Справа № 560/454/21
Головуючий у 1-й інстанції: Польовий О.Л.
Суддя-доповідач: Ватаманюк Р.В.
26 липня 2021 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Ватаманюка Р.В.
суддів: Драчук Т. О. Полотнянка Ю.П.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 березня 2021 року у справі за адміністративним позовом депутата Полонської міської ради 8-го скликання ОСОБА_2 до Полонської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення,
І. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
Депутат Полонської міської ради 8-го скликання ОСОБА_2 в січні 2021 року звернувся із позовом до Хмельницького окружного адміністративного суду в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 02.12.2020 №12 (прийняте 11.12.2020) "Про затвердження на посаду старости Роговичівського старостинського округу ОСОБА_1 ".
ІІ. ЗМІСТ СУДОВОГО РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 18.02.2021 позов задоволено повністю.
Визнано протиправним та скасовано рішення Полонської міської ради від 02.12.2020 №12 (прийняте 11.12.2020) "Про затвердження на посаду старости Роговичівського старостинського округу ОСОБА_1 ".
Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції виходив з того, що призначення на посаду старости, без обговорення в постійних депутатських комісіях, позбавило права депутата Полонської міської ради, передбаченого частиною 7 статті 19 Закону України від 11.07.2002 №93-IV "Про статус депутатів місцевих рад", на обговорення, висловлювання щодо персонального складу утворюваних радою органів і кандидатур посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються радою та права, передбаченого частиною 5 статті 47 цього Закону на підготовку висновку щодо такої кандидатури на постійній депутатській комісії та внесення такого висновку на розгляд міської ради.
Отже, рішення ради від 02.12.2020 №12 про затвердження кандидатури старости прийняте всупереч вимогам чинного законодавства та з порушенням передбаченої процедури і прав депутата міської ради.
ІІІ. ДОВОДИ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ
Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, третя особа - ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати вказане рішення та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову повністю.
В обґрунтування апеляційної скарги скаржник зазначила, що судом першої інстанції не враховано, що під час перерви (з 02.12.2020 по 11.12.2020) депутати Полонської міської ради обговорили у депутатських групах питання, які виносились на розгляд першої сесії Полонської міської ради VIII скликання. В підтвердження обговорення депутатами питань які виносились на сесію були надані до суду копії протоколів засідань депутатів Полонської міської ради від 04.12.2020, 05.12.2020 та 06.12.2020.
Крім того, ОСОБА_2 не має права на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень, оскільки таке право надано особі, щодо якої його прийнято, або прав, свобод та інтересів якої це рішення (індивідуальний акт) стосується. Якщо позивач не є учасником (суб'єктом) правовідносин, які виникли з прийняттям оскаржуваного рішення, яке є правовим актом ненормативного характеру, таке рішення, відповідно не породжує для позивача й права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом (Постанови Великої Палати Верховного Суду від 14.03.2018 у справі № 9901/22/17, від 06.06.2018 у справі № 800/489/17, від 06.02.2019 у справі № 9901/815/18.
ІV. ВІДЗИВ НА АПЕЛЯЦІЙНУ СКАРГУ
Позивач правом подання письмового відзиву на апеляційну скаргу не скористався, що в силу вимог ч. 4 ст. 304 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
V. РУХ СПРАВИ У СУДІ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2021 відкрито апеляційне провадження у справі.
Ухвалою суду від 07.06.2021 справу призначено до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження на 14.07.2021.
Згідно з п.3 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Враховуючи, що рішення суду першої інстанції прийняте у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, а в матеріалах справи достатньо доказів для прийняття законного і обґрунтованого рішення, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження на підставі п.3 ч.1 ст.311 КАС України.
VІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ
Рішенням від 02.12.2020 №1 (прийнятим 11.12.2020) Полонська міська рада затвердила Тимчасовий регламент проведення пленарних засідань.
Рішенням від 02.12.2020 №12 (прийнятим 11.11.2020) Полонська міська рада затвердила ОСОБА_1 на посаду старости Роговичівського старостинського округу Полонської міської об'єднаної територіальної громади 14.12.2020.
Позивач не погоджуючись з рішенням відповідача "Про затвердження на посаду старости Роговичівського старостинського округу ОСОБА_1 " звернувся до суду з вказаним адміністративним позовом.
