ІВАНО-ФРАНКІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
"30" червня 2021 р. справа № 300/863/21
м. Івано-Франківськ
Івано-Франківський окружний адміністративний суд у складі:
судді Микитин Н.М.,
при секретарі судового засідання - Маковійчук С.М.,
за участю: прокурора - Хамець Л.М.,
представників третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача НПП "Гуцульщина" - Копчука І.М., Циканюка М.П.
представника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача ДП "Кутське лісове господарство" - Пліхтяка П.П.,
розглянувши у підготовчому судовому засіданні в приміщенні суду заяву заступника керівника Івано-Франківської обласної прокуратури про поновлення строку звернення до суду в адміністративній справі за позовною заявою заступника керівника Івано-Франківської обласної прокуратури, в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Карпатського округу, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача НПП "Гуцульщина", до Косівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача ДП "Кутське лісове господарство", про визнання протиправним та скасування рішення Пістинської сільської ради від 17.06.2018,-
Заступник керівника Івано-Франківської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Карпатського округу 09.03.2021 звернувся до суду з адміністративним позовом до Косівської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення 16 сесії 7 демократичного скликання Пістинської сільської ради від 17.06.2018 "Про діяльність НПП "Гуцульщина" на території Пістинської сільської ради".
Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12.04.2021 відкрито провадження в даній адміністративній справі за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання у справі. Також залучено до участі у справі національний природний парк "Гуцульщина" як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача та державне підприємство "Кутське лісове господарство" як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача.
06.02.2021 представником третьої особи ДП "Кутське лісове господарство" подано пояснення у яких звернув увагу на подання позову поза межами строку звернення до адміністративного суду, а належних доказів поважності причин пропуску такого прострочення, які б слугували для цього поновлення, не наведено(а.с. 101-108).
В обґрунтування необхідності застосування наслідків передбачених ст. 123 КАС України у поясненнях зазначено, що позивачами пропущено тримісячний строк звернення до суду з цим позовом, встановлений ч.2 ст. 122 КАС України, що є підставою для залишення позову без розгляду. Так заступником прокурора подано позов 09.03.2021, зі змісту якого вбачається, що прокуратурі про оскаржуване рішення Пістинської сільської ради від 17.06.2018 стало відомо у 2018 році. При цьому, як поважну причину пропуску строку звернення до суду в понад два роки, прокуратура посилається на постанову Верховного Суду від 08.12..2020 № 0940/1703/18, якою залишено без розгляду попередній позов прокуратури з тим же предметом, однак поданий в інтересах Міністерства екології та природних ресурсів України та НПП "Гуцульщина" з мотивів не належного вибору суб'єкта в інтересах якого необхідно було звертатись.
Вважає, що прокурором порушено принцип правової визначеності. Вказує на те, Державна екологічна інспекція Карпатського округу була обізнана про оскаржуване рішення, проте дієвих та ефективних заходів реагування не вжила. Стверджує, що не вирішення спору за попереднім позовом № 0940/1703/18 по суті, а залишення його без розгляду зумовлено виключно неправильним визначенням прокурором органу, в особі якого він мав право звертатися до суду в інтересах держави та не доведення ним того, що такий орган не здійснює чи не належно здійснює свої функції. Однак такі обставини не можуть бути покладені в підґрунтя поновлення строку звернення прокурора до суду відповідно до правової позиції Верховного Суду визначені постановою від 27.11.2018 № 473/2236/17, згідно якої нерозуміння чи незнання законодавства не обумовлюють "поважності" причин пропуску такого строку.
24.05.2021 від Державної екологічної інспекції Карпатського округу надійшли письмові заперечення на пояснення щодо пропуску строку звернення до суду вказала на те, що вживає заходи спрямовані на припинення порушення природоохоронного законодавства лише за результатами здійснюваних нею заходів державного нагляду (контролю), однак інспекція не здійснювала жодних заходів державного нагляду (контролю) стосовно питань наведених прокурором у позовній заяві, оскільки не існувало законних підстав для проведення заходів. Вважає, що підставою яка дає законне право Державній екологічній інспекції Карпатського округу на пред'явлення вимог щодо скасування рішення Пістинської сільської ради від 17.06.2018 є правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 08.12.2020 № 0940/1703/18. Звернула увагу, що інспекція почала здійснювати свої повноваження з 26.03.2019, відтак на дату прийняття оскаржуваного рішення інспекція не була створена.
Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 09.06.2021 позовну заяву заступника керівника Івано-Франківської обласної прокуратури, в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Карпатського округу, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача НПП "Гуцульщина", до Косівської міської ради, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача ДП "Кутське лісове господарство", про визнання протиправним та скасування рішення Пістинської сільської ради від 17.06.2018 -залишено без руху.
Надано заступнику керівника Івано-Франківської обласної прокуратури п'ятиденний строк з дня вручення (отримання) копії повного тексту цієї ухвали для усунення недоліків позовної заяви шляхом: надання до суду заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду з відповідними доказами; надання до суду письмових пояснень та доказів на підтвердження наявності законодавчо передбачених підстав для звернення до суду з даним позовом в інтересах держави, зокрема доказів не здійснення або неналежним чином здійснення відповідним органом своїх повноважень.
На виконання вимог ухвали суду від 09.06.2021 заступником керівника Івано-Франківської обласної прокуратури подано заяву в порядку ст. 123 КАС України відповідно до якої заявник просить поновити строк звернення до адміністративного суду щодо визнання протиправним та скасування рішення Пістинської сільської ради від 17.06.2018 «Про діяльність НПП «Гуцульщина» на території Пістинської сільської ради». В обґрунтування поданої заяви вказує на те, що Державна екологічна інспекція Карпатського округу не є правонаступником інших державних установ та утворена 14.12.2018, тоді як заступник керівника Коломийської місцевої прокуратури звернувся первинно до суду в строки визначені ст. 122 КАС України в інтересах держави в особі НПП «Гуцульщина», Міністерства екології та природних ресурсів України про оскарження рішення Пістинської сільської ради (справа № 0940/1703/18). Вважає, що моментом, коли Державна екологічна інспекція України та її структурні підрозділи повинні були дізнатися про порушення своїх прав для звернення до суду щодо оскарження рішення Пістинсткої сільської ради є момент ухвалення Верховним Судом рішення у справі № 0940/1703/18, тобто 08.12.2020. Відтак подання заступником керівника Івано-Франківської місцевої прокуратури 09.03.2021 09.03.2021 (перший після святкового робочий день), що відповідає вимогам ст. 120 КАС України(том 2 а.с. 7-11).
Вважає, що з врахуванням перебування у провадженні справи № 0940/1703/18 в суді адміністративної юрисдикції, у Державної екологічної інспекції Карпатського округу з огляду на проведення перевірки ДП «Кутське лісове господарство» у квітні 2019 були відсутні підстави подавати аналогічний позов відповідно до вимог п. 11 ч. 5 ст. 160 КАС України.
Щодо обізнаності Державної екологічної інспекції Карпатського округу про оскаржуване рішення з постанови Західного апеляційного господарського суду від 26.02.2020 № 909/714/19, то на час винесення такої постанови вже було ухвалено постанову Восьмим апеляційним адміністративним судом від 03.12.2019 у справі № 0940/1703/18, якою визнано протиправним та скасовано рішення Пістинської сільської ради від 17.06.2018 "Про діяльність НПП "Гуцульщина" на території Пістинської сільської ради".
Також на виконання вимог ухвали суду від 09.06.2021, заступником керівника Івано-Франківської обласної прокуратури подано письмові пояснення у яких вказав на те, що про протиправне рішення Пістинської сільської ради та факти порушення природоохоронного законодавства було проінформавано Державну екологічну інспекцію Карпатського округу листом прокуратури від 15.02.2021(том 2 а.с. 2-5).
У відповідь було отримано листа від 25.02.2021 № 03.5-09/731 у якому з посиланням на ст. 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» Державна екологічна інспекція Карпатського округу вказала на те, що оскільки нею не проводились заходи державного нагляду (контролю) щодо Пістинської сільської ради, то і рішення Пістинської сільської ради від 17.06.2018 і судовому порядку не оскаржувалось. На даний час підстав до проведення заходів державного нагляду (контролю) Пістинської сільської ради та вжиття заходів цивільно-правового характеру інспекція не вбачає.
