П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
27 липня 2021 р.м.ОдесаСправа № 400/321/21
Головуючий в 1 інстанції: Марич Є. В.
Колегія суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Вербицької Н.В.,
суддів - Джабурії О.В.,
Кравченка К.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Баштанської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року за адміністративним позовом Баштанської міської ради до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги,
21 січня 2021 року Баштанська міська рада звернулась до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якій просила визнати протиправною та скасувати вимогу управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області, викладену у листі від 18 грудня 2020 року №151408-31/3699-2020 "Про усунення виявлених ревізією порушень" щодо протиправного планування та виплати матеріальної допомоги на оздоровлення у межах середньомісячної заробітної плати.
В обґрунтування позовних вимог Баштанська міська рада зазначила, що матеріальна допомога за 2017-2020 роки нарахована та виплачена в розмірі середньомісячної заробітної плати посадовим особам органів місцевого самоврядування згідно Закону України «Про оплату праці», постанови Кабінету Міністрів України «Про впорядкування структури та умов оплати працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів», роз'яснень Міністерства соціальної політики України, викладених у листах від 16.10.2009 р. №620/13/84-09, від 11.09.2013 р. №10212/0/14-13/13, від 19.011.2015 р. №39/13/84-15, від 12.06.2018 р. №1006/0/101-18, Положення про преміювання, виплату надбавок та матеріальної допомоги працівникам Баштанської міської ради, затвердженого рішенням Баштанської міської ради від 27.02.2017 №8, Колективного договору на 2020-2022 роки. Позивач зазначив, що висновки управління Держаудитслужби про завищення асигнувань на виплату матеріальної допомоги на оздоровлення посадовим особам Баштанської міської ради є необґрунтованими та безпідставними.
Відповідач заперечував проти задоволення позову, зазначаючи, що позивачем в порушення вимог Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» за період, що перевірявся нараховано та виплачено матеріальну допомогу на оздоровлення працівникам міської ради у завищеному розмірі. Крім того, на думку відповідача, позивач жодним чином не обґрунтовує, чим порушені його права та не зазначає, які негативні наслідки виникли для нього після надіслання спірної вимоги щодо протиправного планування та виплати матеріальної допомоги на оздоровлення у межах середньомісячної заробітної плати. Спірною вимогою в зазначеній частині вимагається в подальшому дотримуватись вимог Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» порядку складання, розгляду та затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ при плануванні та виплаті матеріальної допомоги на оздоровлення, що носить превентивний характер і жодним чином не порушує права позивача.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року Баштанській міській раді відмовлено в задоволенні позову.
Не погодившись із прийнятим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на невірне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, просить рішення суду скасувати та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги. Зокрема апелянт зазначає, що судом першої інстанції не враховано, що чинним законодавством керівникам органів місцевого самоврядування надано право в межах затвердженого фонду оплати праці надавати працівникам допомогу на оздоровлення при наданні щорічної відпустки в розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника.
Відповідач надав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін в зв'язку із необґрунтованістю доводів апелянта.
Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається наступне.
Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області, відповідно до п.2.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на друге півріччя 2020 року, проведено планову виїзну ревізію бюджету об'єднаної територіальної громади Баштанської міської ради та окремих питань фінансово - господарської діяльності Баштанської міської ради за період з 01.01.2017 - 31.07.2020 р. р., за результатами якої складено акт ревізії від 12.11.2020 № 15-14-11/17.
Актом ревізії, зокрема, встановлено, що в порушення ч.5 ст.21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» працівникам Баштанської міської ради за 2017 - 2020 р.р. виплачувалась матеріальна допомога на оздоровлення при наданні щорічної відпустки в розмірі середньомісячної заробітної плати, що призвело до необґрунтованих видатків на заробітну плату (КПКВК 0110150) на загальну суму 2 734 990,10 грн.
Відповідачем на адресу позивача направлено вимогу 18.12.2020 року №151408-31/3699-2020 «Про усунення виявлених ревізією порушень» , в абзаці п'ятому якої міститься вимога в подальшому дотримуватись вимог Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисних бюджетних установ при плануванні та виплаті матеріальної допомоги на оздоровлення.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що при плануванні та виплаті матеріальної допомоги на оздоровлення відповідач має дотримуватись вимог Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», відповідно до яких розмір матеріальної допомоги на оздоровлення для посадових осіб органів місцевого самоврядування обмежений розміром посадового окладу.