VІІ. ПОЗИЦІЯ СЬОМОГО АПЕЛЯЦІЙНОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ
Апеляційний суд не погоджується з висновками суду першої інстанції за такими доводами.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Згідно ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України "Про місцеве самоврядування" 280/97-ВР від 21.05.1997 (далі - Закон 280/97).
Відповідно до абз. 6 ч. 1 ст. 5 Закону 280/97 система місцевого самоврядування включає старосту.
Статтею 26 Закону 280/97 визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження регламенту ради (п.1. ч.1); затвердження Положення про старосту (п. 2 ч. 3).
Згідно з ч.ч. 1, 3 ст. 54-1 Закону 280/97 староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.
Крім того, порядок організації роботи старости визначається цим та іншими законами, а також Положенням про старосту, затвердженим сільською, селищною, міською радою.
На виконання зазначених норм Полонською міською радою рішенням № 1 та рішенням №8 від 02.12.2020 (прийняті 11.12.2020) було затверджено Тимчасовий регламент проведення пленарних засідань Полонської міської ради та затверджено Положення про старосту Полонської міської об'єднаної територіальної громади.
За пропозицією міського голови на виконання вимог Закону 280/97, 02.12.2020 прийнято рішення № 12 "Про затвердження на посаду старости Роговичівського старостинського округу ОСОБА_1 ".
Разом з тим, відповідно до ч. 15 ст. 46 Закону №280/97-ВР порядок проведення першої сесії, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
Регламент Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади, що діяв у попередньому скликанні, затверджений рішенням від 29.12.2015 №2.
За змістом статті 155 Регламенту Полонської міської ради об'єднаної територіальної громади, що діяв у попередньому скликанні, кандидатури членів виконавчого комітету, заступників міського голови, керуючого справами (секретаря) виконкому вносить на розгляд Ради міський голова. Перед внесенням на розгляд ради кандидатури заступників міського голови, керуючого справами (секретаря) виконкому та членів виконкому вони обговорюються у постійних комісіях і депутатських фракціях (група), які готують щодо кандидатур мотивовані висновки і при необхідності роблять доповіді на пленарних засіданнях.
При цьому, як встановлено судом, підтверджується матеріалами справи і не заперечується сторонами, обговорення кандидатури ОСОБА_1 відбулося у фракціях депутатів Полонської міської ради. Так, під час перерви (з 02.12.2020 по 11.12.2020) депутати Полонської міської ради обговорили у депутатських групах зокрема питання, щодо кандидатури на посаду старости. В підтвердження чого були надані до суду копії протоколів засідань депутатів Полонської міської ради від 04.12.2020, 05.12.2020 та 06.12.2020.
Водночас, доводи позивача про порушення його прав як депутата через те, що він не брав участі у обговоренні кандидатури ОСОБА_1 , є безпідставними, оскільки він не був позбавлений такої можливості в перерві між засіданнями з 02.12.2020 по 11.12.2020. Так, фракції депутатів в міській раді створені 02.12.2020 - "Громадська позиція", 01.12.2020 "Європейська солідарність" в яку входить депутат ОСОБА_2 , 25.11.2020 ВО "Батьківщина".
Крім того, ОСОБА_2 особисто проголосував за кандидатуру ОСОБА_1 , що підтверджується витягом Результатів поіменного голосування з питання "Про затвердження на посаду старости Роговичівського старостинського округу" з системи поіменного голосування "Рада Голос" будь яких зауважень чи заперечень не висловлював.
Отже, будь-яких перешкод позивачу - ОСОБА_2 в обговоренні, висловлюванні щодо кандидатур посадових осіб, які затверджуються, та голосуванні Полонською міською радою не вчинялись.
Разом з тим, стосовно доводів позивача про те, що обговорення відбулося не у всіх фракціях та не відбувалося в комісіях суд зазначає таке.
Відповідно до правового висновку Верховного Суду, висловленого у постанові від 22.05.2020 у справі № 825/2328/16, суд зазначив, що ключовим питанням при надання оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб'єктом владних повноважень рішення є співвідношення двох базових принципів права: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" і на противагу йому "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення". Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2020 у справі N 813/1790/18.
Суд керуючись практикою ЕСПЛ підкреслив, що скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.
Відтак ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб'єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" і, на противагу йому, принцип "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення".
Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб'єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.