Відтак, прокурор вважає, що звернення до суду із цим позовом (від 09.03.2021) обумовлено встановленням факту невиконання належних обов'язків Державною екологічною інспекцією Карпатського округу.
У підготовчому засіданні прокурор підтримав подану заяву та пояснення з наведених в них мотивів, просив поновити строк звернення до суду.
Представник Державної екологічної інспекції Карпатського округу в підготовче засідання не прибув, про причини неявки суд не повідомив, хоча про дату та час судового засідання повідомлявся належно.
Представник НПП "Гуцульщина" також вказав на поважність пропуску строку звернення до суду.
Представник відповідача в підготовче засідання не з'явився, проте попередньо клопотав про розгляд справи без участі уповноваженого представника.
Представник третьої особи ДП "Кутське лісове господарство" підтримав доводи наведені у письмових поясненнях поданих до суду 30.06.2021 (том 2 а.с. 18-22) та просив залишити позов без розгляду.
Суд, вирішуючи питання щодо наявності поважності причин пропуску строку звернення до суду, зазначає наступне.
Судом встановлено, що 19.09.2018 Івано-Франківським окружним адміністративним судом зареєстровано за № 0940/1703/18 адміністративний позов заступника керівника Коломийської місцевої прокуратури до в інтересах держави в особі Міністерства екології та природних ресурсів України, Національного природного парку "Гуцульщина" звернувся до суду із адміністративним позовом до Пістинської сільської ради Косівського району про визнання протиправним та нечинним рішення сільської ради від 17.06.2018 "Про діяльність НПП "Гуцульщина" на території Пістинської сільської ради, в якому просить: визнати протиправним та нечинним рішення шістнадцятої сесії сьомого демократичного скликання Пістинської сільської ради від 17.06.2018 "Про діяльність НПП "Гуцульщина", який було направлено поштовим зв'язком 17.09.2018.
Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24.09.2018 № 0940/1703/18 позовну заяву Заступника керівника Коломийської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства екології та природних ресурсів України, Національного природного парку "Гуцульщина" до Пістинської сільської ради Косівського району про визнання протиправним та нечинним рішення сільської ради від 17.06.2018 "Про діяльність НПП "Гуцульщина" на території Пістинської сільської ради" - повернути позивачу з усіма доданими до неї матеріалами (https://reyestr.court.gov.ua/Review/76846123).
Вказану ухвалу суду скасовано постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2018 № 857/2895/18 та направлено справу для продовження розгляду до суду першої інстанції(https://reyestr.court.gov.ua/Review/78799122).
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 17.07.2019 0940/1703/18 в задоволенні позову відмовлено (https://reyestr.court.gov.ua/Review/83510265).
03.12.2019 Восьмим апеляційним адміністративним судом ухвалено постанову, якою апеляційну скаргу Прокуратури Івано-Франківської області задоволено. Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 17.07.2019 року у справі №0940/1703/18 скасовано та прийнято нову постанову про задоволення адміністративного позову. Визнано протиправним та нечинним рішення Пістинської сільської ради від 17.06.2018р. «Про діяльність НПП «Гуцульщина» на території Пістинської сільської ради». Постанова набрала законної сили з 03.12.2019 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/86102679).
Згідно постанови колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08.12.2020 касаційну скаргу Пістинської сільської ради Косівського району Івано - Франківської області задоволено частково. Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року - скасовано. Позовну заяву Заступника керівника Коломийської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства екології та природних ресурсів України, Національного природного парку "Гуцульщина" до Пістинської сільської ради Косівського району Івано - Франківської області, третя особа - Державне підприємство "Кутське лісове господарство", про визнання протиправним та нечинним рішення - залишено без розгляду (https://reyestr.court.gov.ua/Review/93404720).
Відповідно до висновків Верховного Суду наведених у постанові від 08.12.2020, «прокурор звернувся до суду з цим позовом в інтересах держави в особі НПП "Гуцульщина", який підпорядкований Міністерству екології та природних ресурсів України, акцентує увагу на порушеннях вимог законодавства щодо планування території природно - заповідного фонду.