Судова колегія не погоджується з висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.
Предметом дослідження в межах розгляду даної справи є розмір матеріальної допомоги на оздоровлення, який виплачується працівникам органів місцевого самоврядування при наданні щорічної відпустки.
З матеріалів справи вбачається, що існуюче нормативне регулювання питання виплати матеріальної допомоги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки посадовим особам місцевого самоврядування, а також відповідні роз'яснення з цього питання Мінсоцполітики та Національного агентства з питань державної служби, свідчать про неоднозначність такого регулювання, що, в свою чергу, впливає на визначення правової поведінки суб'єктами таких правовідносин.
Так, частиною 5 статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 року №2493-ІІІ визначено, що посадовим особам місцевого самоврядування надається щорічна відпустка тривалістю 30 календарних днів, якщо законами України не передбачено тривалішої відпустки, з виплатою допомоги на оздоровлення у розмірі посадового окладу.
Разом з тим, статтею 13 Закону України «Про оплату праці» передбачено, що оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань.
Питання оплати праці, преміювання та надання матеріальної допомоги працівникам органів місцевого самоврядування унормовуються постановою Кабінету Міністрів України постановою «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» від 09.03.2006 року №268 зі змінами та доповненнями (надалі - постанова №268).
Відповідно до пп.3 п.2 постанови №268 керівникам органів, зазначених у пункті 1 цієї постанови, у межах затвердженого фонду оплати праці надано право надавати працівникам матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань та допомогу для оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника (місячного грошового забезпечення військовослужбовців, осіб начальницького складу).
Згідно пп.2 п.6 постанови №268 преміювання сільських, селищних і міських голів, голів районних і районних у містах рад, їх заступників, встановлення їм надбавок, надання матеріальної допомоги здійснюється у порядку та розмірі, установлених цією постановою, у межах затверджених видатків на оплату праці. Рішення про зазначені виплати приймається відповідною радою.
За приписами пункту 8 постанови №268 видатки, пов'язані з набранням чинності цією постановою, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання відповідних органів.
Отже, положення ч.5 ст.21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та пп.3 п.2 постанови №268 разом зі статтею 13 Закону України «Про оплату праці» по-різному визначають розмір матеріальної допомоги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки.
Так, рішенням Баштанської міської ради № 8 від 27.02.2017 року затверджено Положення про преміювання, виплату надбавок та матеріальної допомоги працівникам Баштанської міської ради.
Пунктом 2.3.4 Положення встановлено, що матеріальна допомога на оздоровлення при наданні щорічної відпустки і матеріальна допомога для вирішення соціально - побутових питань надається у розмірі середньомісячної заробітної плати.
Аналогічний розмір матеріальної допомоги прописаний в Колективному договорі між адміністрацією і трудовим колективом Баштанської міської ради (а.с.20).
Міністерство соціальної політики України, до основних завдань якого входило, зокрема, забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері соціальної політики, загальнообов'язкового державного соціального та пенсійного страхування, соціального захисту населення, узагальнення практики застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, не однократно надавались відповідні роз'яснення з вказаного спірного питання.
Такі роз'яснення були надані листами Мінсоцполітики від 16.10.2009 року №620/13/84-09, від 19.07.2010 року №671/13-84-10, від 11.09.2013 року №10212/0/14-13/13, в яких дане міністерство роз'яснювало, що передбачена пп.3 п.2 постанови №268 матеріальна допомога на оздоровлення при наданні щорічної відпустки обов'язково має виплачуватися у розмірі посадового окладу, а за наявності коштів - у розмірі середньомісячної заробітної плати.
Таким чином, Мінсоцполітики у вказаних роз'ясненнях фактично визначило мінімальні та максимальні межі вказаної матеріальної допомоги, а саме: мінімум згідно ч.5 ст.21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» у розмірі посадового окладу, а максимум - згідно пп.3 п.2 постанови №268 у розмірі середньомісячної заробітної плати.
Баштанська міська рада в межах наданих їй повноважень, які передбачені законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про оплату праці», Бюджетним кодексом України, постановою Кабінету Міністрів України від 09 березня 2006 року № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів», приймала рішення (розпорядження міського голови) про виплату матеріальної допомоги працівникам апарату Баштанської міської ради. При цьому розмір матеріальної допомоги, яка виплачувалась працівникам, не суперечить положенням наведених вище нормативно-правових актів.
