28 липня 2021 року Справа № 160/3031/21
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Озерянської С.І. розглянувши в порядку загального позовного провадження (в письмовому провадженні) у м. Дніпро адміністративну справу за позовом Громадського формування з охорони громадського порядку «Екологічний патруль» до Дніпровської районної ради про визнання протиправним та нечинним рішення, -
01.03.2021 року Громадське формування з охорони громадського порядку «Екологічний патруль» звернулось до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою в якій просило визнати протиправним та нечинним рішення Дніпровської районної ради від 28.01.2021 року №48-2/ VIII «Про програму поводження з відходами у Дніпровському районі до 2025 року».
В обґрунтування позову зазначено, що 28.01.2021 року рішенням Дніпровської районної ради №48-2/VIII було затверджено «Програму поводження з відходами у Дніпровському районі до 2025 року». Зазначене рішення є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки сфера дії Закону «Про стратегічну екологічну оцінку» №2354-VIII від 20.03.2018 року регулює відносини у сфері оцінки наслідків для довкілля, у тому числі для здоров'я населення, виконання документів державного планування та поширюється на документи державного планування, які стосуються сільського господарства, лісового господарства, рибного господарства, енергетики, промисловості, транспорту, поводження з відходами, використання водних ресурсів, охорони довкілля, телекомунікації, туризму, містобудування або землеустрою (схеми) та виконання яких передбачатиме реалізацію видів діяльності(або які містять види діяльності та об'єкти), щодо яких законодавством передбачено здійснення процедури оцінки впливу на довкілля, або які вимагають оцінки, зважаючи на ймовірні наслідки для території та об'єктів природно-заповідного фонду та екологічної мережі (далі- території з природоохоронним статусом), крім тих, що стосуються створення або розширення території та об'єктів природно-заповідного фонду). Отже, «Програма поводження з відходами у Дніпровському районі до 2025 року», затверджена оскаржуваним рішенням Дніпровської районної ради №48-2/VIII відповідно до п. 3 ст. 1. Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» є документом державного планування. Документ державного планування - це стратегії, плани, схеми, містобудівна документація, загальнодержавні програми, державні цільові програми та інші програми і програмні документи, включаючи зміни до них, які розробляються та/або підлягають затверджено органом державної влади, органом місцевого самоврядування. Відповідно до вимог ст.9 цього Закону, документ державного планування повинен пройти етапи здійснення стратегічної екологічної оцінки та основні вимоги до неї. Проте, за наявною у ГФ ОГП «Екологічний патруль» інформацією, відповідачем не було здійснено передбачених законом дій щодо проходження зазначених етапів стратегічної екологічної оцінки та участі громадськості в їх обговоренні. Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а отже рішення Дніпровської районної ради від 28.01.2021 №48-2/VIII «Про програму поводження з відходами у Дніпровському районі до 2025 року» прийняте з порушенням встановленої законом процедури, а тому є протиправним та має бути визнане судом нечинним.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04.03.2021 року позовну заяву було прийнято до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі №160/3031/21 та призначено її розгляд за правилами загального позовного провадження. Відповідачу встановлено 15-денний строк з дня вручення ухвали для подання відзиву на позовну заяву та всі наявні докази, що підтверджують заперечення проти позову.
Ухвала Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04.03.2021 року була отримана відповідачем 21.03.2021 року.
Відповідач не скористався своїм правом на подання відзиву на позовну заяву.
В судове засідання 28.07.2021 року представник позивача не з'явився, 28.07.2021 року надав клопотання про розгляд справи в письмовому провадженні.
В судове засідання 28.07.2021 року представник відповідача не з'явився, 27.07.2021 року надав клопотання про розгляд справи без участі відповідача за наявними матеріалами справи. В клопотанні зазначив, що Дніпровська районна рада позов не визнає та просить відмовити в його задоволенні повністю з огляду на наступне. Так, позивач вважає рішення Дніпровської районної ради від 28.01.2021 №48-2/VIII «Про програму поводження з відходами у Дніпровському районі до 2025 року» таким, яке прийняте з порушенням Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» від 20.03.2018 року. В свою чергу, Дніпровська районна рада вважає, що згідно статті 2 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку», сфера дії цього Закону не розповсюджується на оскаржуване рішення, так як цей закон регулює відносини у сфері оцінки наслідків для довкілля, у тому числі для здоров'я населення, виконання документів державного планування та поширюється на документи державного планування, які стосуються сільського господарства, лісового господарства, рибного господарства, енергетики, промисловості, транспорту, поводження з відходами, використання водних ресурсів, охорони довкілля, телекомунікацій, туризму, містобудування або землеустрою (схеми) та виконання яких передбачатиме реалізацію видів діяльності(або які містять види діяльності та об'єкти), щодо яких законодавством передбачено здійснення процедури оцінки впливу на довкілля, або які вимагають оцінки, зважаючи на ймовірні наслідки для територій та об'єктів природно-заповідного фонду та екологічної мережі, крім тих, що стосуються створення або розширення територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Тобто, сфера дії Закону не розповсюджується на оскаржуване рішення у зв'язку з відсутністю в ньому ймовірних наслідків для територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Відповідно до частини 9 статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з'явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.
