ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
22 липня 2021 року м. Київ № 640/21633/20
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Маруліної Л.О., суддів Добрівської Н.А., Кузьменко А.І., за участі секретаря судового засідання Яцеленко Ю.О., представника позивача Єніча В.С. (ордер серії АА №1051747 від 30.09.2020 року), представника відповідача 1 Бігдан А.В., представника відповідача 2 Ігнатенка В.І., вирішивши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України, Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій
третя особа Міністерство охорони здоров'я України
про визнання протиправними та скасування постанови, рішення та зобов'язання вчинити дії,-
ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі також - відповідач 1), Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (далі також - відповідач 2), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просить:
- визнати протиправною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 22.07.2020 року № 641 "Про встановлення карантину та запровадження посилених протиепідемічних заходів на території із значним поширенням гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2" в частині, а саме пункти 2, 7, 11, 12, 13, 14, 15, 16 даної постанови;
- визнати протиправною та скасувати рішення Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 03.09.2020 року, оформлене Протоколом № 28, в частині віднесення міста Тернополя до "червоного" рівня епідемічної небезпеки поширення COVID-19;
- зобов'язати Кабінет Міністрів України невідкладно після набрання рішенням суду законної сили опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правового акту у відповідній частині протиправним та нечинним у виданні, в якому було офіційно оприлюднено постанову від 22.07.2020 року № 641 "Про встановлення карантину та запровадження посилених протиепідемічних заходів на території із значним поширенням гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-СoV-2".
Адміністративний позов обґрунтовано тим, що оскаржуваною постановою протиправно обмежено конституційні права і свободи людини і громадянина, зокрема, позивача, а саме, право на свободу думки, совісті та релігії, свободу пересування, право на мирні зібрання, в тому числі під час проходження виборів до Тернопільської обласної ради, кандидатом у депутати якої є позивач.
Права позивача також порушено через труднощі у пересуванні країною, відвідуванні близьких родичів, стан здоров'я яких потребує високого рівня уваги з боку позивача, неможливості участі у релігійних зібраннях та можливості харчуватися у закладах громадського харчування, неможливості участі ОСОБА_1 в судових засіданнях, що зумовлено заборонами, встановленими оскаржуваними постановою Кабінету Міністрів України від 20.07.2020 року №641 та рішенням Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 03.09.2020 року, оформлене Протоколом № 28, яким віднесено місто Тернополя до "червоного" рівня епідемічної небезпеки поширення COVID-19.
Враховуючи викладене, та посилаючись на рішення Конституційного Суду України від 28.08.2020 року у справі №10-р/2020, позивач просить суд позовні вимоги задовольнити.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.11.2020 року відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження; призначено підготовче засідання на 07.12.2020 року; зобов'язано відповідача не пізніше як за сім днів до підготовчого засідання опублікувати оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі №640/21633/20 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій про визнання протиправною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2020 року №641 "Про встановлення карантину та запровадження посилених протиепідемічних заходів на території із значним поширенням гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2" в частині, а саме пунктів 2, 7, 11, 12, 13, 14, 15, 16 даної постанови.
Через канцелярію суду 07.12.2020 року відповідачем 1 подано відзив на позовну заяву.
Кабінет Міністрів України проти задоволення позову заперечує, оскільки доводи позивача про протиправність постанови, є безпідставними.
Так, станом на 11.11.2020 року оскаржувані позивачем положення постанови виключено на підставі постанови Кабінету Міністрів України №1100.
Щодо посилань позивача на рішення Конституційного Суду України від 28.08.2020 року у справі №10-р/2020, відповідачем 1 зазначено, що Конституційним Судом України не визнано будь-які акти Кабінету Міністрів України щодо вжиття епідемічних заходів такими, що не відповідають Конституції України.
Крім того, спеціальним законодавством України передбачено право Кабінету Міністрів України тимчасово обмежувати окремі права фізичних і юридичних осіб, у тому числі, при встановленні карантину, та запроваджувати обмежувальні протиепідемічні заходи.
Зокрема, відповідачем 1 зауважено, що фактично будь-які зміни в суспільному житті країни безпосередньо залежить від чисельної кількості випадків захворюваності на COVID-19, з огляду на що, на переконання Кабінету Міністрів України, доводи позивача зводяться до незгоди з існуючим в країні станом епідемічної ситуації в Україні.
