м. Вінниця
03 серпня 2021 р. Справа № 120/4726/21-а
Вінницький окружний адміністративний суд у складі судді Богоноса М.Б., розглянувши у письмовому провадженні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Погребищенської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії
14.05.2021 у Вінницький окружний адміністративний суд надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 (далі - позивачка) до Погребищенської міської ради (далі - відповідач) про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії.
Обґрунтовуючи заявлені позовні вимоги позивачка посилається на протиправну бездіяльність відповідача щодо не прийняття по суті рішення за результатом розгляду її клопотання від 20.01.2021 про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (землі житлової і громадської забудови), орієнтовною площею 0,60 га, з яких: 0,25 для будівництва і обслуговування житлового будинку, 0,35 га для ведення особистого селянського господарства, що розташовані на території села Малинки Вінницького району Вінницької області.
Позивачка зазначила, що із клопотанням про надання дозволу вона звернулася 20.01.2021, однак на час звернення до суду (14.05.2021) відповідачем жодного рішення за результатом його розгляду не прийнято. Це стало приводом для звернення до суду з метою визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання відповідача розглянути клопотання.
Ухвалою від 17.05.2021 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомленням сторін в порядку, визначеному статтею 262 КАС України. Цією ж ухвалою відповідачу встановлено 15-ти денний строк з дня вручення ухвали для подання відзиву на позовну заяву в порядку, передбаченому статтею 162 КАС України.
Також витребувано за ініціативою суду у Погребищенської міської ради належним чином засвідчені копії клопотання ОСОБА_1 від 20.01.2021 із додатками до нього та інформацію про стан його розгляду.
28.05.2021 на адресу суду від Погребищенської міської ради надійшов відзив на позовну заяву, у якому відповідач просив у задоволенні вимог адміністративного позову відмовити повністю.
Мотивуючи відзив відповідач зазначив, що в січні 2021 позивачка звернулася із клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
За словами представника Ради, до клопотання позивачкою не було додано графічні матеріали на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Відповідач вказав, що постійна комісія міської ради, діючи на підставі і в рамках вимог ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування» надала рекомендацію, в якій відмовила у погодженні винесення на розгляд сесії міської ради питання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою зазначивши наявність аналогічних заяв від інших громадян. Тому відповідач вважає, що клопотання позивачки про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою правомірно Радою не розглядається з огляду на відсутність підстав для прийняття позитивного рішення.
Також відповідач у відзиві зауважив, що цей спір є приватно - правовим та повинен розглядатися за правилами цивільного судочинства.
12.05.2021 на адресу суду надійшла відповідь на відзив, у якій позивачка вважає твердження викладені у відзиві необґрунтованими.
Мотивуючи відповідь на відзив позивачка зазначила, що доказів перебування земельної ділянки у власності або користуванні третіх осіб відповідачем не надано.
Крім того позивачка вказала, що підставною для відкладання розгляду клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, слугувало звернення інших громадян. Разом з тим, зауважень щодо відсутності необхідних документів постійною комісією міської ради з питань сільськогосподарського виробництва, регулювання земельних відносин, охорони довкілля, раціонального використання надр у протоколі від 29.03.2021 № 6 не міститься.
Дата ухвалення рішення обумовлена, в тому числі, перебуванням судді у справі в період з 22.06.2021 по 12.07.2021 в щорічній відпустці на підставі Наказу від 02.06.2021 № 077-в/к.
Суд дослідивши заяви по суті справи подані сторонами та оцінивши наявні у справі докази встановив наступне.
У січні 2021 позивачка звернулася до відповідача із клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (землі житлової і громадської забудови), орієнтовною площею 0,60 га, з яких: 0,25 для будівництва і обслуговування житлового будинку, 0,35 га для ведення особистого селянського господарства, що розташовані на території села Малинки Вінницького району Вінницької області.
Відповідач не заперечує того факту, що Радою рішення про надання дозволу чи про відмову у наданні позивачці дозволу на розроблення документації із землеустрою на час розгляду справи не прийнято.
Причиною цього стало те, що згідно протоколу № 4 від 19.01.2021 засідання постійної комісії міської ради з питань сільськогосподарського виробництва, регулювання земельних відносин, охорони довкілля, раціонального використання надр, відмовлено у погодженні внесення проекту рішення "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 " на засідання сесії міської ради, а згідно протоколу № 6 від 29.03.2021 - розгляд клопотання ОСОБА_1 відкладено у зв'язку із надходженням аналогічних звернень від інших громадян (а.с.16-19).
Вважаючи, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність, яка полягає у не розгляді в місячний термін клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, позивачка звернулася до суду з цим позовом.
Визначаючись щодо позовних вимог, суд враховує, що суб'єктивне право на земельну ділянку виникає і реалізується на підставах і в порядку, визначених Конституцією України, Земельним кодексом України та іншими законами України, що регулюють земельні відносини.
Відповідно до п. «б» ч. 1 ст. 81 Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III (далі - ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III) громадяни набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Частиною першою та другою статті 116 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян проводиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (п. «в» ч. 3 ст. 116 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III).
