21 липня 2021 р. Справа № 120/2122/21-а
Вінницький окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Сала П.І.,
за участю:
секретаря судового засідання Панасюк В.В.,
представника позивача Залокоцької В.Д.,
представника відповідача 1 Пасічник Л.М.,
представника відповідача 2 Кисляка А.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Вінниці за правилами загального позовного провадження адміністративну справу
за позовом державного реєстратора управління "Центр надання адміністративних послуг" виконавчого комітету Жмеринської міської ради Вінницької області ОСОБА_1
до Міністерства юстиції України (відповідач 1) та державного підприємства "Національні інформаційні системи" (відповідач 2),
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача виконавчий комітет Жмеринської міської ради Вінницької області,
про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
16.03.2021 поштою до суду надійшла позовна заява за підписом адвоката Залокоцької В.Д., подана від імені та в інтересах позивача, - державного реєстратора відділу реєстрації управління "Центр надання адміністративних послуг" виконавчого комітету Жмеринської міської ради Вінницької області ОСОБА_1, - до Міністерства юстиції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача державне підприємства "Національні інформаційні системи" (далі - ДП "НАІС"), про зобов'язання ДП "НАІС" надати позивачу ідентифікатори доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
В позові зазначається, що наказом Жмеринської районної державної адміністрації Вінницької області (далі - Жмеринська РДА) від 19.01.2021 № 11 позивача звільнено з посади завідувача сектору з питань державної реєстрації Жмеринської РДА з 21.01.2021 в порядку переведення до відділу реєстрації управління ЦНАП виконавчого комітету Жмеринської міської ради Вінницької області, а розпорядження виконавчого комітету Жмеринської міської ради Вінницької області від 21.01.2021 № 27-рк призначено на посаду державного реєстратора відділу реєстрації управління "Центр надання адміністративних послуг" виконавчого комітету Жмеринської міської ради Вінницької області в порядку переведення зі Жмеринської РДА з 22.01.2021. У зв'язку з цим виконавчий комітет Жмеринської міської ради Вінницької області звернувся до Вінницької регіональної філії ДП "НАІС" з листами від 26.01.2021 за № 02-5/10-743 та № 02-5/10-744, в яких просив надати позивачу доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно без проведення спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора. Листом від 10.02.2021 № 208/27-06 у наданні такого доступу відмовлено з посиланням на те, що спеціальна перевірка не проводиться у випадках переведення з посади державного реєстратора на іншу посаду державного реєстратора в межах одного суб'єкта державної реєстрації, чи переведення з посади державного реєстратора на іншу посаду державного реєстратора у зв'язку з реорганізацією або ліквідацією суб'єкта державної реєстрації, передачі або делегування повноважень і функцій від одного суб'єкта державної реєстрації до іншого. Тому позивачу запропоновано надати документи, що підтверджують успішне проходження ним спеціальної перевірки з метою забезпечення доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Крім того, у листі зазначено, що спеціальна перевірка не проводиться у випадках переведення з посади державного реєстратора на іншу посаду державного реєстратора в межах одного суб'єкта державної реєстрації чи переведення у зв'язку з реорганізацією або ліквідацією суб'єкта державної реєстрації, тоді як Жмеринська РДА не перебуває в стані припинення. При цьому у своїй відповіді Вінницька регіональна філія ДП "НАІС" зіслалася на лист-роз'яснення Міністерства юстиції України від 14.01.2021 № 110/19.2.2/35-21 щодо деяких питань, пов'язаних з наданням ідентифікаторів доступу.
Позивач не погоджується з діями Міністерства юстиції та підпорядкованого йому ДП "НАІС" та вважає протиправною надану йому відмову у доступі до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Ухвалою суду від 22.03.2021 позовну заяву ОСОБА_1 залишено без руху з підстав її невідповідності вимогам ст.ст. 160, 161 КАС України. Позивачу запропоновано уточнити склад учасників справи та позовні вимоги, а також визначитись з належними відповідачами за такими вимогами. Для виконання виявлених недоліків позовної заяви позивачу встановлено 10-денний строк з дня отримання копії ухвали.
01.04.2021 від представника позивача надійшла заява про усунення недоліків позовної заяви, до якої додано позовну заяву в новій редакції.
Згідно з уточненим позовом відповідачами зазначено Міністерство юстиції України (відповідач 1) та ДП "НАІС" (відповідач 2).
Крім того, уточнено раніше заявлені позовні вимоги. Позивач просить суд визнати протиправним та скасувати рішення Міністерства юстиції України, викладене у формі листа від 14.01.2021 за № 110/19.2.2/36-21 щодо деяких питань, пов'язаних з наданням ідентифікаторів доступу, та зобов'язати ДП "НАІС" надати йому ідентифікатори доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Ухвалою суду від 06.04.202021 відкрито провадження у справі та вирішено здійснювати її розгляд за правилами загального позовного провадження.
Ухвалою суду від 26.05.2021 до участі у справі третьою особою без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача залучено виконавчий комітет Жмеринської міської ради Вінницької області (далі - Жмеринський міськвиконком).
04.06.2021 надійшли письмові пояснення третьої особи, в яких зазначається, що у зв'язку з проведенням адміністративно-територіальної реформи в Україні, Жмеринська РДА передала (делегувала) свої повноваження до новоутвореної ОТГ, але як юридична особа продовжує існувати. На виконання п. 8 Порядку здійснення Міністерством юстиції контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2016 № 990 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 № 1125), 11.12.2020 Жмеринський міськвиконком подав до Міністерства юстиції України заяву про проведення спеціальної перевірки в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень відносно позивача, як такого, який претендує на посаду державного реєстратора Жмеринського міськвиконкому.
Разом з тим 29.12.2020 набрав чинності наказ Міністерства юстиції України від 23.12.2020 № 4423/5 "Про затвердження Змін до Кваліфікаційних вимог до державного реєстратора", яким передбачено, що спеціальна перевірка не проводиться, зокрема, у випадку передачі або делегування повноважень і функцій від одного суб'єкта державної реєстрації до іншого.
Третя особа звертає увагу, що Жмеринська РДА хоч і не є ліквідованою чи реорганізованою, але відповідно до реформування (децентралізації) передала більшість повноважень органам місцевого самоврядування новостворених територіальних громад, про що також свідчить ліквідація окремих структурних підрозділів райдержадміністрації.