Враховуючи, що виплачуючи матеріальну допомогу на оздоровлення при наданні щорічної відпустки в 2017 - 2019 року та січня - липня 2020 року у розмірі середньомісячної заробітної плати, позивач діяв в умовах недостатньої правової визначеності в такому питанні та при існуванні вищенаведених роз'яснень профільного Міністерства соціальної політики України, колегія суддів, виходячи із закріпленого в ст.6 КАС України принципу верховенства права, одним з елементів якого є принцип правової визначеності, приходить до висновку, що такі дії позивача не можуть вважатися протиправними.
Посилання відповідача на роз'яснення Національного агентства України з питань державної служби №111-р/з від 03.08.2020 року «Щодо визначення розміру матеріальної допомоги при наданні щорічної відпустки посадовим особам місцевого самоврядування», колегія суддів відхиляє, оскільки, по-перше - цих роз'яснень не існувало під час проведення позивачем вищевказаних виплат, а по-друге ці роз'яснення самі по собі не усувають вищевказану колізію положень ч.5 ст.21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та пп.3 п.2 постанови №268 у поєднанні зі статтею 13 Закону України «Про оплату праці».
У рішенні від 22.09.2005 року №5-рп/2005 Конституційний Суд України вказав, що із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).
Такий підхід узгоджується з практикою Європейського суду з прав людини, який, зокрема, у рішенні від 13.12.2001 року у справі «Церква Бесарабської Митрополії проти Молдови» зазначив, що закон має бути доступним та передбачуваним, тобто вираженим із достатньою точністю, щоб дати змогу особі в разі необхідності регулювати його положеннями свою поведінку (пункт 109).
У рішенні від 20.01.2012 року «Рисовський проти України» Європейського суду з прав людини зазначив, що ризик будь - якої помилки державного органу, у тому числі тої, причиною якої є їх власна недбалість, повинен покладатись на саму державу та її органи. Принцип належного урядування, як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.
Це є гарантією стабільності суспільних відносин, яка породжує у громадян впевненість у тому, що їх існуюче правове становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, тому саме на державний орган покладається обов'язок виправити свої помилки.
Що стосується посилань відповідача на те, що спірний пункт вимоги не може бути предметом оскарження в адміністративній справі, то колегія суддів такі посилання відхиляє, оскільки згідно п.7 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» орган державного фінансового контролю має право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.
Аналогічні владні повноваження також закріплені і в пп.16 п.6 Положення про державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 року №43.
Отже, спірна вимога відповідача носить для позивача обов'язковий характер, а тому безпосередньо впливає на його права та обов'язки.
Відтак, спірна вимога в розумінні п.1 ч.1 ст.19 КАС України може бути предметом оскарження в рамках адміністративного судочинства.
Суд першої інстанції на наведені обставини увагу не звернув, неповно дослідив обставини справи, в зв'язку з чим прийшов до помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Відповідно до п.3, п.4 ч.1 ст.317 КАС України рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, з ухваленням постанови про задоволення позовних вимог.
Враховуючи, що дана справа правомірно віднесена судом першої інстанції до категорії незначної складності та розглядалась за правилами спрощеного провадження, що підтверджується ухвалою суду про відкриття провадження від 26 січня 2021 року, постанова суду апеляційної інстанції може бути оскаржена до Верховного Суду лише з підстав, передбачених пп. "а"-"г" п.2 ч.5 ст.328 КАС України.
Керуючись ст. ст. 308, 311, 315, 317, 320, 322, 325, 328 КАС України, колегія суддів,
Апеляційну скаргу Баштанської міської ради - задовольнити.
Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року - скасувати з ухваленням постанови про задоволення позовних вимог Баштанської міської ради.
Визнати протиправною та скасувати вимогу управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області, викладену у листі від 18 грудня 2020 року №151408-31/3699-2020 "Про усунення виявлених ревізією порушень", в частині протиправного планування та виплати матеріальної допомоги на оздоровлення у межах середньомісячної заробітної плати.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення з підстав, передбачених статтею 328 КАС України.
Головуючий: Н.В.Вербицька
Суддя: О.В.Джабурія
Суддя: К.В.Кравченко