Враховуючи викладене, відповідач 1 вважає, що порушене право позивача оскаржуваною постановою відсутнє, з огляду нащо, просить відмовити у задоволенні позовних вимог.
У підготовче засідання 07.12.2020 року прибули представники сторін позивача та відповідача 1. Належним чином повідомленим про дату, час та місце проведення підготовчого засідання відповідачем 2 участь уповноваженого представника не забезпечено.
Представником Кабінету Міністрів України заявлено клопотання про залучення до участі у справі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів, Міністерство охорони здоров'я України, оскільки останнє є розробником постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2020 року № 641 "Про встановлення карантину та запровадження посилених протиепідемічних заходів на території із значним поширенням гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2".
Представник позивача поклався на розсуд суду.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.12.2020 року залучено до участі у справі третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, Міністерство охорони здоров'я України, з огляду на що, судом відкладено підготовче засідання на 18.01.2021 року.
У підготовче засідання 18.01.2021 року прибули представники сторін позивача та відповідача 1. Належним чином повідомленим про дату, час та місце проведення підготовчого засідання відповідачем 2 участь уповноваженого представника не забезпечено.
Третьою особою подано клопотання про відкладення розгляду справи, яке задоволено судом.
Наступне підготовче засідання призначено на 01.02.2021 року.
У підготовче засідання 01.02.2021 року прибули представники сторін позивача та відповідача 1. Належним чином повідомленими про дату, час та місце проведення підготовчого засідання відповідачем 2 та третьою особою участь уповноваженого представника не забезпечено.
Судом поставлено на обговорення питання про закриття підготовчого провадження та призначення справи до судового розгляду, проти чого представники позивача та відповідача не заперечують.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.02.2021 року закрито підготовче провадження. Призначено судове засідання для розгляду справи у складі колегії суддів за головуванням судді Маруліної Л.О. по суті на 18.03.2021 року.
Через канцелярію суду 02.02.2021 року третьою особою подані пояснення у справі.
Міністерство охорони здоров'я України проти задоволення позовних вимог заперечує з аналогічних підстав, вказаних Кабінетом Міністрів України у відзиві.
Через канцелярію суду 18.03.2021 року представником Кабінету Міністрів України подано клопотання про відкладення розгляду справи.
З огляду на неявку належним чином повідомлених про дату, час та місце розгляду справи представників сторін, відповідно до частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється. Судове засідання відкладено на 08.04.2021 року, про що сторін повідомлено у встановленому Кодексом адміністративного судочинства України порядку.
Через канцелярію суду 07.04.2021 року представником позивача подані додаткові пояснення.
Відповідно до Довідки секретаря судового засідання від 08.04.2021 року зважаючи на перебування судді на лікарняному, справу №640/21633/20 знято з розгляду.
Наступне судове засідання призначено на 24.06.2021 року, про що сторін повідомлено у встановленому Кодексом адміністративного судочинства України порядку.
Через канцелярію суду 10.06.2021 року Кабінетом Міністрів України подані письмові пояснення щодо відсутності у позивача порушеного права оскаржуваною постановою.
У судове засідання 24.06.2021 року прибули представники позивача та відповідача 1. Належним чином повідомленими про дату, час та місце розгляду справи відповідачем 2 та третьою особою участь уповноважених представників не забезпечено, заяв, клопотань не подано.
Судом заслухано вступні слова присутніх у судовому засіданні представників сторін та оголошено про відкладення розгляду справи на 22.07.2021 року.
У судове засідання 22.07.2021 року прибули представники позивача, відповідача 1 та відповідача 2. Належним чином повідомленими про дату, час та місце розгляду справи третьою особою участь уповноважених представників не забезпечено.
Відповідно до частини третьої статті 243 Кодексу адміністративного судочинства України у відкритому судовому засіданні 22.07.2021 року проголошено вступну та резолютивну частини рішення суду.
Дослідивши матеріали справи, судом встановлено наступне.
Згідно з пунктами 2, 7, 11, 12, 13, 14, 15, 16 постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2020 року №641 «Про встановлення карантину та запровадження посилених протиепідемічних заходів на території із значним поширенням гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2»:
« 2. Залежно від епідемічної ситуації в регіоні або окремих адміністративно-територіальних одиницях регіону встановлюється "зелений", "жовтий", "помаранчевий" або "червоний" рівень епідемічної небезпеки поширення COVID-19 (далі - рівень епідемічної небезпеки).