Відтак третя особа вважає доведеним факт делегування повноважень від Жмеринської РДА до Жмеринського міськвиконкому, а тому проведення спеціальної перевірки щодо позивача в такому разі не вимагається.
Ухвалою суду від 09.06.2021, постановленою із занесенням до протоколу судового засідання, задоволено клопотання представника позивача про зміну ім'я (найменування) позивача з державного реєстратора відділу реєстрації управління "Центр надання адміністративних послуг" Жмеринського міськвиконкному ОСОБА_1 на державного реєстратора управління "Центр надання адміністративних послуг" Жмеринського міськвиконкному ОСОБА_1, що обумовлюється переведенням позивача з 08.04.2021 на відповідну посаду згідно з розпорядженням Жмеринського міського голови Кушніра А. від 08.04.2021 за № 123-рк.
Крім того, в судовому засіданні від 09.06.2021 прийнято до розгляду заяву представника позивача про зміну предмету позову, подану в порядку ст. 47 КАС України.
Відповідно до вказаної заяви представника позивача змінює позовні вимоги та просить суд визнати протиправною бездіяльність Міністерства юстиції України, як держателя Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, та ДП "НАІС", як технічного адміністратора цього Реєстру, що полягає у ненаданні позивачу ідентифікаторів доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, та зобов'язати відповідачів надати позивачу ідентифікатори доступу до такого Реєстру.
Зазначені позовні вимоги обґрунтовуються тим, що відповідно до норм чинного законодавства саме Міністерство юстиції забезпечує доступ до Державного реєстру прав державних реєстраторів суб'єктів державної реєстрації прав, в тому числі державних реєстраторів, а також приймає рішення про тимчасове блокування або анулювання такого доступу. Водночас ДП "НАІС" виконує функції технічного адміністратора цього Реєстру, здійснює заходи з надання, блокування та анулювання доступу до Реєстру, тобто не уповноважене приймати владно-управлінські рішення, а лише безпосередньо їх виконує.
Представник позивача зауважує, що рішення Вінницької регіональної філії ДП "НАІС" від 10.02.2021 року у формі листа № 208/27-06 про відмову у наданні позивачу доступу до Державного реєстру прав без проведення спеціальної перевірки винесене на підставі листа Міністерства юстиції від 14.01.2021 № 110/19.2.2/36-21, який суперечить закону та є протиправним. Відтак, хоча відмову фактично надало ДП "НАІС", позовні вимоги пред'являються також до Міністерства юстиції України.
Представник позивача вважає неправомірною вимогу відповідачів щодо проведення спеціальної перевірки, оскільки в силу незалежних від позивача обставин, а саме через реформування системи органів державної влади та самоврядування і ліквідацію сектору з питань державної реєстрації Жмеринської РДА, державний реєстратор ОСОБА_1 був переведений зі Жмеринської РДА для подальшої роботи на тій самій посаді та з тим самим обсягом повноважень у Жмеринський міськвиконкному.
Отже, враховуючи, що в даному випадку відбулася передача або делегування повноважень і функцій від одного суб'єкта державної реєстрації до іншого, а також переведення державного реєстратора у зв'язку з реорганізацією або ліквідацією суб'єкта державної реєстрації, представник позивача вважає, що позивач не повинен проходити спеціальну перевірка діяльності державного реєстратора в Державному реєстрі прав.
15.06.2021, а перед цим також 22.04.2021, від Міністерства юстиції України надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач 1 позовні вимоги заперечує та вказує на те, що в силу приписів Порядку забезпечення доступу осіб, уповноважених на здійснення реєстраційних дій, до Єдиних та Державних реєстрів, створення та забезпечення функціонування яких належить до компетенції Міністерства юстиції України, затвердженого Наказом Міністерства юстиції України від 15.12.2015 за № 2586/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 03.02.2020 за № 340/5), доступ до реєстрів надається користувачу виключно за умови успішного проходження ним спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та/або Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. Крім того, обов'язковість спеціальної перевірки передбачена Кваліфікаційними вимогами до державного реєстратора, які затверджені Наказом міністерства юстиції України від 29.12.2015 за № 2790/5 (в редакції Наказу Міністерства юстиції України від 04.11.2019 за № 3388/5).
У відзиві відповідач 1 наголошує, що позивач не пройшов спеціальної перевірки, яка проводилась з ініціативи Жмеринського міськвиконкому, та визнаний таким, що не відповідає кваліфікаційним вимогам до державного реєстратора, про що Жмеринський міськвиконком повідомлявся листом Міністерства юстиції від 20.01.2021 № 2449/28340-26-20/19.2.2. Незважаючи на це, позивач ОСОБА_1 , всупереч вимогам чинного законодавства, був призначений на посаду державного реєстратора відділу реєстрації управління "Центр надання адміністративних послуг" Жмеринського міськвиконкому.
Також відповідач 1 не погоджується з доводами позивача про те, що в даному випадку спеціальна перевірка не проводиться, оскільки Жмеринська РДА, де позивач працював державним реєстратором, не перебуває у стані припинення та надалі є суб'єктом державної реєстрації.
21.04.2021 та 15.06.2021 до суду надійшов відзив ДП "НАІС", в якому відповідач 2 позов заперечує та просить відмовити у його задоволенні.
Відповідач 2 зазначає, що згідно з нормами чинного законодавства райдержадміністрації не втрачають функції та повноваження суб'єкта державної реєстрації, а лише позбавляються повноважень і функцій в сфері організаційного забезпечення надання адміністративних послуг органів виконавчої влади через центри надання адміністративних послуг. Позивач був переведений на посаду державного реєстратора відділу реєстрації управління "Центр надання адміністративних послуг" Жмеринського міськвиконкому, а в Жмеринській РДА, яка не ліквідовується, не реорганізовується, не передає та не делегує повноваження із здійснення державної реєстрації прав, займав посаду завідувача сектору з питань державної реєстрації, тобто виконував функції, відмінні від адміністратора центру надання адміністративних послуг.
Таким чином, на думку відповідача 2, переведення державного реєстратора з займаної ним посади (завідувач сектору з питань державної реєстрації) в суб'єкті державної реєстрації прав такому як районна державна адміністрація (що не ліквідовується та не реорганізовується, а також не передає та не делегує повноваження із здійснення державної реєстрації прав), на відповідну посаду до такого суб'єкта державної реєстрації прав як виконавчий орган міської ради, не охоплюється передбаченими законодавством виключеннями щодо проведення спеціальної перевірки.