Діяльність органу місцевого самоврядування щодо планування території природно - заповідного фонду є об'єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважена здійснювати Державна екологічна інспекція України.
З огляду на фактичні обставини у справі, правові висновки Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, підстави, наведені прокурором на підтвердження представництва ним інтересів держави, колегія суддів вважає, що прокурор не довів, що орган, до компетенції якого віднесені повноваження контролю за дотриманням відповідачем вимог законодавства, в тому числі, про охорону і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, зокрема щодо додержання режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду, не здійснює чи неналежним чином здійснює свої функції».
Відтак, 09.03.2021 Заступник керівника Івано-Франківської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Карпатського округу звернувся до суду аналогічним адміністративним позовом до Косівської міської ради, як правонаступника Пістинської сільської ради, про визнання протиправним та скасування рішення 16 сесії 7 демократичного скликання Пістинської сільської ради від 17.06.2018 "Про діяльність НПП "Гуцульщина" на території Пістинської сільської ради".
Обґрунтовуючи свою позицію про поважність пропуску строку звернення до суду заступник керівника Івано-Франківської обласної прокуратури вказує на необхідність захисту порушеного права з урахуванням результатів розгляду справи за № 0940/1703/18. Вважає, що із прийняттям такої постанови у прокуратури виникли правові підстави до подання позову в інтересах органу місцевого самоврядування щодо планування території природно - заповідного фонду, контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів, яким є Державна екологічна інспекція Карпатського округу, як структурний підрозділ Державної екологічної інспекції України.
Надаючи оцінку такому доводу суд зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положеннями статті 53 КАС України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв'язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Наведені правові висновки та їх обґрунтування містяться й у постанові Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18.
Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.
Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Водночас прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Велика Палата Верховного Суду у цьому рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Відтак, підсумовуючи вищенаведене, суд дійшов таких висновків щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді:
по-перше, таке може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;
по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
З матеріалів справи вбачається, а саме, постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2018 № 0940/1703/18, що в обґрунтування підстав звернення до суду з первинним позовом 17.09.2018 заступника керівника Коломийської місцевої прокуратури, в інтересах держави в особі Міністерства екології та природних ресурсів України, Національного природного парку "Гуцульщина", вказує про те, підставою подання такого позову про скасування рішення Пістинської сільської ради від 17.06.2018 слугувало звернення НПП "Гуцульщина" від 05.07.2018.
При цьому, суд вказує на те, що саме після звернення НПП "Гуцульщина" від 05.07.2018, прокурор самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах. Відтак, саме до повноважень прокурора відноситься функція самостійно визначити орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Отже, подаючи первинний позов прокурор самостійно реалізував покладені повноваження визначивши Міністерство екології та природних ресурсів України та національний природний парк "Гуцульщина", як суб'єктів в інтересах яких було подано позов до суду з метою захисту інтересів держави.
Однак, Верховним Судом у постанові від 08.12.2020 у справі № 0940/1703/18 про залишення позову прокурора без розгляду, надаючи оцінку підставам позову та суб'єктам в інтересах яких було подано позов, зазначено наступне:
«…враховуючи аргументацію протиправності рішення відповідача, предмет спору, характер спірних правовідносин, прокурор звернувся до суду з цим позовом в інтересах держави в особі НПП "Гуцульщина", який підпорядкований Міністерству екології та природних ресурсів України, акцентує увагу на порушеннях вимог законодавства щодо планування території природно - заповідного фонду.
…. діяльність органу місцевого самоврядування щодо планування території природно - заповідного фонду є об'єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважена здійснювати Державна екологічна інспекція України.
83. З огляду на фактичні обставини у справі, правові висновки Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, підстави, наведені прокурором на підтвердження представництва ним інтересів держави, колегія суддів вважає, що прокурор не довів, що орган, до компетенції якого віднесені повноваження контролю за дотриманням відповідачем вимог законодавства, в тому числі, про охорону і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, зокрема щодо додержання режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду, не здійснює чи неналежним чином здійснює свої функції.»
