10 серпня 2021 року м. Дніпросправа № 160/2214/21
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Юрко І.В. (доповідач), суддів: Чабаненко С.В., Чумака С.Ю.,
секретарі судового засідання Рубана А.В.,
за участі представника відповідачів Мусієнко А.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 червня 2021 року в адміністративній справі №160/2214/21 (головуючий суддя першої інстанції - Боженко Н.В.) за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Дніпропетровської обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, -
Позивач 15.02.2021 року звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Дніпропетровської обласної прокуратури, в якій просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Третьої кадрової комісії обласних від 19.11.2020 року №80 про неуспішне проходження ним атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Дніпропетровської обласної прокуратури №1093к від 24.12.2020 року про його звільнення з посади прокурора Жовтоводської місцевої прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»;
- поновити його на посаді прокурора Жовтоводської місцевої прокуратури Дніпропетровської області прокуратури та органів прокуратури з 31.12.2020 року;
- стягнути з Дніпропетровської обласної прокуратури на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу.
25 травня 2021 року до суду надійшло клопотання позивача про зупинення провадження у справі №160/2214/21 до вирішення в порядку конституційного провадження справи №1-4/2020 (116/20) за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 року №113-ІХ (зі змінами).
В обґрунтування клопотання позивачем зазначено, що правовідносини щодо його звільнення пов'язані з реалізацією реформи органів прокуратури у відповідності до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 року №113-ІХ (із змінами). У відповідності до змісту пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» суттєво розширено підстави для звільнення з органів прокуратури. На реалізацію Закону №113-ІХ, Генеральним прокурором 03.10.2019 року видано наказ №221, яким затверджено Порядок проходження прокурорами атестації. 19.11.2020 року рішенням Третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) зазначено про неуспішне проходження ним атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Однією з позовних вимог є визнання протиправним та скасування цього рішення; другою позовною вимогою є визнання протиправним та скасування наказу керівника Дніпропетровської обласної прокуратури №1093к від 24.12.2020 року про його звільнення з посади прокурора Жовтоводської місцевої прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
На офіційному сайті Конституційного суду України 24.12.2020 року оприлюднена інформація, відбулося відкрите пленарне засідання Конституційного Суду України у справі щодо конституційності закону про першочергові заходи із реформи органів прокуратури. Оскільки суд, відповідно до частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, перевіряє чи діяв відповідач у порядку і спосіб, що передбачені законами та Конституцією України та чи не допущено несправедливої дискримінації, а Конституційним Судом України 14.05.2020 року у справі №1-4/2020 (116/20) відкрито конституційне провадження за конституційним поданням та здійснюється підготовка справи до розгляду на пленарному засіданні Великої Палати Конституційного Суду України, позивач вбачає наявними підстави для зупинення провадження.
Пов'язаність справ обґрунтована тим, що предметом конституційного подання, прийнятого до розгляду Конституційним Судом України, є перевірка відповідності Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» №113-ІХ від 19.09.2019 року (зі змінами) положенням статей 8, 9, 19, 22, 24, 43, 64, 92, 106, 131-1 Конституції України. Як стверджує заявник, відкриття конституційного провадження у справі №1-4/2020 (116/20) має принципове значення, оскільки майбутнє рішення Конституційного Суду України істотно вплине на з'ясування обставин, які мають бути встановлені в даній адміністративній справі.
Таким чином, заявник вважає, що розгляд даної справи є об'єктивно неможливим до вирішення справи №1-4/2020 (116/20), що розглядається в порядку конституційного провадження.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 червня 2021 року клопотання задоволено.
Зупинено провадження в адміністративній справі №160/2214/21 до набрання законної сили рішенням Конституційного Суду України у справі № 3/116(20) за поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-ІХ.
Відповідач - Дніпропетровська обласна прокуратура, не погодився з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, якою просив ухвалу суду скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
В обгрунтування апеляційної скарги зазначено, що вирішуючи питання щодо зупинення провадження у справі, суд першої інстанції належним чином не обгрунтував наявності зв'язку між очікуваним рішенням Конституційного Суду України за наслідками розгляду вказаного конституційного подання і предметом цього спору, а також не конкретизував, в чому полягає об'єктивна неможливість розгляду цієї справи без попереднього вирішення органом конституційної юрисдикції зазначеного подання та не відобразив відповідні висновки у своїй ухвалі.
Позивач та відповідач - Офіс Генерального прокурора, відзиви на апеляційну скаргу не подали.
Представник відповідачів в судовому засіданні апеляційної інстанції вимоги апеляційної скарги підтримала, просила їх задовольнити.
Позивач в судове засідання апеляційної інстанції не прибув, про час, дату та місце розгляду справи повідомлений належним чином (а.с.250).
Явка в судове засідання ОСОБА_1 обов'язковою не визнавалась.
Відповідно до частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
Відповідно до частин першої та другої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника відповідачів, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, встановила наступне.
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
За правилом пункту 3 частини першої статті 236 КАС України суд зупиняє провадження у справі у разі об'єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі; суд не може посилатися на об'єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.
За приписами частин першої та другої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Згідно зі статтею 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.
Апеляційний суд, перевіривши доводи апеляційної скарги та надаючи оцінку правильності застосування судом першої інстанцій норм процесуального права, виходить з такого.
Щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості розгляду справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, апеляційний суд зазначає наступне.
Закони, інші правові акти або їхні окремі положення втрачають чинність у визначений Конституційним Судом України день, але не раніше дня ухвалення ним рішення. Виключенням із цього правила може бути надання нормі права ретроактивної дії у випадках пом'якшення або скасування юридичної відповідальності фізичної особи.