При цьому відповідач 2 посилається на листи-роз'яснення Міністерства юстиції від 14.01.2021 № 110/19.2.2/36-21 та від 08.02.2021 № 1376/2855-33-21/19.2.2.
Відповідач 2 вважає, що в даному випадку фактично відбулось працевлаштування шляхом переведення до іншого суб'єкта державної реєстрації у розумінні положень ст. 6 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" (після перебування у трудових відносинах з органом державної влади), а тому відповідно до Кваліфікаційних вимог в обов'язковому порядку необхідно проходити спеціальну перевірку діяльності державного реєстратора.
Крім того, відповідач 2 звертає увагу, що у ДП "НАІС" не уповноважене приймати владно-управлінські рішення та не здійснює владних управлінських функцій на основні законодавства, а лише безпосередньо виконує рішення, прийняті компетентними органами влади, зокрема Міністерства юстиції.
08.07.2021 до суду надійшла відповідь на відзив, у якій представник позивач заперечує доводи та аргументи відповідачів, наведені у відзивах на позовну заяву.
Представник позивача зазначає, що Жмеринська РДА передала (делегувала) свої повноваження до новоутвореної ОТГ, але як юридична особа продовжує існувати, оскільки відповідно до адміністративно-територіальної реформи залишається базовою. Після проведення місцевих виборів, внаслідок яких утворилися нові ОТГ, були ліквідовані окремі структурні підрозділи Жмеринської РДА, зокрема сектор з питань реєстрації, в якому позивач працював на посаді державного реєстратора. Відтак позивач не зі своєї волі, а у зв'язку з процесом реформування системи органів державної влади та самоврядування був переведений на аналогічну посаду державного реєстратора тільки Жмеринського міськвиконкому. Водночас з набранням 29.12.2020 чинності Наказом Міністерства юстиції України від 23.12.2020 № 4423/5 "Про затвердження Змін до Кваліфікаційних вимог до державного реєстратора", в такому випадку спеціальна перевірка не здійснюється.
Ухвалою суду від 08.07.2021 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.
В судовому засіданні представниця позивача підтримала позовні вимоги та надала пояснення, які за своїм змістом відповідають обґрунтуванням, наведеним у заяві про зміну предмета позову та відповіді на відзив. Просить позов задовольнити.
Представники відповідачів у судовому засіданні позов заперечили з підстав, викладених у відзивах на позовну заяву. Просять відмовити у задоволенні позову.
Третя особа на виклик суду не з'явилася, хоча повідомлялася про дату, час та місце судового засідання. Тому на підставі положень ч. 1, 3 ст. 205 КАС України суд розглядає справу за її відсутності.
Заслухавши пояснення учасників справи, оцінивши доводи сторін та зібрані у справі докази, суд встановив таке.
29.11.2020 набрав чинності Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо оптимізації мережі та функціонування центрів надання адміністративних послуг та удосконалення доступу до адміністративних послуг, які надаються в електронній формі" від 3 листопада 2020 року № 943-IX (далі - Закон № 943-IX).
Пунктом 2 Розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" вказаного Закону передбачено, що центри надання адміністративних послуг, утворені при районних державних адміністраціях, функціонують до початку роботи центрів надання адміністративних послуг, утворених відповідними міськими, селищними радами в адміністративних центрах районів (станом на 1 січня 2020 року), але не пізніше 31 грудня 2021 року.
Центри надання адміністративних послуг, утворені при районних державних адміністраціях, що набули статусу військово-цивільних адміністрацій відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації", продовжують здійснення повноважень з надання адміністративних послуг на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці до відкриття першої сесії новообраної відповідної ради. На підставі узгодженого рішення з новообраною відповідною радою центр надання адміністративних послуг, утворений при районній державній адміністрації, може продовжувати здійснення надання адміністративних послуг на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці до утворення такою радою центру надання адміністративних послуг відповідно до цього Закону.
З метою виконання норм Закону № 943-IX пунктом 3 його Прикінцевих та перехідних положень Кабінету Міністрів України доручено, серед іншого:
1) забезпечити фінансування центрів надання адміністративних послуг, утворених при районних державних адміністраціях, до початку роботи центрів надання адміністративних послуг, утворених відповідними міськими, селищними радами в адміністративних центрах районів (станом на 1 січня 2020 року), але не пізніше 31 грудня 2021 року;
2) забезпечити під час розроблення проектів законів про Державний бюджет України на 2021 рік та наступні роки виділення фінансування з державного бюджету місцевим бюджетам на заходи з утворення та забезпечення функціонування мережі центрів надання адміністративних послуг;
3) забезпечити із залученням обласних державних адміністрацій координацію виконання плану утворення центрів надання адміністративних послуг міськими, селищними радами, що здійснюють свої повноваження в населених пунктах - адміністративних центрах районів (станом на 1 січня 2020 року), та ліквідації центрів надання адміністративних послуг, утворених при районних державних адміністраціях;
Міським та селищним радам, що здійснюють свої повноваження в населених пунктах - адміністративних центрах районів (станом на 1 січня 2020 року), незалежно від кількості мешканців територіальної громади утворити центри надання адміністративних послуг та прийняти (за потреби) майно центрів надання адміністративних послуг, утворених при районних державних адміністраціях, що ліквідуються, до 1 січня 2022 року.
Крім того, у відповідності до пунктів 5, 6 Розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 943-IX міські, селищні, сільські ради, що представляють інтереси територіальних громад з населенням:
1) понад 10 тисяч мешканців, - зобов'язанні утворити центри надання адміністративних послуг відповідно до цього Закону до 1 січня 2023 року;
2) менше 10 тисяч мешканців, - утворити центри надання адміністративних послуг відповідно до цього Закону (у разі виділення відповідного державного фінансування на будівництво, реконструкцію, облаштування приміщень та забезпечення обладнанням таких центрів) до 1 січня 2024 року. При цьому зазначені органи місцевого самоврядування можуть утворювати такі центри за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету та інших не заборонених законодавством джерел без урахування строків, передбачених цим пунктом.
Переведення державних службовців з посад адміністраторів центрів надання адміністративних послуг, утворених при районних державних адміністраціях, що ліквідуються, на такі самі посади в органах місцевого самоврядування може здійснюватися за згодою сторін без проведення конкурсу та з урахуванням положень Закону України "Про державну службу" та Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування". Спеціальна перевірка діяльності державного реєстратора у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань у такому разі не здійснюється.