Також, Верховним Судом у постанові № 0940/1703/18 зазначено про те, що прокурором неправильно дано правову оцінку нормативним актам, якими визначаються статус і повноваження Міністерства екології та природних ресурсів України та Державної екологічної інспекції щодо здійснення контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів.
Таким чином, Верховним Судом прокурору фактично вказано на звернення з позовом у справі № 0940/1703/18 в інтересах неуповноваженого контрольного органу.
Відтак покликання прокурора на такі висновки суду касаційної інстанції як підставу поважності пропуску строку звернення до суду з цим позовом в інтересах Державної екологічної інспекції Карпатського округу та підставу для звернення останньої до суду з метою оскарження рішення Пістинської сільської ради є неналежними, оскільки прокурор самостійно визначив уповноважених суб'єктів в інтересах яких подав позов 17.09.2018.
Таким чином, звернення до суду у 2018 році з позовом в інтересах неуповноваженого контрольного органу (справа № 0940/1703/18) зумовило пропуск прокурором строку звернення до суду з цим позовом.
Надаючи оцінку такій обставині, суд вважає за необхідне зазначити наступне.
У постанові від 27 листопада 2018 року Верховний Суд наголосив на тому, що нерозуміння або незнання законодавства не свідчить про наявність поважних причин для поновлення процесуального строку.
Відповідно до правових висновків Верховного суду наведених у постанові від 14.05.2019 № 803/613/15-а суд касаційної інстанції критично оцінив доводи касаційної скарги про те, що пропущення строку звернення до суду відбулося з поважних причин, а саме через те, що позивач уже звертався до суду з позовом про той самий предмет раніше, однак йому було відмовлено через невірно обраний спосіб захисту порушених прав, оскільки такі причини носять суб'єктивний характер. Позивач самостійно обрав спосіб захисту своїх порушених прав і скористався своїм правом на судовий захист.
Враховуючи вищенаведені висновки Верховного Суду, суд не вважає звернення прокурора з аналогічними матеріально-правовими підставами 17.09.2018 в інтересах не належного контролюючого органу (справа № 0940/1703/18) поважною причиною пропуску строку звернення до суду з цим позовом.
Щодо покликань позивача на те, що Державну екологічну інспекцію Карпатського округу було утворено після видання спірного рішення, а саме 14.12.2018, що вказує на неможливість останньої оскаржити рішення у тримісячний строк, то суд зазначає наступне.
Верховним Судом у постанові № 0940/1703/18 про залишення позову без розгляду, зазначено про те, що прокурором неправильно дано правову оцінку нормативним актам, якими визначаються статус і повноваження Міністерства екології та природних ресурсів України та Державної екологічної інспекції щодо здійснення контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів.
Встановлено, що діяльність органу місцевого самоврядування щодо планування території природно - заповідного фонду є об'єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважена здійснювати Державна екологічна інспекція України.
Відповідно до ч. 4 ст. 78 Кодексу адміністративного судочинства України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Відтак, судом касаційної інстанції встановлено належний та уповноважений орган станом на дату звернення прокурора з позовом - 17.09.2018 в інтересах якого слід було звернутися до суду, яка є преюдиційною обставиною та спростовує доводи прокурора про утворення Державної екологічної інспекції Карпатського округу після прийняття оскаржуваного рішення як поважної підстави пропуску строку звернення до суду.
Про наявність іншого територіального органу Державної екологічної інспекції України до створення, яка була наділена аналогічними повноваженнями Державної екологічної інспекції Карпатського округу свідчить наступне.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 №102 "Питання реалізації Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища" в структурі Державної екологічної інспекції України відбувається реформування, в рамках якого деякі територіальні органи інспекції об'єднуються і утворюються міжтериторіальні.
В додатку 1 постанови вказуються інспекції, що підлягають ліквідації, в додатку №2 - які створюються.
Таким чином, відповідно до вищевказаної постанови Кабінету Міністрів України підлягають ліквідації Державна екологічна інспекція в Івано-Франківській області та Державна екологічна інспекція у Чернівецькій області з утворенням міжтериторіальної структури - Державної екологічної інспекції Карпатського округу.
