про повернення позовної заяви
"04" серпня 2021 р. м. Ужгород Справа № 907/615/21
Суддя Господарського суду Закарпатської області Пригуза П.Д., розглянувши матеріали позовної заяви
за позовом: Заступника керівника Закарпатської спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Західного регіону в інтересах держави в особі ІНФОРМАЦІЯ_1 (Військова частина НОМЕР_1 ), код ЄДРПОУ 14321707, вул.Головна, 55а м.Чоп Закарпатської області,
до відповідача-1: Державного підприємства «Ужгородське лісове господарство», код ЄДРПОУ 22114655, вул.Першотравнева, 42 с.Кам'яниця Ужгородського району Закарпатської області,
до відповідача-2: Ужгородської міської ради, код ЄДРПОУ 33868924, пл.Поштова, 3 м.Ужгород,
до відповідача-3: Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у Закарпатській області, код ЄДРПОУ 34888449, пл.Народна, 4 м.Ужгород,
про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування, скасування державного акту на постійне користування землею, скасування речових прав на нерухоме майно,
Прокурором подано до Господарського суду Закарпатської області позовну заяву в інтересах держави в особі ІНФОРМАЦІЯ_1 (Військова частина НОМЕР_1 ) з метою повернення земельної ділянки в користування позивача.
Позовна заява мотивується тим, що 29.07.2021 року Чопський прикордонний загін Державної прикордонної служби України звернувся до прокурора з повідомленням про незаконне надання у постійне користування відповідачеві Державному підприємству «Ужгородське лісове господарство» 25.12.1996 року земельної ділянки площею 195,7га, з яких 23,0 га відносяться до земель оборони (прикордонна смуга, зона облаштування і утримання інженерно-технічних споруд та огорож державного кордону), що, на його думку, порушує інтереси держави.
Обґрунтовуючи наявність права на звернення з цим позовом до суду прокурор зазначає, що Чопський прикордонний загін Державної прикордонної служби України є органом державної влади на місцях в системі Державної прикордонної служби України, який не здійснює захист інтересів держави у спірних відносинах.
З доданих до позовної заяви матеріалів вбачається, що прокурор, 29.07.2021 року звернувся з листом до Чопського прикордонного загону Державної прикордонної служби України, в якому просив повідомити чи вживалися заходи щодо скасування рішень Ужгородської міської ради щодо розпорядженням землями оборони та витребування земельних ділянок на користь Міністерства оборони України.
Цього ж дня, 29.07.2021 року, від Чопського прикордонного загону Державної прикордонної служби України, прокурор отримав листа, до якого додано проєкт позовної заяви та висловлено прохання заявити позов про скасування рішення органу місцевого самоврядування. Отримавши відповідь прокурор вже 02.08.2021 року подав позовну заяву до Господарського суду Закарпатської області.
Додані до позовної заяви матеріали не містять відомостей та доказів про надання Чопському прикордонному загону Державної прикордонної служби України відповідно до вимог Земельного кодексу України земельної ділянки площею 23,0га у постійне користування як військовій частині для виконання покладених на неї функцій та завдань оборони.
Більш того, в змісті позовної заяви та матеріалах зазначено, що Чопський прикордонний загін Державної прикордонної служби України взагалі не звертався до компетентних органів для вирішення питання про надання йому в постійне користування земель, які мають оборонне призначення згідно ст. 3 Закону України «Про використання земель оборони».
Цей факт бездіяльності та ненабуття права користування земельною ділянкою підтверджено постановою Верховного Суду Касаційного адміністративного суду від 24.09.2020 року, якою визнано протиправною бездіяльність ІНФОРМАЦІЯ_2 (Військова частина НОМЕР_1 ) щодо оформлення права користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги уздовж лінії державного кордону України. Зобов'язано ІНФОРМАЦІЯ_3 (Військова частина НОМЕР_1 ) вжити заходи, передбачені статтями 92, 116, 123, 125, 126 Земельного кодексу України з метою набуття права користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги уздовж лінії кордону України.
Отже, прокурором неправильно визначено інтереси держави, які за викладених прокурором обставин, полягають спочатку у необхідності вирішення питання про набуття права користування землями оборони та його належного оформлення. Прокурором неправильно обрано спосіб захисту прав держави, оскільки право постійного користування землями не оформлено, а з наданих матеріалів і обгрунтувань не вбачається, що оспорюваним рішенням місцева рада втрутилась у права прикордонного загону.
Наведені обставини вказують на порушення прокурором умов і порядку звернення до суду з позовною заявою, що є правовою підставою для повернення цієї позовної заяви без розгляду виходячи з такого.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Зазначене конституційне положення встановлює обов'язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу.