11.12.2020 за вих. № 02-5/10-3236 Жмеринський міськвиконком звернувся до Міністерства юстиції України із заявою про проведення спеціальної перевірки в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень щодо державного реєстратора ОСОБА_1
У заяві третя особа зазначила, що просить провести таку перевірку на виконання вимог п. 8 Порядку здійснення Міністерством юстиції контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2016 № 990 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 № 1125), та у зв'язку з тим, що ОСОБА_1 претендує на посаду державного реєстратора Жмеринського міськвиконкому.
До заяви було додано копії паспорта, довідки про присвоєння ідентифікаційного номера, диплому та трудової книжки позивача.
23.12.2020 Міністерство юстиції України прийняло Наказ за № 4423/5 "Про затвердження Змін до Кваліфікаційних вимог до державного реєстратора", який вступив у дію з 29.12.2020.
Відповідно до вказаних змін для державних реєстраторів, крім вимог, передбачених Законами України "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про державну службу" та іншими законами України, встановлюються такі вимоги:
стаж роботи у сфері права не менше трьох років або на посаді державного реєстратора чи на іншій посаді, що передбачає виконання функцій державного реєстратора (далі - посада державного реєстратора), не менше одного року;
успішне проходження спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань в порядку здійснення контролю, визначеному Кабінетом Міністрів України (для осіб, які до призначення на посаду державного реєстратора перебували на посаді державного реєстратора в іншого суб'єкта державної реєстрації).
Крім того, вищезазначеним Наказом Міністерства юстиції № 4423/5 від 23.12.2020 Кваліфікаційні вимоги до державного реєстратора доповнено новим абзацом 5, згідно з яким спеціальна перевірка діяльності державного реєстратора в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань не проводиться у випадках переведення з посади державного реєстратора на іншу посаду державного реєстратора в межах одного суб'єкта державної реєстрації чи переведення з посади державного реєстратора на іншу посаду державного реєстратора у зв'язку з реорганізацією або ліквідацією суб'єкта державної реєстрації, передачі або делегування повноважень і функцій від одного суб'єкта державної реєстрації до іншого.
Наказом Жмеринської РДА від 19.01.2021 № 11 позивача звільнено з посади завідувача сектору з питань державної реєстрації Жмеринської РДА з 21.01.2021 у порядку переведення до відділу реєстрації управління ЦНАП Жмеринського міськвиконкному відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 41 Закону України "Про державну службу" - переведення державного службовця без проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб'єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб'єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.
Розпорядженням Жмеринської РДА від 14.01.2021 № 10-рк "Про внесення змін до розпорядження голови Жмеринської районної державної адміністрації від 11 січня 2021 року № 3-рк "Про скорочення штатних одиниць та упорядкування структури Жмеринської районної державної адміністрації" вирішено ліквідувати окремі структурні підрозділи Жмеринської РДА, зокрема сектор з питань державної реєстрації в кількості 2 одинці (завідувач, державний реєстратор).
Листом від 20.01.2021 № 2449/28340-26-20/19.2.2 Міністерство юстиції України повідомило Жмеринський міськвиконком про результати розгляду його запиту від 11.12.2020 № 02-5/10-3236 (вх. № 28340-26-20 від 21.12.2020) щодо проведення спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора ОСОБА_1 . У листі зазначається, що перевіркою встановлені факти неодноразового порушення реєстратором вимог закону під час проведення реєстраційних дій у Державному реєстрі прав та наявність обставин, що викликають сумніви у неупередженості, об'єктивності та належній готовності ОСОБА_1 до виконання функцій державного реєстратора. Відтак, з огляду на серйозний характер порушень у сфері державної реєстрації, ОСОБА_1 вважається таким, що не пройшов спеціальну перевірку у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
Розпорядженням Жмеринського міськвиконкому від 21.01.2021 № 27-рк позивача з 22.01.2021 призначено на посаду державного реєстратора відділу реєстрації управління "Центр надання адміністративних послуг" Жмеринського міськвиконкому в порядку переведення зі Жмеринської РДА.
Листами від 26.01.2021 № 02-5/10-743 та № 02-5/10-744 Жмеринський міськвиконком звернувся на адресу Вінницької регіональної філії ДП "НАІС" щодо надання позивачу доступу до Єдиних та Державних реєстрів без проведення спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора, як такому, який був переведений на посаду державного реєстратора Жмеринського міськвиконкому з аналогічної посади у Жмеринській РДА у зв'язку з проведенням адміністративно-територіальної реформи (децентралізацією) та передачею від Жмеринської РДА більшості своїх функцій органам місцевого самоврядування новостворених ОТГ.
Відповідь на вказані запити оформлена листом Вінницької регіональної філії ДП "НАІС" від 10.02.2021 № 208/27-06, в якому зазначається, що згідно з Наказом Міністерства юстиції України від 23.12.2020 № 4423/5 про внесення змін до Кваліфікаційних вимог до державного реєстратора спеціальна перевірка не проводиться у випадках переведення з посади державного реєстратора на іншу посаду державного реєстратора в межах одного суб'єкта державної реєстрації, чи переведення з посади державного реєстратора на іншу посаду державного реєстратора у зв'язку з реорганізацією або ліквідацією суб'єкта державної реєстрації, передачі або делегування повноважень і функцій від одного суб'єкта державної реєстрації до іншого. При цьому, як наголошується у листі Міністерства юстиції України від 14.01.2021 № 110/19.2.2/35-21 щодо деяких питань, пов'язаних з наданням ідентифікаторів доступу, надання ідентифікаторів доступу без проведення спеціальної перевірки можливе працевлаштованим державним реєстраторам шляхом переведення лише у разі якщо суб'єкт державної реєстрації, з яким припиняє трудові відносини державний реєстратор, перебуває в стані припинення у зв'язку з припиненням юридичної особи. А оскільки Жмеринська РДА не перебуває у стані припинення, даний випадок не охоплює передбачені в Кваліфікаційних вимогах зміни. Відтак для надання ОСОБА_1 ідентифікаторів доступу запропоновано подати документи, що підтверджують успішне проходження ним спеціальної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
Вважаючи, що відповідачі допускають протиправну бездіяльність, не надаючи ідентифікатори доступу до вказаного Реєстру, позивач за захистом своїх прав та інтересів звернувся до суду.
Надаючи оцінку встановленим обставинам справи та спірним правовідносинам, суд керується такими мотивами.
Відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень насамперед регулюються нормами Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" від 1 липня 2004 року № 1952-ІV (далі - Закон № 1952-ІV).
Так, за визначеннями термінів, наведених у статті Закону № 1952-ІV:
1) державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно;
2) Державний реєстр речових прав на нерухоме майно (далі - Державний реєстр прав) - єдина державна інформаційна система, що забезпечує обробку, збереження та надання відомостей про зареєстровані речові права на нерухоме майно та їх обтяження;
6) територіальні органи Міністерства юстиції України - територіальні органи Міністерства юстиції України, що забезпечують реалізацію державної політики у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі;
7) технічний адміністратор Державного реєстру прав (далі - технічний адміністратор) - державне унітарне підприємство, визначене Міністерством юстиції України та віднесене до сфери його управління, що здійснює заходи із створення, впровадження та супроводження програмного забезпечення Державного реєстру прав, відповідає за його технічне і технологічне забезпечення, збереження та захист даних цього реєстру, здійснює технічні та технологічні заходи з надання, блокування та анулювання доступу до Державного реєстру прав, організовує та проводить навчання для роботи з цим реєстром;
9) реєстраційна дія - державна реєстрація прав, взяття на облік безхазяйного нерухомого майна, а також інші дії, що здійснюються державним реєстратором у Державному реєстрі прав, крім надання інформації з цього реєстру.
Відповідно до ст. 6 Закону № 1952-ІV організаційну систему державної реєстрації прав становлять:
1) Міністерство юстиції України та його територіальні органи;
2) суб'єкти державної реєстрації прав: виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, Київська, Севастопольська міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації;
3) державні реєстратори прав на нерухоме майно (далі - державні реєстратори).
Виконавчі органи сільських, селищних та міських рад (крім міст обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення) набувають повноважень у сфері державної реєстрації прав відповідно до цього Закону у разі прийняття відповідною радою такого рішення.
Статтею 7 Закону № 1952-ІV визначено повноваження Міністерства юстиції України у сфері державної реєстрації прав, відповідно до яких Міністерство юстиції:
1) забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державної реєстрації прав;
2) здійснює нормативно-правове регулювання у сфері державної реєстрації прав;
3) забезпечує створення та функціонування Державного реєстру прав, є його держателем;
4) організовує роботу, пов'язану із забезпеченням діяльності з державної реєстрації прав;
5) здійснює контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації прав, у тому числі шляхом проведення моніторингу реєстраційних дій відповідно до цього Закону та приймає обов'язкові до виконання рішення, передбачені цим Законом;
6) забезпечує доступ до Державного реєстру прав державних реєстраторів, суб'єктів державної реєстрації прав, визначених цим Законом, інших суб'єктів, право доступу яких визначено цим Законом, та приймає рішення про тимчасове блокування або анулювання такого доступу у випадках, передбачених цим Законом;
7) розглядає скарги на рішення, дії або бездіяльність державних реєстраторів, суб'єктів державної реєстрації прав, територіальних органів Міністерства юстиції України та приймає обов'язкові до виконання рішення, передбачені цим Законом;
8) складає протоколи про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення;
9) організовує роботу з підготовки та підвищення кваліфікації державних реєстраторів;
9-1) надає узагальнені роз'яснення щодо застосування законодавства з питань державної реєстрації прав;
10) здійснює інші повноваження, передбачені цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
Згідно з ч. 1 ст. 10 Закону № 1952-ІV державним реєстратором є, зокрема, громадянин України, який має вищу освіту за спеціальністю правознавство, відповідає кваліфікаційним вимогам, встановленим Міністерством юстиції України, та перебуває у трудових відносинах з суб'єктом державної реєстрації прав.
29.12.2015 Міністерством юстиції України прийнято Наказ № 2795/5 "Про врегулювання відносин, пов'язаних зі статусом державного реєстратора".
Вказаним наказом відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 10 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" та ч. 1 ст. 6 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" затверджено Кваліфікаційні вимоги до державного реєстратора, Зразок печатки державного реєстратора та Опис печатки державного реєстратора.
Так, Кваліфікаційні вимоги до державного реєстратора розроблені відповідно до Законів України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" та "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" та поширюються на державних реєстраторів прав на нерухоме майно та державних реєстраторів юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, що перебувають у трудових відносинах із суб'єктом державної реєстрації (далі - державні реєстратори).
В редакції до 29.12.2020 Кваліфікаційні вимоги встановлювали для державних реєстраторів такі вимоги, окрім вимог, передбачених Законами України "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про державну службу" та іншими законами України:
стаж роботи у сфері права не менше трьох років або на посаді державного реєстратора чи виконання функцій державного реєстратора не менше одного року;
успішне проходження спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань в порядку здійснення контролю, визначеному Кабінетом Міністрів України (для осіб, які до призначення на посаду державного реєстратора або виконання функцій державного реєстратора виконували функції державного реєстратора, перебуваючи у трудових відносинах з іншим суб'єктом державної реєстрації).
Наказом Міністерством юстиції України від 23.12.2020 № 4423/5 затверджено Зміни до Кваліфікаційних вимог до державного реєстратора, які набули чинності з 29.12.2020.
Вказаними змінами Кваліфікаційні вимоги доповнено новим абзацом 5 та встановлено, що спеціальна перевірка діяльності державного реєстратора в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань не проводиться:
у випадках переведення з посади державного реєстратора на іншу посаду державного реєстратора в межах одного суб'єкта державної реєстрації;
у випадку переведення з посади державного реєстратора на іншу посаду державного реєстратора у зв'язку з реорганізацією або ліквідацією суб'єкта державної реєстрації;
у випадку передачі або делегування повноважень і функцій від одного суб'єкта державної реєстрації до іншого.
Таким чином, з 29.12.2020 для осіб, які до призначення на посаду державного реєстратора перебували на посаді державного реєстратора в іншого суб'єкта державної реєстрації, вимога про успішне проходження спеціальної перевірки стала не обов'язковою за наявності підстав, передбачених абзацом 5 Кваліфікаційних вимог. Водночас до цього успішне проходження спеціальної перевірки було невід'ємною складовою кваліфікаційних вимог для осіб, які до призначення на посаду державного реєстратора або виконання функцій державного реєстратора виконували функції державного реєстратора, перебуваючи у трудових відносинах з іншим суб'єктом державної реєстрації.
