважною причиною пропуску строку звернення до суду з даним позовом. А відтак, судом першої інстанції обґрунтовано ухвалою від 26.05.2021р. поновлено ОСОБА_1 строк звернення до суду.
Таким чином, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, а тому підстав для її задоволення та скасування рішення суду першої інстанції від 11.06.2021р. колегія суддів не вбачає.
Оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому, відповідно до ст.316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.
З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін, відповідно до приписів статті 139 КАС України, підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись ст.ст. 308, 311, п.1 ч.1 ст.315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Департаменту захисту економіки Національної поліції України залишити без задоволення, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 червня 2021 року залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.
Повний текст судового рішення виготовлений 17 серпня 2021 року.
Головуючий: І.Г. Ступакова
Судді: А.І. Бітов
О.В. Лук'янчук