Відповідно до ч. 6 ст. 118 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення, в тому числі, особистого селянського господарства, у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). Забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (ч.7 ст. 118 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III).
Аналіз норм ч. 6 - 7 ст. 118 ЗК України дає підстави для висновку, що з метою реалізації права на отримання земельної ділянки, зацікавлена особа повинна звернутися із клопотанням до компетентного органу державної влади чи місцевого самоврядування (у відповідності до повноважень, якими вони наділені статтею 122 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III) із урахуванням правового режиму (форми власності) бажаної земельної ділянки. Наведене законодавче регулювання обумовлено розмежуванням компетенції між органами державної влади та місцевого самоврядування щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної форми власності.
Згідно ч. 1 ст. 122 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Безспірно встановлено, що бажана для позивачки земельна ділянка відноситься до земель комунальної власності, а відтак повноваженнями щодо розгляду поданого позивачкою клопотання наділена Погребищенська міська рада (відповідач).
Правовий статус Погребищенської міської ради визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).
Стаття 26 Закону № 280/97-ВР передбачає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад.
Так, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, серед іншого, відповідно до закону питання регулювання земельних відносин (п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР).
Згідно частин 1, 2 ст. 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Аналізуючи у комплексі норми ч. 6 ст. 118 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III та частини 1, 2 ст. 59 Закону № 280/97-ВР суд зазначає, що при вирішенні клопотання позивача про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою у Ради виникає обов'язок, по - перше розглянути клопотання у місячний строк і по - друге - прийняти одне із двох рішень, а саме: 1) про надання дозволу на розроблення документації або 2) про відмову у його наданні.
Позивачка вважає, що її клопотання Радою у спосіб передбачений нормами ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III та Закону № 280/97-ВР не розглянуто. Тому, на її думку, у спірних правовідносинах має місце протиправна бездіяльність органу місцевого самоврядування.
Відтак, для правильного вирішення цієї справи суду, в першу чергу, необхідно надати правову оцінку поведінці органу місцевого самоврядування при розгляді ініційованого позивачкою земельного питання і визначитися чи можна вважати таку поведінку "протиправною бездіяльністю суб'єкта владних повноважень".
При вирішенні цих питань суд керується такими мотивами.
Протиправна бездіяльність суб'єкта владних повноважень - це зовнішня форма пасивної поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Надаючи оцінку правовій природі поведінки Погребищенської міської ради при розгляді клопотання позивачки в цілях формування висновку чи можна вважати таку поведінку протиправною бездіяльністю Ради, суд враховує наступне.
Відповідно до ч. 15 ст. 46 Закону № 280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
Отже, підготовка і розгляд питань, вирішення яких належить до повноважень ради, виносяться на пленарні засідання ради і регулюється окрім Закону № 280/97-ВР ще й Регламентом ради. Це стосується і клопотання позивачки про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, оскільки окремої процедури розгляду таких питань законодавством України не передбачено.
Відповідно до ст. 1 Регламенту Погребищенської міської ради (далі - Регламент) порядок діяльності ради, її органів та посадових осіб визначається Конституцією України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про запобігання корупції», іншими законодавчими актами, статутом територіальної громади, цим Регламентом та Положенням про постійні комісії ради.
Регламент ради є обов'язковим для виконання всіма депутатами, міським головою та іншими посадовими особами місцевого самоврядування. Регламент встановлює порядок скликання і проведення сесії ради, формування виконавчих органів ради, порядок прийняття рішень та звітів, порядок здійснення контрольної діяльності, прийняття рішень та спеціальними процедурами, процедуру діяльності депутатів, посадових осіб та органів ради (ст. 2 Регламенту).
Згідно ст. 10 Регламенту рада проводить свою роботу сесійно. Сесії ради складаються з пленарних засідань ради і засідань постійних комісій ради, що проводяться у перерві між пленарними засіданнями.
Відповідно до ст. 22 Регламенту чергові сесії ради скликаються за розпорядженням міського голови в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць. Аналогічні норми містяться в ч. 5 ст. 46 Закону № 280/97-ВР.
Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (ст. 65 Регламенту).
Отже, з огляду на наведені вище норми Регламенту та Закону № 280/97-ВР не передбачено право суб'єкта владних повноважень змінювати встановлений законом режим (періодичність) проведення сесій рад не менше одного разу на місяць у випадку надходження на розгляд до ради документів з питань відведення земельних ділянок (зокрема, клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, проекту землеустрою на погодження або затвердження тощо).
У матеріалах справи відсутнє рішення Погребищенської міської ради стосовно розгляду клопотання позивачки про надання дозволу на розроблення документації чи відмова у наданні такого дозволу.
Відсутність належним чином оформленого рішення Погребищенської міської ради про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення документації із землеустрою, або протоколу засідання сесії Ради про розгляд земельного питання позивачки і не прийняття позитивного для позивачки рішення беззаперечно вказує на те, що клопотання ОСОБА_1 у встановлений нормами Земельного кодексу України строк не розглянуто.
Отже, відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо не розгляду клопотання позивачки та не прийняття відповідного рішення у строк та у спосіб, встановлені ЗК України та Законом № 280/97-ВР.