Щодо спеціальної перевірки діяльності державних реєстраторів у реєстрах, то така перевірка проводиться Міністерством юстиції України у відповідності до Порядку здійснення Міністерством юстиції контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2016 № 990 (далі - Порядок № 990).
Так, за змістом пункту 1 Порядку № 990 в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 № 1125, яка була чинною до 22.01.2021, цей Порядок визначає процедуру здійснення Мін'юстом контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - сфера державної реєстрації), критерії, за якими здійснюється моніторинг реєстраційних дій в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - реєстри), та визначається ступінь відповідальності за порушення у сфері державної реєстрації.
Відповідно до пунктів 3-5 Порядку № 990 основними завданнями контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації є:
перевірка стану дотримання визначених законами порядків державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень та/або державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації під час здійснення ними повноважень;
запобігання, виявлення та вжиття заходів до усунення виявлених порушень вимог законів;
визначення професійної компетентності осіб, які мають намір виконувати функції державного реєстратора та не перебували на посаді державного реєстратора або не виконували функції державного реєстратора;
аналіз практики застосування законодавства у сфері державної реєстрації, надання відповідних узагальнених роз'яснень.
Контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації, зокрема щодо відповідності державних реєстраторів кваліфікаційним вимогам, визначеним законодавством, здійснюється шляхом розгляду скарг відповідно до Закону України "Про звернення громадян", звернень інших осіб відповідно до закону, депутатських звернень, аналізу інформації, опублікованої в засобах масової інформації чи оприлюдненої в Інтернеті, перевірки відомостей, отриманих Мін'юстом під час реалізації повноважень у сфері державної реєстрації, моніторингу реєстраційних дій в реєстрах, а також шляхом проведення спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в реєстрах.
Контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації щодо визначення професійної компетентності осіб, які мають намір виконувати функції державного реєстратора та не перебували на посаді державного реєстратора або не виконували функції державного реєстратора, здійснюється шляхом тестування на знання законодавства у сфері державної реєстрації таких осіб.
Під час здійснення контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації відповідні посадові особи Мін'юсту мають право доступу до реєстрів, зокрема до реєстраційних справ в електронній формі.
В силу вимог пункту 8 Порядку № 990 спеціальна перевірка діяльності державного реєстратора в реєстрах проводиться у строк, що не перевищує 25 календарних днів з дати надходження до Мін'юсту від суб'єкта державної реєстрації, на посаду державного реєстратора або на виконання функцій державного реєстратора в якому претендує особа, відповідного запиту, в якому обов'язково зазначаються такі відомості:
прізвище, ім'я та по батькові (у разі наявності) претендента (у разі зміни таких відомостей також зазначаються прізвище, ім'я та по батькові до змін);
серія та номер паспорта громадянина України, відомості про дату та орган, що здійснив видачу паспорта громадянина України;
реєстраційний номер облікової картки платника податків (крім випадків, коли фізична особа через свої релігійні переконання відмовилася від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та офіційно повідомила про це відповідному контролюючому органу і має відмітку у паспорті);
найменування суб'єкта державної реєстрації, в якому особа обіймала посаду державного реєстратора або виконувала функції державного реєстратора.
До запиту додаються засвідчені в установленому порядку відповідним суб'єктом державної реєстрації копії:
паспорта громадянина України;
документа про присвоєння реєстраційного номера облікової картки платника податків (крім випадків, коли фізична особа через свої релігійні переконання відмовилася від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та офіційно повідомила про це відповідному контролюючому органу і має відмітку у паспорті);
документа про освіту;
трудової книжки.
Спеціальна перевірка діяльності державного реєстратора в реєстрах проводиться шляхом перевірки реєстраційних дій такого реєстратора в реєстрах із застосуванням вибіркового підходу та охоплює період обіймання посади державного реєстратора або виконання функцій державного реєстратора не більше двох місяців.
Інформація про результати спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в реєстрах надсилається Мін'юстом до суб'єкта державної реєстрації, який надіслав відповідний запит.
Особа, у діях якої за результатами спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в реєстрах виявлено одноразове грубе або неодноразове порушення законів під час проведення реєстраційних дій в реєстрах, вважається такою, що не пройшла спеціальну перевірку та не може бути призначена на посаду державного реєстратора або виконувати функції державного реєстратора.
Таким чином, до 22.01.2021, тобто до набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України № 34 від 20.01.2021 про внесення змін до Порядку № 990, цим Порядком чітко регламентувалася процедура проведення Міністерство юстиції спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в реєстрах за запитом суб'єктів державної реєстрації щодо осіб, які претендують на посаду державного реєстратора або на виконання функцій державного реєстратора у відповідного суб'єкта, та наслідки не проходження такої перевірки, які полягають в неможливості призначення особи на посаду державного реєстратора або покладення на неї виконання функцій державного реєстратора.
Показово, що й після внесення змін до Порядку № 990 на підставі постанови Кабінету Міністрів України № 34 від 20.01.2021, процедура проведення спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора, а також вищезазначені наслідки, в разі її не проходження, збереглися.
Водночас пункт 4 Порядку № 990 викладено в новій редакції, згідно з якою спеціальна перевірка діяльності державного реєстратора в реєстрах не проводиться у разі переведення з посади державного реєстратора на іншу посаду державного реєстратора в межах одного суб'єкта державної реєстрації чи переведення з посади державного реєстратора на іншу посаду державного реєстратора у зв'язку з реорганізацією або ліквідацією суб'єкта державної реєстрації, передачі або делегування повноважень і функцій від одного суб'єкта державної реєстрації до іншого.
Отже, як до, так і після 22.01.2021 Міністерство юстиції України було та залишається органом державної влади, який уповноважений на здійснення контрольних функцій у сфері державної шляхом проведення спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора щодо осіб, які до призначення на посаду державного реєстратора або на іншу посаду, що передбачає виконання функцій державного реєстратора, перебували на посаді державного реєстратора в іншого суб'єкта державної реєстрації.