Оскільки відсутні перешкоди для розгляду справи, суд вважає за можливе розглянути справу в письмовому провадженні за наявними у ній матеріалами.
Дослідивши матеріали справи, подані позивачем докази, суд встановив наступні обставини.
Позивач, Громадське формування з охорони громадського порядку «Екологічний патруль», створене відповідно до Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону».
Метою створення Громадського формування з охорони громадського порядку «Екологічний патруль» є сприяння органам місцевого самоврядування, правоохоронним органам та органам виконавчої влади, а також посадовим особам у запобіганні та припиненні кримінальних і адміністративних правопорушень, захисті життя та здоров'я громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, а також сприяння Національній поліції, проведення спільних заходів, вжиття заходів та сприяння органам державної влади та місцевого самоврядування щодо підвищення екологічної грамотності населення, створення комфортних умов для життя громадян міста, захисті життя та здоров'я громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, оприлюднення інформації щодо діяльності підприємств, які мають негативний вплив на довкілля для ефективного забезпечення екологічної безпеки, збереження та відновлення природи, зелених насаджень, архітектурної спадщини, розвиток культури, принципів та практики соціальної рівноправності громадян.
Основними завданнями Громадського формування з охорони громадського порядку «Екологічний патруль» відповідно до статуту (п.9.3 розділ ІІ) є питання екології, екологічної безпеки, охорони навколишнього природного середовища, зокрема: участь в практичній діяльності спрямованій на вирішення локальних проблем охорони навколишнього природного середовища, збереження архітектурної спадщини, підтримання екологічного балансу регіону, розвиток культури, впровадження пріоритету екологічної безпеки природного середовища; участь у вирішення питань, пов'язаних з використанням і охороною природних ресурсів, та, зокрема, у встановленому чинним законодавством порядку вимагати від фізичних осіб і юридичних осіб додержання правил екологічної безпеки та у встановленому чинним законодавством порядку покладати заборону на діяльність осіб, що завдають шкоди навколишньому природному середовищу; здійснення громадського контролю за забезпеченням державою, суб'єктами господарювання і громадянами охорони навколишнього природного середовища як важливої передумови життя і здоров'я людини шляхом охорони живої і неживої природи, захисту людей від негативного екологічного впливу шляхом досягнення гармонійної взаємодії особи, суспільства та природи, раціонального використання і відтворення природних ресурсів; участь у формуванні державної екологічної політики шляхом внесення пропозицій до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, участь у підготовці рішень, реалізація яких суттєво впливає на стан довкілля, проведення науково-практичних конференцій, круглих столів, семінарів з питань охорони довкілля.
28.01.2021 року Дніпровською районною радою ухвалено рішення №48-2/VIII, яким затверджено «Програму поводження з відходами у Дніпровському районі до 2025 року» (п.1 рішення) та доручено збирання та перевезення твердих побутових відходів на території
Дніпровського району комунальним підприємствам: «Виробниче об'єднання житлово-комунального господарства Дніпровської районної ради Дніпропетровської області та «Побутового обслуговування населення «Промінь» Дніпровської районної ради Дніпропетровської області» (п.2 рішення).
Позивач, вважає, що рішення Дніпровської районної ради від 28.01.2021 №48-2/VIII «Про програму поводження з відходами у Дніпровському районі до 2025 року» підпадає під дію Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку», а оскільки відповідачем не було здійснено передбачених законом дій щодо проходження зазначених етапів стратегічної екологічної оцінки та участі громадськості в їх обговоренні воно підлягає визнанню протиправним та нечинним.
Отже, правомірність рішення Дніпровської районної ради від 28.01.2021 №48-2/VIII «Про програму поводження з відходами у Дніпровському районі до 2025 року» є предметом спору в даній адміністративній справі.
Вирішуючи позовні вимоги по суті спору, суд враховує наступне.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Статтею 1 цього Закону надано визначення поняттю районна рада, як органу місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад.
Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Відповідно до статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб'єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься у постановах Верховного Суду від 21.10.2019 у справі № 522/22780/16-а, від 26.11.2019 у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від 21.12.2019 у справі № 826/14366/15, від 04.03.2020 № 450/1236/17.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
Отже, рішення Дніпровської районної ради від 28.01.2021 №48-2/VIII в частині затвердження «Програми поводження з відходами у Дніпровському районі до 2025 року» є нормативно-правовим актом та розповсюджується на невизначене коло осіб.
12.03.2018 року прийнято Закон України «Про стратегічну екологічну оцінку», який набрав чинності 12.04.2018 року.
В статті 1 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» надано визначення, зокрема таким поняттям, як документи державного планування, замовник, наслідки для довкілля, стратегічна екологічна оцінка.
Так, документи державного планування - це стратегії, плани, схеми, містобудівна документація, загальнодержавні програми, державні цільові програми та інші програми і програмні документи, включаючи зміни до них, які розробляються та/або підлягають затвердженню органом державної влади, органом місцевого самоврядування; замовник - орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який є відповідальним за розроблення документів державного планування та здійснює загальне керівництво і контроль за їх виконанням, або інший визначений законодавством замовник документів державного планування; наслідки для довкілля, у тому числі для здоров'я населення, - будь-які ймовірні наслідки для флори, фауни, біорізноманіття, ґрунту, надр, клімату, повітря, води, ландшафту, природних територій та об'єктів, безпеки життєдіяльності населення та його здоров'я, матеріальних активів, об'єктів культурної спадщини та взаємодія цих факторів; стратегічна екологічна оцінка - процедура визначення, опису та оцінювання наслідків виконання документів державного планування для довкілля, у тому числі для здоров'я населення, виправданих альтернатив, розроблення заходів із запобігання, зменшення та пом'якшення можливих негативних наслідків, яка включає визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки, складання звіту про стратегічну екологічну оцінку, проведення громадського обговорення та консультацій (за потреби - транскордонних консультацій), врахування у документі державного планування звіту про стратегічну екологічну оцінку, результатів громадського обговорення та консультацій, інформування про затвердження документа державного планування та здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.
Відповідно до статті 2 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку», цей Закон регулює відносини у сфері оцінки наслідків для довкілля, у тому числі для здоров'я населення, виконання документів державного планування та поширюється на документи державного планування, які стосуються сільського господарства, лісового господарства, рибного господарства, енергетики, промисловості, транспорту, поводження з відходами, використання водних ресурсів, охорони довкілля, телекомунікацій, туризму, містобудування або землеустрою (схеми) та виконання яких передбачатиме реалізацію видів діяльності (або які містять види діяльності та об'єкти), щодо яких законодавством передбачено здійснення процедури оцінки впливу на довкілля, або які вимагають оцінки, зважаючи на ймовірні наслідки для територій та об'єктів природно-заповідного фонду та екологічної мережі (далі - території з природоохоронним статусом), крім тих, що стосуються створення або розширення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Дія цього Закону не поширюється на документи державного планування, що стосуються виключно національної оборони або дій у разі надзвичайних ситуацій; бюджети, бюджетні програми та фінансові плани.
Аналіз наведених положень Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» дає підстави вважати, що «Програма поводження з відходами у Дніпровському районі до 2025 року» є документом державного планування та, відповідно підпадає під дію цього Закону та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
При цьому, судом не приймаються посилання відповідача, що сфера дії Закону не розповсюджується на оскаржуване рішення у зв'язку з відсутністю в ньому ймовірних наслідків для територій та об'єктів природно-заповідного фонду, оскільки відповідно до статті 2 Закону, в даному конкретному випадку, Закон регулює виконання документів державного планування та поширюється на документи державного планування, які стосуються, зокрема поводження з відходами та виконання яких передбачатиме реалізацію видів діяльності (або які містять види діяльності та об'єкти), щодо яких законодавством передбачено здійснення процедури оцінки впливу на довкілля.
В свою чергу, правові та організаційні засади оцінки впливу на довкілля, спрямованої на запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, яка може мати значний вплив на довкілля, з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів встановлює Закон України «Про оцінку впливу на довкілля».
Згідно статті 1 цього Закону, вплив на довкілля - це будь-які наслідки планованої діяльності для довкілля, в тому числі наслідки для безпечності життєдіяльності людей та їхнього здоров'я, флори, фауни, біорізноманіття, ґрунту, повітря, води, клімату, ландшафту, природних територій та об'єктів, історичних пам'яток та інших матеріальних об'єктів чи для сукупності цих факторів, а також наслідки для об'єктів культурної спадщини чи соціально-економічних умов, які є результатом зміни цих факторів; планована діяльність - планована господарська діяльність, що включає будівництво, реконструкцію, технічне переоснащення, розширення, перепрофілювання, ліквідацію (демонтаж) об'єктів, інше втручання в природне середовище; планована діяльність не включає реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, розширення, перепрофілювання об'єктів, інші втручання в природне середовище, які не справляють значного впливу на довкілля відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України.