Колегія суддів зазначає, що необговорення у всіх фракціях та комісіях кандидатури ОСОБА_1 не потягло за собою порушення права позивача, він міг скористатися своїми правами депутата і це не могло вплинути на кінцевий результат розгляду відповідачем питання про призначення 3-ї особи на посаду старости.
Крім того, суд апеляційної інстанції також враховує, що ні новий Тимчасовий регламент проведення пленарних засідань Полонської міської ради та утворення тимчасового секретаріату, ні Положення про старосту Полонської міської об'єднаної територіальної громади, які діяли на момент прийняття спірних рішень, не передбачають будь-якого попереднього обговорення кандидатури на посаду старости.
Також суд зазначає, що згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
З наведеного слідує необхідність з'ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб'єкта владних повноважень.
При з'ясуванні статусу позивача як "потерпілого", Суд керується практикою, напрацьованою Європейським судом з прав людини. Поняття «потерпілий» має автономне значення (не залежить від національного законодавства) і має значення лише для цілей застосування Конвенції. Водночас, підходи ЄСПЛ мають важливе методологічне значення для розвитку практики національних судів.
Відповідно до статті 35 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод суд оголошує неприйнятною будь-яку індивідуальну заяву, подану згідно зі статтею 34, якщо він вважає:
a) що ця заява несумісна з положеннями Конвенції або протоколів до неї, явно необґрунтована або є зловживанням правом на подання заяви;
або
б) що заявник не зазнав суттєвої шкоди, якщо тільки повага до прав людини, гарантованих Конвенцією і протоколами до неї, не вимагає розгляду заяви по суті, а також за умови, що на цій підставі не може бути відхилена жодна справа, яку національний суд не розглянув належним чином.
Таким чином, право особи на звернення до ЄСПЛ пов'язане з наявністю у неї статусу жертви (потерпілого). Слово "жертва" в контексті статті 34 Конвенції означає особу або осіб, яких прямо або опосередковано торкнулося стверджуване порушення. Отже, стаття 34 стосується не тільки безпосередньої жертви або жертви стверджуваного порушення, але також непрямих жертв, яким порушення заподіяло б шкоду або які б мали дійсну і особисту зацікавленість в тому, щоб воно припинилося (Валліанатос та інші проти Греції [ВП], №№ 29381/09 та 32684/09, п. 47, від 7 листопада 2011)
Щоб мати можливість подати скаргу відповідно до статті 34, заявник повинен бути здатним довести, що оскаржуваний захід "зачіпає його безпосередньо" (Тенасє проти Молдови [ВП], № 7/08, п. 104, від 27 квітня 2010, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29 квітня 2008).
Заявник не може вважатися жертвою, якщо він сам особисто частково винен в стверджуваному порушенні (Паша та Еркан Ероль проти Туреччини, № 51358/99, від 12 грудня 2006).
З наведеного випливають такі ознаки "потерпілого" від порушення законного інтересу:
а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;
б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;
в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду);
г) існує причинно-наслідковий взаємозв'язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.
Таким чином, суд вважає доводи позивача абстрактними, які не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача.
Безпосередньо позивач не є потерпілим від оскаржуваного рішення, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.
Такого ж правового висновку дійшов Верховний Суд в постанові від 20 лютого 2019 року, у справі №522/3665/17.
За таких обставин суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про задоволення позовних вимог та скасування рішення Полонської міської ради від 02.12.2020 №12 (прийняте 11.12.2020) "Про затвердження на посаду старости Роговичівського старостинського округу ОСОБА_1 ".
VIII. ВИСНОВКИ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги дають підстави для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, тобто прийняте рішення не відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і підлягає скасуванню з постановленням нової постанови.
У силу п. 2 ч.1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно зі ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Одночасно слід зазначити, що в контексті положень п.6 ч.6 ст.12 КАС України дана справа відноситься до категорій справ незначної складності, а тому відповідно до п.2 ч.5 ст.328 цього Кодексу судове рішення за результатами її розгляду судом апеляційної інстанції в касаційному порядку оскарженню не підлягає.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити повністю.
Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 березня 2021 року скасувати та прийняти нову постанову.
В задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Постанова суду набирає законної сили відповідно до ст. 325 КАС України та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий Ватаманюк Р.В.
Судді Драчук Т. О. Полотнянко Ю.П.