Щодо посилань відповідача на протокол № 4 від 19.01.2021 та № 6 від 29.03.2021 засідання постійної комісії міської ради з питань сільськогосподарського виробництва, регулювання земельних відносин, охорони довкілля, раціонального використання надр, які за словами представника ради, унеможливили вирішення клопотання у встановлений строк, то такі оцінюються критично, адже завданням постійної комісії є підготовка проектів рішень ради, висновків та рекомендацій з питань розгляду клопотань із земельних питань.
Проекти рішень та висновків постійної комісії мають для Ради суто рекомендаційний характер, адже остаточне рішення із земельних питань приймаються виключно Радою.
Постійна комісія своїми актами не може змінювати встановлену нормами ЗК України та Закону № 280/97-ВР процедуру розгляду клопотань про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та змінювати встановлені законом строки їх розгляду.
У разі виявлення постійною комісією невідповідність клопотання вимогам ЗК України, чи встановлення факту неподання зацікавленою особою передбачених нормами ЗК України документів, висновок з цього приводу разом із проектом рішення передається на розгляд Ради і лише Рада наділена повноваженнями приймати остаточне рішення за результатом розгляду земельного питання.
Тому посилання відповідача на протоколи засідання постійної комісії міської ради не впливають на висновки суду про протиправний характер бездіяльності Погребищенської міської ради.
Щодо аргументів відповідача про приватно - правовий характер цієї справи і наявність підстав для її розгляду за правилами цивільного судочинства, то такі оцінюються критично, оскільки є усталеною практика Верховного Суду про те, що спори які виникають на етапі надання дозволу на виготовлення документації із землеустрою носять публічно - правовий характер та розглядаються за правилами передбаченими нормами Кодексу адміністративного судочинства України.
Аналогічна висновки викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 17.10.2018 у справі № 380/624/16-ц, від 23.01.2019 у справі № 308/10112/16-а, від 18.12.2019 у справі № 160/4211/19, у постановах Верховного Суду від 24.09.2020 у справі № 352/2482/19, від 07.04.2021 № 460/2618/18.
Щодо аргументів представника позивача про наявність підстав для застосування щодо Ради заходів процесуального примусу за неналежне виконання ухвали суду про витребування доказів, то оцінюючи їх суд керується наступними мотивами.
Відповідно до ч. 1-2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Частиною 9 ст. 80 КАС України передбачено, що у разі неподання суб'єктом владних повноважень витребуваних судом доказів без поважних причин або без повідомлення причин суд, залежно від того, яке ці докази мають значення, може визнати обставину, для з'ясування якої витребовувався доказ, або відмовити у її визнанні, або розглянути справу за наявними в ній доказами,
Враховуючи те, що факт звернення позивачки із клопотанням так і факт неприйняття за результатом його розгляду рішення відповідачем не заперечувався, суд дійшов висновку про наявність підстав вважати ці обставини встановленими, що й стало однією із підстав для визнання бездіяльності відповідача протиправною та задоволення позовних вимог.
За таких обставин відсутні підстави для кваліфікації неналежного виконання відповідачем ухвали суду від 17.05.2021 протиправною перешкодою у здійсненні судочинства чи недобросовісною поведінкою, яка б за своїм характером, в силу ст. 144, 149 КАС України, була передумовою для застосування заходів процесуального примусу у вигляді штрафу.
Підсумовуючи встановлені при розгляді справи обставини та надану їм оцінку, суд дійшов висновку, що позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльність відповідача щодо не прийняття по суті рішення за результатом розгляду клопотання ОСОБА_1 як і похідні вимоги про зобов'язання розглянути клопотання підлягають задоволенню.
У такому випадку, в силу ч. 1 ст. 139 КАС України, сплачений позивачкою при зверненні до суду судовий збір підлягає стягненню в її користь за рахунок бюджетних асигнувань відповідача у цій справі.
Керуючись ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, суд
Адміністративний позов задовольнити повністю.
Визнати протиправною бездіяльність Погребищенської міської ради щодо не розгляду та не прийняття по суті рішення за результатом вирішення клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (землі житлової і громадської забудови), орієнтовною площею 0,60 га, з яких: 0,25 для будівництва і обслуговування житлового будинку, 0,35 га для ведення особистого селянського господарства, що розташовані на території села Малинки Вінницького району Вінницької області.
Зобов'язати Погребищенську міську раду розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (землі житлової і громадської забудови), орієнтовною площею 0,60 га, з яких: 0,25 для будівництва і обслуговування житлового будинку, 0,35 га для ведення особистого селянського господарства, що розташовані на території села Малинки Вінницького району Вінницької області із урахуванням висновків суду та прийняти рішення про надання або відмову у наданні відповідного дозволу.
Стягнути на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Погребищенської міської ради, сплачений при зверненні до суду судовий збір в розмірі 908,00 грн. (дев'ятсот вісім гривень 00 коп.).
Рішення суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.
Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.
Позивач: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер НОМЕР_1 )
Відповідач: Погребищенська міська рада (вул. Б. Хмельницького, 77, м. Погребище, Вінницька область, 22200, код ЄДРПОУ 03772654)
Суддя Богоніс Михайло Богданович