Частиною 1 статті 3 цього Закону встановлено сферу застосування оцінки впливу на довкілля. Так, здійснення оцінки впливу на довкілля є обов'язковим у процесі прийняття рішень про провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті. Така планована діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планованої діяльності.
Відповідно до частини 2 статті 3 зазначеного Закону, перша категорія видів планованої діяльності та об'єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля і підлягають оцінці впливу на довкілля, включає, зокрема поводження з відходами: операції у сфері поводження з небезпечними відходами (зберігання, оброблення, перероблення, утилізація, видалення, знешкодження і захоронення); операції у сфері поводження з побутовими та іншими відходами (оброблення, перероблення, утилізація, видалення, знешкодження і захоронення) обсягом 100 тонн на добу або більше.
Згідно частини 3 статті 3 Закону, друга категорія видів планованої діяльності та об'єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля та підлягають оцінці впливу на довкілля, включає інші види діяльності, зокрема утилізація, видалення, оброблення, знешкодження, захоронення побутових відходів.
В даному випадку, Програма поводження з відходами є документом державного планування, який стосуються поводження з відходами та виконання якого передбачатиме реалізацію видів діяльності, щодо яких законодавством передбачено здійснення процедури оцінки впливу на довкілля, а саме утилізація, видалення, оброблення, знешкодження, захоронення побутових відходів.
Посилання відповідача про відсутність ймовірних наслідків для територій та об'єктів природно-заповідного фонду та екологічної мережі, як єдиної підстави для незастосування Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» є, на переконання суду, помилковим, оскільки взяте з контексту частини фрази та стосується документів державного планування, які вимагають оцінки, зважаючи на ймовірні наслідки для територій та об'єктів природно-заповідного фонду та екологічної мережі.
При цьому, судом встановлено, та не заперечується відповідачем, що ним не було здійснено передбачених Законом України «Про стратегічну екологічну оцінку» дій щодо проходження етапів стратегічної екологічної оцінки та, зокрема, участі громадськості в їх обговоренні.
Відповідно до частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; т своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Оскаржуване рішення Дніпровської районної ради від 28.01.2021 №48-2/VIII в частині затвердження «Програми поводження з відходами у Дніпровському районі до 2025 року» даним критеріям не відповідає, а отже є протиправним та підлягає визнанню нечинним в зазначеній частині.
В силу приписів ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
В свою чергу, Дніпровською районною радою правомірність оскаржуваного рішення в частині затвердження програми, не доведена.
При цьому, суд вважає, що оскаржуване рішення Дніпровської районної ради від 28.01.2021 №48-2/VIII підлягає визнанню протиправним та нечинним виключно в частині затвердження «Програми поводження з відходами у Дніпровському районі до 2025 року», оскільки, дане рішення містить три пункти, і затвердження програми поводження з відходами являється пунктом №1 цього рішення.
Враховуючи зазначене, суд вважає, що позовні вимоги підлягають частковому задоволенню.
Питання про розподіл судових витрат, вирішено судом відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України.
Керуючись ст.ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
Позовну заяву Громадського формування з охорони громадського порядку «Екологічний патруль» (49000, м. Дніпро, вул. Володимира Мономаха, буд.6, оф. 203, ЄДРПОУ 41596107) до Дніпровської районної ради (52005, Дніпропетровська обл. смт. Слобожанське, вул. Теплична, буд. 5, ЄДРПОУ 25019325) про визнання протиправним та нечинним рішення - задовольнити частково.
Визнати протиправним та нечинним рішення Дніпровської районної ради від 28.01.2021 №48-2/VIII в частині затвердження «Програми поводження з відходами у Дніпровському районі до 2025 року».
В задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовити.
Стягнути на користь Громадського формування з охорони громадського порядку «Екологічний патруль» за рахунок бюджетних асигнувань Дніпровської районної ради суму сплаченого судового збору у розмірі 1 135 грн.
Зобов'язати Дніпровську районну раду після набрання даним рішенням суду законної сили невідкладно опублікувати резолютивну частину даного рішення суду про визнання нормативно-правового акту протиправним та нечинним у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено.
Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України та підлягає оскарженню в порядку та строки, передбачені статтями 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя С.І. Озерянська