Справа № 240/15051/20
Головуючий у 1-й інстанції: Майстренко Наталія Миколаївна
Суддя-доповідач: Сушко О.О.
05 серпня 2021 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Сушка О.О.
суддів: Залімського І. Г. Мацького Є.М.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Дочірнього підприємства "Українська кам'янообробна компанія Торчин" на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року (м. Житомир, 15 лютого 2021 року) у справі за адміністративним позовом Державної служби геології та надр України до Дочірнього підприємства "Українська кам'янообробна компанія Торчин" про припинення права користування надрами,
позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 18.10.2004 №3473, наданого Дочірньому підприємству "Українська кам'янообробна компанія Торчин".
Відповідно до рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року позов задоволено повністю.
Не погоджуючись з вказаним рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та прийняти рішення, яким відмовити в задоволенні позову.
В обґрунтування скарги зазначає, що суд першої інстанції не взяв до уваги результати виконання припису позивача та не врахував, що строк його виконання припав на період карантину в України, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19).
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів апеляційної інстанції, переглядаючи судове рішення у даній справі в межах доводів та вимог апеляційної скарги у відповідності до ч. 1 ст. 308 КАС України, дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено, що 18.10.2004 позивачу надано спеціальний дозвіл на користування надрами з реєстраційним номером 3437 з метою видобування габро, лабрадоритів, габро-лабрадоритів в якості сировини для видобутку, придатних для виробництва з них плит і облицювальних виробів, відходи та порушені вивітрюванням габро, лабрадорит, придатні для виробництва каменю щебеню будівельного зі строком дії до 18.10.2034.
Згідно наказу Державної служби геології та надр України від 21.02.2019 №53 "Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною служби геології та надр України у квітні 2019 року" було проведено планову перевірку діяльності Дочірнього підприємства "Українська кам'янообробна компанія Торчин" відповідно до спеціального дозволу на користування надрами від 18.10.2004 №3437.
За результатами проведеної перевірки було складено акт від 17.04.2019 №06-03/23/2019-29/п (88), у якому зафіксовано перелік виявлених порушень:
- не забезпечується охорона Торчинської ділянки Горбулівського родовища габро, лабрадориту та габро-лабродориту від затоплення та обводнення;
- не виконується пункт 5 Угоди про умови користування надрами від 18.10.2004 №3437 в частині проведення робіт у термін та в межах, зазначених у Програмі робіт та пункт 3 Програми робіт з видобування габро, лабрадориту, габро-лабрадориту Торчинська ділянки Горбулівського родовища "Підготовка матеріалів на отримання земельної ділянки для потреб, пов'язаних з користуваннями надрами, в установленому порядку (строк проведення 4 кв. 2016 - 1 кв. 2017)";
- не виконується пункт 5 Угоди про умови користування надрами від 18.10.2004 №3437 в частині проведення робіт у терміни та в межах, зазначених у Програмі робіт, та пункт 4 Програми робіт з видобування габро, лабрадориту, габро-лабрадориту Торчинська ділянки Горбулівського родовища "Продовження видобування 1740 м3 гірничої маси у щільному тілі (строк проведення 2 кв. 2017 року).
На підставі вказаного акту відповідачем було винесено припис від 17.04.2019 №725-14/06 про усунення виявлених порушень, за вимогами якого відповідачу слід було у строк до 20.05.2019 усунути порушення, які встановлені актом перевірки.
Наказом Державної служби геології та надр України від 22.07.2019 №232 зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 18.10.2004 №3437, наданого Дочірньому підприємству "Українська кам'янообробна компанія Торчин" з метою видобування габро, лабрадориту, габро-лабрадориту Торчинська ділянки Горбулівське родовище та надано 30 календарних днів на усунення порушень.
Центральне міжрегіональне відділення Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України 05.09.2019 звернулося до Департаменту державного геологічного контролю з поданням про анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами від 18.10.2004 №3437, наданого Дочірньому підприємству "Українська кам'янообробна компанія Торчин", у зв'язку з невжиттям в установлений строк причин зупинення дії спеціального дозволу.
Суд першої інстанції при ухваленні оскарженого рішення виходив з обґрунтованості та доведеності позовних вимог, а відтак наявності підстав для задоволення адміністративного позову.
Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Частина 1 ст. 19 Кодексу України про надра встановлює, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.
Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, встановлення порядку діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та державних адміністраторів визначає Закон України "Про довільну систему у сфері господарської діяльності".
Згідно з ч. 1 ст. 4-1 вказаного Закону порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Таким центральним органом виконавчої влади відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 є Держгеонадра, як згідно з покладеними на них завданнями, зокрема, видають в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами) (пп. 9 п. 4 Положення).
Пунктом 9 вказаного Положення також визначено, що Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов'язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
Згідно з положеннями частини першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення №1174 Державна служба геології та надр України, згідно із покладеними на неї завданнями, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.
Пунктом 22 Порядку №615 встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби, зокрема, у разі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.
Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов'язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.
При цьому, зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов'язку проводити на ділянці надр роботи, пов'язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Також, зупинення дії дозволу не є підставою і для переривання строку його дії.
Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.
Відповідно до пункту 23 Порядку № 615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку. Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.
Згідно з положеннями частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб'єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу. Однак, сам по собі факт зупинення дії дозволу не є підставою його анулювання, так як у разі усунення виявлених порушень є підставою для відновлення його дії.