Як підкреслив Конституційний Суд України у рішенні від 01.04.2008 № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.
Стаття 131-1 Конституції передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до частин третьої - п'ятої ст. 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 ГПК України.
Згідно із пунктом 4 частини п'ятої ст. 174 ГПК суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи також у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень.
У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої).
Системне тлумачення положень ст. 53 Господарського процесуального кодексу України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Особливість сучасного конституційного статусу прокурора в суді, деталізованого в процесуальних кодексах та Законі України "Про прокуратуру", полягає у тому, що представництво прокурором інтересів держави у суді носить допоміжний характер, оскільки основну роль у цьому процесі мають відігравати профільні суб'єкти владних повноважень, які повинні самостійно звертатимуться до суду. Такий підхід до визначення ролі прокурора у сфері представництва інтересів держави у суді було закладено у Перехідних положеннях Конституції України 1996 року та в подальшому втілено в життя з урахуванням досвіду функціонування прокуратури в європейських державах, стандартів Ради Європи, а також висновків та рекомендацій, які надавалися Венеціанською Комісією щодо законопроектів про реформування прокуратури України.
Таким чином, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень (органи державної влади, органи місцевого самоврядування або інші суб'єкти владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах), а не прокурор, між тим для того щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. У кожному випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Враховуючи вищевикладене, суд наголошує на тому, що чинне законодавство України, зокрема, Закон України "Про прокуратуру", фактично наділяє прокурора правом в окремих випадках здійснювати захист інтересів держави, звертаючись до суду з відповідними позовами в інтересах останньої виключно в особі компетентних суб'єктів владних повноважень.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.
Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої ч. 3 та 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з'ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень ст. 53, 174 Господарського процесуального кодексу України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.
При цьому саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абз. 2 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.
Вказана правова позиція викладена у низці постанов Верховного Суду, зокрема, від 06.08.2019 року у справі № 910/6144/18 та від 06.08.2019 року у справі № 912/2529/18.
При цьому суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен встановлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи, оскільки питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
Отже, прокурор, подаючи позов, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме: подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Наведений правовий висновок Великої Палати Верховного Суду викладено в постанові від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18.
З огляду на викладене вище, підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу, який має відповідні повноваження щодо вчинення дій, направлених на захист прав та охоронюваних законом інтересів, про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.
У такому випадку суд має дослідити: чи знав або повинен був знати відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.
Наведену правову позицію Верховним Судом, зокрема, викладено в постанові від 25.02.2021 року у справі № 910/261/20.
У даному випадку у цій позовній заяві прокурором повідомлено відповідні органи та установу про виявлені ним порушення листом від 25.06.2021, а 05.07.2021 року вже направлено позовну заяву в інтересах держави в особі цих осіб, не дочекавшись їх реагування на виявлені прокурором порушення законодавства та вжиття залежних від них заходів щодо захисту інтересів держави впродовж розумного строку. Це означає, що прокурор не довів, що відповідні органи, після того, як їм стало відомо про наявні порушення інтересів держави, допустили бездіяльність щодо їх захисту.
Отже, прокурором не підтверджено перед судом про наявність виключного випадку для здійснення представництва у суді законних інтересів держави: порушення або загрози порушення інтересів держави через те, що захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах.
Згідно приписів п. 4 ч. 5 ст. 174 ГПК України суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи також у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
За таких обставин та правових підстав суд доходить висновку, що позовна заява підлягає поверненню, оскільки у прокурора відсутні підстави для звернення до господарського суду в інтересах держави, а також відсутні підстави для звернення Чопського прикордонного загону Державної прикордонної служби України до господарського суду із цим позовом.
На підставі наведеного, керуючись п. 4 ч. 5 ст. 174 ГПК України, суд
1. Заяву та додані документи повернути прокурору без розгляду.
Додаток: позовна заява Вх. №02.3.1-05/656/21 від 02.08.2021 року з додатками, у тому числі оригінал платіжного доручення № 1507 від 29.07.2021, всього матеріалів на 48 арк.
Відповідно до ч. 2 ст. 235, ст. 255 ГПК України ухвала набрала законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена. Згідно з ч. 1 ст. 256 ГПК України апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом десяти днів з дня складення її повного тексту.
До початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційна скарга подається безпосередньо до Західного апеляційного господарського суду або через Господарський суд Закарпатської області (п. 17.5 Перехідних положень Господарського процесуального кодексу України).
Суддя Пригуза П.Д.