Державною екологічною інспекцією України видано наказ від 08.02.2019 №61 "Про ліквідацію Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області", яким вирішено ліквідувати як юридичну особу публічного права Державну екологічну інспекцію в Івано-Франківській області, утворено ліквідаційну комісію та призначено голову ліквідаційної комісії.
Однак зміст повноважень, завдань і функцій Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області та Державної екологічної інспекцію Карпатського округу, свідчить про те, що фактично відбулася реорганізація функцій, віднесених до повноважень двох державних органів, шляхом ліквідації таких державних органів - Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській та Чернівецькій областях з одночасним створенням Державної екологічної інспекції Карпатського округу як структурного підрозділу Державної екологічної інспекції України. Функції та повноваження вказаних територіальних органів, які ліквідуються покладено на новоутворений територіальний орган, як структурний підрозділ апарату Державної екологічної інспекції України.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16 зазначено, що початок перебігу строку, встановленого для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень, не пов'язується з моментом створення такого суб'єкта чи наділення його відповідними функціями та компетенцією, адже інакше призводить до можливості держави через такі дії практично необмежено у часі реалізувати право на звернення з позовом за власним волевиявленням.
Відтак, суд погоджується з доводами третьої особи ДП «Кутське лісове господарство», про те, що прокурор мав право і за наявних визначених правових підстав, повинен був подавати позов, що став предметом розгляду у справі № 0940/1703/18, виключно в інтересах Держекоінспекції чи її територіальних органів, які діяли станом на дату звернення до суду (17.09.2018), що б і забезпечило розгляд справи по суті.
Також, прокурором зазначено, що Державною екологічною інспекцією Карпатського округу не виконано покладені на неї повноваження, не вжито необхідних дій для проведення заходів державного нагляду (контролю) щодо Пістинської сільської ради та скасування її рішення від 17.06.2018, тобто допущено протиправну бездіяльність.
В той же час, прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави в даному конкретному випадку, оскільки фактично позов подано в інтересах НПП «Гуцульщина», як суб'єкта господарювання, діяльність якого оскаржуваним рішенням вирішено призупинити на території Пістинської сільської ради та з під охорони якого виведено ліс на території Пістинської сільської ради.
В частині покликань прокуратури на лист-відповідь Державної екологічної інспекції Карпатського округу від 25.02.2021 № 03.5-09/731 як підстави неналежного виконання покладених на неї обов'язів та підстави звернення до суду суд вказує на таке.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року по справі № 826/13768/16 дійшла висновку, що за статтею 99 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) у випадках звернення до суду суб'єкта владних повноважень (прокурора) відлік строку для такого звернення цей Кодекс пов'язує з виникненням підстав, що надають цьому суб'єкту право на таке звернення.
Таким чином, за своєю правовою природою повідомлення прокурором відповідного суб'єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб'єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.
При цьому, Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що обставини виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні відповідних порушень інтересів держави, які підлягають захисту в суді, поза межами строку звернення до суду повинні враховуватися судами як поважні причини пропуску строку звернення до адміністративного суду, якщо прокурор звернувся до суду протягом шести місяців з дня виявлення таких порушень. Проте направлення прокурором листів до відповідних державних органів щодо здійснення заходів захисту інтересів держави не зупиняє та не перериває перебігу встановленого процесуальним законом шестимісячного строку звернення до суду.
Крім того, суд звертає увагу на необхідність забезпечення в публічних правовідносинах справедливого балансу між приватними інтересами окремих осіб та публічними інтересами суспільства, які репрезентує держава. Сплив строку сам по собі не повинен спричиняти неможливість захисту інтересів держави, особливо коли йдеться про діяння, які містять ознаки корупційних порушень, вчинених за участю посадових осіб органів державної влади. З іншого боку, визнання за прокурором права звертатися до суду за захистом інтересів держави у шестимісячний строк, відлік якого розпочинається з дня відмови відповідного державного органу звернутися до суду, може створити можливість для практично необмеженого строку втручання прокурора у приватні відносини і поставити під сумнів стабільність правовідносин. Зазначене, на думку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, свідчить про те, що обчислення строку для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень пов'язане з виключною правовою проблемою, розв'язання якої є необхідним для формування єдиної правозастосовчої практики.
Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) "Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права" наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов'язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов'язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.
Суд зазначає, що дотримання строків звернення до суду з позовною заявою є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах. Це дисциплінує учасників цих відносин у випадку, якщо вони стали спірними, запобігає зловживанням, сприяє стабільності діяльності суб'єктів владних повноважень щодо належного виконання своїх функцій. Тому у разі пропущення строку звернення до суду належить обґрунтувати поважність причин пропущення такого строку. Зазвичай це обставини, що не залежать від волі такої особи.
Виходячи з вищевикладеного, поважними причинами визнаються лише ті обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.
Однак, жодних обставин, які були об'єктивно непереборними, не залежали від волевиявлення особи та пов'язані з дійсними істотними перешкодами та труднощами для своєчасного звернення до суду з цим позовом, прокурором в позовній заяві не зазначено і докази на їх підтвердження в матеріалах справи відсутні.
Таким чином, прокурором пропущено строк звернення до суду з позовними вимогами за період, що передує тримісячному строку звернення до суду з цим позовом, а саме, з дати обізнаності про прийняття оскаржуваного рішення - 05.07.2018 (дата звернення до прокуратури НПП «Гуцульщина») без поважних причин.
Згідно до п. 8 ч. 1 ст. 240 КАС України суд залишає позовну заяву без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.
Частиною 3 статті 123 КАС України передбачено, що якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Також, частиною 13 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суддя, встановивши після відкриття провадження у справі, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 160, 161 цього Кодексу, постановляє ухвалу не пізніше наступного дня, в якій зазначаються підстави залишення заяви без руху, про що повідомляє позивача і надає йому строк для усунення недоліків, який не може перевищувати п'яти днів з дня вручення позивачу ухвали.
Частиною 15 вказаної статті встановлено, що якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви у строк, встановлений судом, позовна заява залишається без розгляду.
За таких обставин та з урахуванням відсутності поважних причин пропуску строку звернення до суду наведених у заяві про поновлення строку звернення до суду за заверненням заступника керівника Івано-Франківської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Карпатського округу, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача НПП "Гуцульщина", до Косівської міської ради (як правонаступника Пістинської сільської ради), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача ДП "Кутське лісове господарство" про визнання протиправним та скасування рішення Пістинської сільської ради від 17.06.2018, суд дійшов висновку про залишення позовної заяви без розгляду.
На підставі статті 124 Конституції України, керуючись статтями 118, 120, 122, 123, 240, 248, 256, 294, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Позовну заяву заступника керівника Івано-Франківської обласної прокуратури (код ЄДРПОУ 03530483, вул. Грюнвальдська, буд. 11, м. Івано-Франківськ, 76018), в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Карпатського округу(код ЄДРПОУ 42702233, вул. Академіка Сахарова, буд. 23 "А", м. Івано-Франківськ, 76014), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача НПП "Гуцульщина"(код ЄДРПОУ 26215347, вул. Дружби, 84, м. Косів, Івано-Франківська область, 78600), до Косівської міської ради(код ЄДРПОУ 04054228, майдан Незалежності, буд. 11, м. Косів, Івано-Франківська область, 78600), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача ДП "Кутське лісове господарство"(код ЄДРПОУ 20562608, вул. Січових Стрільців, буд. 1, смт. Яблунів, Косівського району, Івано-Франківська область, 78600), про визнання протиправним та скасування рішення Пістинської сільської ради від 17.06.2018 - залишити без розгляду.
Ухвала суду може бути оскаржена в апеляційному порядку.
Відповідно до статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції подається протягом п'ятнадцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Учасник справи, якому ухвала суду не була вручена у день її складання в повному обсязі, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом п'ятнадцяти днів з дня вручення йому відповідної ухвали суду.
Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Івано-Франківський окружний адміністративний суд.
Відповідно до статті 256 Кодексу адміністративного судочинства України ухвала набирає законної сили негайно після її підписання суддею.
Суддя /підпис/ Микитин Н.М.
Ухвала складена в повному обсязі 5 липня 2021 року.