З огляду на викладене суд доходить висновку, що:
1) ініціатором такої перевірки є саме суб'єкт державної реєстрації, у якого відповідна особа претендує на зайняття посади державного реєстратора або на іншу посаду, що передбачає виконання функцій державного реєстратора;
2) Міністерство юстиції не може ініціювати проведення такої спеціальної перевірки, однак зобов'язане її провести на запит суб'єкта державної реєстрації;
3) за результатами проведення спеціальної перевірки Міністерство юстиції приймає рішення або про успішне проходження спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора, або рішення про не проходження такої перевірки:
4) рішення про не проходження спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора приймається в разі виявлення за результатами її проведення одноразового грубого або неодноразового порушення законів під час проведення реєстраційних дій в реєстрах;
5) якщо за результатами спеціальної перевірки приймається рішення про не проходження особою перевірки, така особа не може бути призначена на посаду державного реєстратора або виконувати функції державного реєстратора.
При цьому в силу вимог п. 34 Порядку № 990 рішення, дії або бездіяльність Мін'юсту під час здійснення контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації можуть бути оскаржені до суду.
Судом встановлено, що у зв'язку з реформуванням системи органів державної влади та самоврядування, 11.12.2020 за вих. № 02-5/10-3236 Жмеринський міськвиконком звернувся до Міністерства юстиції України із запитом про проведення спеціальної перевірки в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень щодо державного реєстратора Жмеринської РДА ОСОБА_1, як претендента на посаду державного реєстратора Жмеринського міськвиконкому.
У вказаному запиті третя особа просила провести спеціальну перевірку відповідно до пункту 8 Порядку № 990 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 № 1125), додавши до свого звернення усі передбачені цим пунктом документи (копії паспорта, довідки про присвоєння ідентифікаційного номера, диплому та трудової книжки).
Факт надання позивачем згоди на проведення зазначеної перевірки учасниками справи не заперечується, а тому визнається судом безспірним.
Результати проведення спеціальної перевірки щодо позивача оформлені листом Міністерства юстиції України від 20.01.2021 № 2449/28340-26-20/19.2.2 "Щодо проведення спеціальної перевірки" (на 7 сторінках), відповідно до якого перевіркою виявлені факти неодноразового порушення реєстратором вимог закону під час проведення реєстраційних дій у Державному реєстрі прав та наявність обставин, що викликають сумніви у неупередженості, об'єктивності та належній готовності ОСОБА_1 до виконання функцій державного реєстратора. Відтак, з огляду на серйозний характер порушень у сфері державної реєстрації, ОСОБА_1 вважається таким, що не пройшов спеціальну перевірку у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
Таким чином, суд встановив, що Міністерство юстиції України у визначеному законодавством порядку провело спеціальну перевірку діяльності позивача як державного реєстратора в Державному реєстрі прав, і за результатами її проведення прийняло рішення про не проходження позивачем такої перевірки.
Вказане рішення є чинним, доказів на підтвердження його скасування суду не надано.
Водночас, як зазначалося вище, таке рішення зумовлює конкретні правові наслідки, зокрема свідчить про те, що позивач не відповідає Кваліфікаційним вимогам до державного реєстратора, визначеним Міністерством юстиції України.
За наведених обставин суд вважає, що зміни до законодавства, які передбачають можливість не проведення спеціальної перевірки державного реєстратора у випадках переведення особи з посади державного реєстратора на іншу посаду державного реєстратора у зв'язку з реорганізацією або ліквідацією суб'єкта державної реєстрації та передачі або делегування повноважень і функцій від одного суб'єкта державної реєстрації до іншого, в даному випадку на вирішення спору не впливають, а тому судом не оцінюються та до спірних правовідносин не застосовуються.
На думку суду, відповідні норми пункту 6 Розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 943-IX, абзацу 5 Кваліфікаційних вимог та пункт 4 Порядку № 990 не можуть підтверджувати правомірність заявлених позовних вимог, адже спеціальна перевірка щодо позивача вже проведена і рішення Міністерства юстиції за результатами її проведення означає неможливість надання позивачу ідентифікаторів доступу до реєстрів.
Наказом Міністерства юстиції України від 15.12.2015 № 2586/5 затверджено Порядок забезпечення доступу осіб, уповноважених на здійснення реєстраційних дій, до Єдиних та Державних реєстрів, створення та забезпечення функціонування яких належить до компетенції Міністерства юстиції України (у редакції наказу Міністерства юстиції від 03.02.2020 № 340/5) (далі - Порядок № 2586/5).
Цей Порядок визначає процедуру забезпечення доступу до Єдиних та Державних реєстрів, створення та забезпечення функціонування яких належить до компетенції Міністерства юстиції України (далі - реєстри), особам, уповноваженим відповідно до законодавства на здійснення реєстраційних дій у відповідних реєстрах, у тому числі щодо прийняття та видачі документів (далі - користувачі), шляхом надання ідентифікаторів доступу, припинення доступу до реєстрів, а також порядок тимчасового блокування та анулювання доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та/або Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.
Відповідно до пункту 2 Порядку № 2586/5 доступ до реєстрів надається користувачу на безоплатній основі на підставі договору, укладеного відповідно до загальних засад цивільного законодавства.
У разі якщо користувачем є посадова особа державного органу, органу місцевого самоврядування договір укладається між суб'єктом, у трудових відносинах з яким перебуває такий користувач, та адміністратором реєстрів.
Пунктом 4 Порядку № 2586/5 визначено, що ідентифікатори доступу до реєстрів надаються користувачу після встановлення його особи за паспортом громадянина України та здійснення інших заходів, необхідних для його ідентифікації, навчання його роботі з відповідними реєстрами (крім випадку, коли користувачем є особа, яка вже мала доступ до відповідного реєстру) та за умови використання ним кваліфікованого електронного підпису, для створення якого використовуються виключно засоби кваліфікованого електронного підпису, які мають вбудовані апаратно-програмні засоби, що забезпечують захист записаних на них даних від несанкціонованого доступу, від безпосереднього ознайомлення із значенням параметрів особистих ключів та їх копіювання, відповідають вимогам, визначеним Законом України "Про електронні довірчі послуги", та є сумісним з програмним забезпеченням реєстрів.
Доступ до реєстрів надається користувачу виключно за умови відсутності щодо такого користувача діючих рішень про тимчасове блокування чи анулювання доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та/або Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, а також у випадках, передбачених законодавством, за умови успішного проходження ним спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та/або Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань чи успішного проходження тестування на знання законодавства у сферах державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень та/або державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. Результати спеціальної перевірки та тестування доводяться до адміністратора реєстрів Міністерством юстиції України із зазначенням відомостей, що дозволяють однозначно ідентифікувати особу, яка пройшла спеціальну перевірку або тестування, у тому числі з використанням системи електронного документообігу.