Саме невиконання вимог припису після зупинення дії дозволу стало підставою для звернення до суду з цим позовом.
Отже, при вирішенні питання про анулювання спеціального дозволу з підстав не усунення порушень, в строки встановлені органом, який видав дозвільний документ, фактичні обставини підлягають оцінці на предмет їх достатності для усунення порушень, з урахуванням обсягу робіт.
Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 15.07.2021 у справах № 818/2082/17, № 817/1922/17, який у відповідності до ст. 242 КАС України враховується при розгляді цієї справи.
Судом апеляційної інстанції досліджені та надана оцінка документам, наданим відповідачем на виконання вимог припису, а саме:
- на усунення порушення щодо не забезпечення охорони Торчинської ділянки Горбулівського родовища габро, лабрадориту та габро-лабродориту від затоплення та обводнення, відповідачем було були вчинені дії їх усунення та направлено листа №7 від 08.05.2019 до Департаменту державного геологічного контролю Центрального міжрегіонального відділу з повідомленням про проведення робіт з відкачування води з Горбулівського родовища та припинення гірничих робіт;
- на усунення порушень щодо невиконання пункту 5 Угоди про умови користування надрами від 18.10.2004 №3437 в частині проведення робіт у термін та в межах, зазначених у Програмі робіт та пункт 3 Програми робіт з видобування габро, лабрадориту, габро-лабрадориту Торчинської ділянки Горбулівського родовища "Підготовка матеріалів на отримання земельної ділянки для потреб, пов'язаних з користуваннями надрами, в установленому порядку (строк проведення 4 кв. 2016 - 1 кв. 2017)", відповідачем вчинено дії щодо укладення договору №166 від 21.03.2019 з Житомирським інститутом землеустрою, розроблено проект щодо відведення земельних ділянок в оренду та направлено документи в Держгеокадастр для присвоєння кадастрових номерів, про що було повідомлено Голову Державної служби геології на надр України листом №3 від 01.06.2020. Також відповідач, у зазначеному листі просив продовжити дію припису до 31.12.2020, у зв'язку з впровадженням карантинних обмежень в Україні і фізичною неможливістю у строки виконати умови припису.
Крім того, 23.07.2019 відповідач також надіслав листа № 10 до Департаменту державного геологічного контролю Центрального міжрегіонального відділу з повідомленням про укладення договору з Житомирським інститутом землеустрою №166, №167 на розробку проекту землеустрою та виготовлення нормативно-грошової оцінки землі.
03.07.2020 листом № 4 відповідач повідомив Голову Державної служби геології на надр України про присвоєння кадастрових номерів земельним ділянкам та вчинення дій про проведення нормативно-грошової оцінки землі та просив також продовжити строк для усунення порушень відповідно до акту №06-03/23/2019-29/п (88).
У результаті вчинених відповідачем дій, 23.11.2020 року Розпорядженням голови Житомирської обласної державної адміністрації №734 було затверджено проект землеустрою та надано в оренду відповідачу земельну ділянку 3,2944 га строком на 7 років для розміщення та експлуатації споруд підприємства, пов'язані з користуванням надрами та встановлено розмір орендної плати за користування землею, Голові Коростишівської районної адміністрації доручено укласти договір оренди з відповідачем.
Що стосується припису про невиконання пункту 5 Угоди про умови користування надрами від 18.10.2004 №3437 в частині проведення робіт у терміни та в межах, зазначених у Програмі робіт, та пункту 4 Програми робіт з видобування габро, лабрадориту, габро- лабрадориту Торчинська ділянки Горбулівського родовища "Продовження видобування 1740 м3 гірничої маси у щільному тілі (строк проведення 2 кв. 2017 року) виконання останнього не було та не є можливим, оскільки відповідач зупинив роботи з видобування надрів, у зв'язку із зупиненням дії спеціального дозволу №3437, відповідно до Наказу Державної служби геології та надр України від 22.07.2019 №232.
Таким чином, відповідачем, як надрокористувачем, вживаються всі необхідні заходи для усунення причин зупинення дії дозволу та вже усунуто значну частину цих порушень.
На підставі викладеного колегія суддів погоджується з доводами відповідача, що після отримання припису про усунення порушень та наказу про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, товариство здійснювало всі залежні від нього заходи з метою усунення виявлених порушень. Неусунення деяких, які не залежать від відповідача не може бути підставою для анулювання дозволу на користування надрами.
Водночас, колегія суддів не погоджується з доводами позивача щодо застосування до відповідача крайнього заходу державного контролю, а саме анулювання спеціального дозволу на користування надрами, оскільки останні порушують принцип пропорційності, зокрема, дотримання необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав та інтересів надрокористувача і цілями, на досягнення яких спрямований такий захід контролю Державною службою геології та надр України як анулювання спеціального дозволу.
Таким чином, судом першої інстанції не надано правової оцінки відповідним доказам, які свідчать про вчинення відповідачем дій, направлених на реальне усунення порушень, визначених в акті.
З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позову.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу Дочірнього підприємства "Українська кам'янообробна компанія Торчин" задовольнити повністю.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року скасувати.
Прийняти нове рішення, яким в задоволенні адміністративного позову відмовити.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Головуючий Сушко О.О.
Судді Залімський І. Г. Мацький Є.М.