Під неможливістю розгляду справи до вирішення іншої справи слід розуміти те, що обставини, які розглядаються у такій іншій справі, не можуть бути встановлені адміністративним судом самостійно через обмеженість своєї юрисдикції щодо конкретної справи внаслідок непідвідомчості, обмеженості предметом позову, неможливості розгляду тотожної справи, певної черговості розгляду вимог тощо.
Зупиняючи провадження в справі, суд першої інстанції виходив з того, що конституційність Закону №113-XI має безпосередній вплив на вирішення цієї адміністративної справи, а її розгляд до вирішення відповідної справи Конституційним Судом України є неможливим.
Зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості її розгляду до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, є доцільним у випадках, коли предметом розгляду органу конституційної юрисдикції є норми закону чи іншого акта, якими врегульовано питання щодо юридичної відповідальності фізичної особи (мають зворотню дію). В інших випадках визнання неконституційним закону чи іншого акта не матиме впливу на правове регулювання відносин, що виникли (відбулися) до ухвалення рішення Конституційним Судом України.
Вирішуючи питання щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав визначених пунктом 3 частини першої статті 236 КАС України, суд повинен належним чином проаналізувати ймовірні наслідки ухвалення Конституційним Судом України рішення за результатом розгляду справи, їхній взаємозв'язок із спірними правовідносинами, що є предметом розгляду в адміністративній справі, підставами позову, і відобразити відповідні висновки у своїй ухвалі.
У спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, пов'язаних із реалізацією Закону №113-IX, зупинення провадження в адміністративних справах до розгляду Конституційним Судом України питання щодо конституційності положень вказаного Закону може бути визнано доцільним за умов дійсної пов'язаності потенційного результату розгляду цього питання із фактичними обставинами адміністративної справи та належного обґрунтування судом необхідності такого зупинення.
Водночас, вирішуючи питання щодо зупинення провадження у справі, суд першої інстанції належним чином не обґрунтував наявності зв'язку між очікуваним рішенням Конституційного Суду України за наслідками розгляду вказаного конституційного подання і предметом цього спору. В достатній мірі не конкретизував, в чому саме полягає об'єктивна неможливість розгляду цієї справи без попереднього вирішення органом конституційної юрисдикції зазначеного подання, та не відобразив відповідні висновки у своїй ухвалі.
Фактично підставою для зупинення стало те, що у позиції позивача є посилання на Закон №113-ІХ , й конституційність його положень розглядається Конституційним Судом України. У чому полягає потреба зупинення провадження та її взаємозв'язок зі спірними правовідносинами, судом не обґрунтовано.
Стосовно розгляду справи судами упродовж розумного строку, то необхідно зазначити про те, що конституційне провадження у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону №113 розглядається з 24 грудня 2020 року і станом на момент апеляційного розгляду ця справа залишається нерозглянутою.
Згідно із пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Законом України від 17 липня 1997 року №475/97-ВР «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів №2, 4, 7 та 11 до Конвенції» (далі по тексту - Конвенція), кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Європейський суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях вказував на необхідність дотримання судами держав-учасниць Конвенції принципу розгляду справи судами упродовж розумного строку.
Практика Європейського суду з прав людини з цього питання є різноманітною й залежною від багатьох критеріїв, серед яких: складність справи, поведінка заявника, судових та інших державних органів, важливість предмета розгляду та ступінь ризику терміну розгляду для заявника тощо.
Не вдаючись до детального аналізу практики Європейського суду з прав людини з питання, що розглядається, апеляційний суд враховує висновки цього суду про те, що трудові спори за своєю природою вимагають оперативного вирішення, враховуючи значимість цього питання для зацікавленої особи, яка через звільнення втрачає засоби для існування.
Отже, тривале зволікання судами з розглядом трудових спорів, різновидом яких є спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, ставить під загрозу дотримання з боку України пункту 1 статті 6 Конвенції.
Аналогічний висновок викладено в постанові об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 12 грудня 2019 року у справі №826/25204/15.
Окремо слід зазначити, що зупинення провадження у справі щодо проходження публічної служби покладає на обох сторін надмірний тягар правової невизначеності.
Так, орган, з якого звільнено особу, не може прийняти на цю посаду іншу особу з огляду на можливість поновлення на цій посаді попереднього працівника, а особа, яку звільнено, не розуміє перспективи свого подальшого проходження публічної служби та потреби у працевлаштуванні.
У зв'язку з цим, для даної категорії справ законодавством встановлено стислі процесуальні строки з метою своєчасного та оперативного розгляду: місячний строк для звернення до суду замість загального шестимісячного; віднесено такі справи до справ незначної складності зі зменшеними строками розгляду.
Таким чином, невиправдане зупинення провадження у справах даної категорії є неприпустимим та не відповідає завданням адміністративного судочинства.
Крім того, трудові спори пов'язані з можливістю поновлення особи на роботі. У такому випадку на користь особи підлягає стягненню середній заробіток за час вимушеного прогулу, який за рахунок надміру тривалого розгляду справи може сягнути величезних розмірів за відсутності у цьому вини органу.
Отже, суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Аналогічний висновок викладено в постановах Верховного Суду від 07 квітня 2021 року у справі № 200/5251/20-а. від 05 серпня 2021 року у справі 360/2132/20.
Відповідно до частин першої та четвертої статті 320 КАС України підставою для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання та постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
За таких обставин апеляційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувана ухвала суду першої інстанції скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 77, 243, 250, 308, 313, 315, 320, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 червня 2021 року в адміністративній справі №160/2214/21 задовольнити.
Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 червня 2021 року в адміністративній справі №160/2214/21 скасувати.
Справу №160/2214/21 направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту постановлення та касаційному оскарженню не підлягає.
Повне судове рішення складено 10 серпня 2021 року.
Головуючий - суддя І.В. Юрко
суддя С.В. Чабаненко
суддя С.Ю. Чумак