Отже, в силу приписів Порядку № 2586/5 доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно може бути наданий користувачу лише за умови успішного проходження ним спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора у випадках, передбачених законодавством.
А оскільки зазначена перевірка щодо позивача була проведена Міністерством юстиції за ініціативою самого суб'єкта державної реєстрації і за результатами її проведення прийнято рішення про не проходження позивачем спеціальної перевірки в Державному реєстрі прав, законні підстави для надання позивачу такого доступу на сьогодні відсутні.
Більше того, враховуючи, що рішення про не проходження позивачем спеціальної перевірки очевидно ставить під сумнів його професійну компетентність як особи, яка має намір виконувати функції державного реєстратора, суд вважає, що в цьому разі надання позивачу ідентифікаторів доступу до реєстру не лише буде суперечити чинному законодавству, але й може призвести до порушення вимог закону у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та, як наслідок, права власності, яке захищається Конституцією України та Європейською конвенцією з прав людини.
Відповідно до частин першої та другої статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Водночас способи захисту порушених прав фізичної та юридичної особи у сфері публічно-правових відносин визначаються статтею 5 КАС України.
Так, згідно з частиною першою вказаної статті кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, зокрема шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Наведене узгоджується з повноваженнями суду при вирішенні адміністративної справи: відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Таким чином, для прийняття рішення про зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії, суд неодмінно повинен встановити факт його бездіяльності та констатувати її протиправний характер внаслідок порушення прав, свобод та інтересів позивача з боку відповідача-суб'єкта владних повноважень.
Водночас протиправна бездіяльність суб'єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
При цьому для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов'язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи (висновок узгоджується із правовою позицією Верховний Суд, викладеною у постановах від 13.06.2017 у справі № 21-1393а17 та від 27.02.2020 у справі № 800/304/17).
Позивач просить зобов'язати відповідачів надати йому ідентифікатори доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Отже, для задоволення цих вимог суд повинен констатувати факт протиправної бездіяльності відповідачів, тобто встановити, що в силу приписів чинного законодавства відповідачі зобов'язані надати позивачу ідентифікатори доступу, але неправомірно цього не роблять.
Разом з тим встановлені обставини справи не дають суду підстави для висновку, що Міністерство юстиції допускає протиправну бездіяльність щодо позивача. Навпаки, у правовідносинах з позивачем відповідач 1 на підставі, в межах та у спосіб, що визначені законами України, вчинив конкретні дії (провів спеціальну перевірку) та прийняв конкретне рішення (про не проходження позивачем спеціальної перевірки), які, однак, не є предметом спору у цій справі.
Крім того, не встановлено судом факту протиправної бездіяльності щодо позивача зі сторони ДП "НАІС".
По перше, у спорі з позивачем зазначене державне підприємство саме по собі не здійснює владних управлінських функцій на основі законодавства та законодавчо не уповноважене владно керувати поведінкою позивача. Іншими словами, відповідач 2 не може бути самостійною стороною у спорі з позивачем, а позовні вимоги фактично вважаються такими, що пред'явлені до Міністерства юстиції України. Це підтверджується статутною метою і предметом діяльності ДП "НАІС", а також узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, наведеними у постанові від 22.04.2019 в справі № 826/3269/18.
По друге, будучи технічним адміністратором Державного реєстру прав та підприємством, яке належить до сфери управління Міністерства юстиції України, ДП "НАІС" забезпечує доступ до Реєстру виключно з дотримання вимог чинного законодавства, в тому числі наказів Міністерства юстиції як Уповноваженого органу управління.
По третє, оскільки згідно з п. 9-1 ч. 1 ст. 7 Закону № 1952-ІV Міністерство юстиції уповноважене надавати узагальнені роз'яснення щодо застосування законодавства з питань державної реєстрації прав, суд погоджується з доводами відповідача 2 про те, що під час розгляду запитів Жмеринського міськвиконкому від 26.01.2021 за № 02-5/10-743 та № 02-5/10-744 та наданні на них відповіді від 10.02.2021 № 208/27-06 Вінницька регіональна філія ДП "НАІС" не могла не враховувати роз'яснення Міністерства юстиції України, наведені у листі від 14.01.2021 за № 110/19.2.2/36-21 щодо деяких питань, пов'язаних з наданням ідентифікаторів доступу.
З огляду на викладене, беручи до уваги встановлені обставини справи, оцінивши доводи та аргументи сторін на підтримку своїх вимог та заперечень, суд доходить висновку, що у спірних правовідносинах відповідачі не допустили протиправної бездіяльності щодо позивача та не порушили у зв'язку з цим його прав та охоронювані законом інтереси.
Відтак позовні вимоги суд вважає безпідставними і такими, що задоволенню не підлягають.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до положень ст. 9, 90 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Статтею 242 КАС України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені судом, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У відповідності до п. 29 рішення ЄСПЛ у справі "Ruiz Torija v. Spain" від 9 грудня 1994 року статтю 6 пункт 1 Конвенції не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.
Також суд враховує Висновок № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
При цьому зазначений Висновок акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а, крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Крім того, суд бере до уваги позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема, у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Таким чином, перевіривши ключові доводи сторін та оцінивши зібрані у справі докази в їх сукупності, суд приходить до переконання, що у задоволенні вимог адміністративного позову належить відмовити.
Враховуючи положення статті 139 КАС України, позивач немає права на відшкодування понесених у цій справі судових витрат.
Керуючись ст.ст. 72, 77, 90, 139, 242, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, суд
У задоволенні позову відмовити.
Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.
Відповідно до ст. 295 КАС України апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Інформація про учасників справи:
1) позивач: державний реєстратор управління "Центр надання адміністративних послуг" виконавчого комітету Жмеринської міської ради Вінницької області ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 , місце проживання: АДРЕСА_1 );
2) представник позивача: адвокат Залокоцька Вікторія Дживанівна (РНОКПП НОМЕР_2 , адреса для листування: вул. Героїв Майдану, 234, м. Шаргород, Вінницька область, 23500);
3) відповідач 1: Міністерство юстиції України (код ЄДРПОУ 00015622, місцезнаходження: вул. Городецького, 13, м. Київ, 01001);
4) відповідач 2: державне підприємство "Національні інформаційні системи" (код ЄДРПОУ 39787008, місцезнаходження: вул. Бульварно-Кудрявська, 4, м. Київ, 04053).
Повне судове рішення складено 02.08.2021.
Суддя Сало Павло Ігорович