<…>
7. У разі віднесення регіону за ознакою завантаженості ліжок у закладах охорони здоров'я, визначених для госпіталізації пацієнтів з підтвердженим випадком COVID-19, до регіону із значним поширенням COVID-19, на території регіону встановлюється рівень епідемічної небезпеки:
"жовтий" - у разі завантаженості більш як 50 відсотків кількості ліжок;
"червоний" - у разі завантаженості більш як 75 відсотків кількості ліжок.
<…>
11. На території регіону (адміністративно-територіальної одиниці), на якій установлено "зелений" рівень епідемічної небезпеки, забороняється:
1) проведення масових (культурних, спортивних, розважальних, соціальних, релігійних, рекламних та інших) заходів за участю більше однієї особи на 5 кв. метрів площі будівлі або території (якщо захід проводиться на відкритому повітрі), а також діяльність кінотеатрів та закладів культури з наповненістю кінозалів або залів понад 50 відсотків місць у кожному окремому кінозалі або залі. Організатор заходу є відповідальним за дотримання між учасниками фізичної дистанції не менше ніж 1,5 метра у разі проведення заходу із розміщенням учасників стоячи;
2) здійснення регулярних та нерегулярних перевезень пасажирів автомобільним транспортом, зокрема перевезень пасажирів на міських автобусних маршрутах у режимі маршрутного таксі, в електричному (трамвай, тролейбус), залізничному транспорті, у міському, приміському, міжміському, внутрішньообласному та міжобласному сполученні, в кількості більшій, ніж кількість місць для сидіння, що передбачена технічною характеристикою транспортного засобу, визначена в реєстраційних документах на цей транспортний засіб.
11. Перевізник несе відповідальність за забезпечення водіїв засобами індивідуального захисту, зокрема респіраторами або захисними масками, та здійснює контроль за використанням засобів індивідуального захисту, зокрема респіраторів або захисних масок пасажирами під час перевезення, у тому числі виготовлених самостійно.
12. На території регіону (адміністративно-територіальної одиниці), на якій установлено "жовтий" рівень епідемічної небезпеки, додатково до протиепідемічних обмежень, установлених для "зеленого" рівня епідемічної небезпеки, забороняється відвідування сторонніми особами установ і закладів соціального захисту, в яких тимчасово або постійно проживають/перебувають громадяни похилого віку, ветерани війни і праці, особи з інвалідністю, особи із стійкими інтелектуальними або психічними порушеннями, установ і закладів, що надають соціальні послуги сім'ям/особам, які перебувають у складних життєвих обставинах, крім установ і закладів, які надають соціальні послуги екстрено (кризово).
13. На території регіону (адміністративно-територіальної одиниці), на якій установлено "зелений" та "жовтий" рівень епідемічної небезпеки, дозволяється проведення спортивних заходів спортсменів національних збірних команд України з олімпійських, неолімпійських, національних видів спорту, видів спорту осіб з інвалідністю та спортсменів командних ігрових видів спорту професійних спортивних клубів за умови дотримання учасниками таких заходів відповідних санітарних і протиепідемічних заходів та здійснення обов'язкового щоденного контролю стану здоров'я учасників.
14. На території регіону (адміністративно-територіальної одиниці), на якій установлено "помаранчевий" рівень епідемічної небезпеки, додатково до протиепідемічних обмежень, передбачених для "зеленого" та "жовтого" рівня епідемічної небезпеки, забороняється:
1) проведення масових (культурних, розважальних, спортивних, соціальних, релігійних, рекламних та інших) заходів за участю більше ніж 100 осіб та більше однієї особи на 20 кв. метрів площі будівлі або території (якщо захід проводиться на відкритому повітрі), де проводиться захід;
2) діяльність закладів, що надають послуги з розміщення, крім готелів;
3) роботу після 24-ї та до 7-ї години розважальних закладів (нічних клубів), а також суб'єктів господарювання з надання послуг громадського харчування з організацією дозвілля або без нього (ресторанів, кафе, барів, закусочних, їдалень, кафетеріїв, буфетів тощо), крім діяльності з надання послуг громадського харчування із застосуванням адресної доставки замовлень та замовлень на винос;
4) відвідування закладів освіти здобувачами освіти групами кількістю більше ніж 20 осіб, крім закладів дошкільної та загальної середньої освіти;
5) проведення закладами охорони здоров'я планових заходів з госпіталізації, крім:
надання медичної допомоги внаслідок ускладненого перебігу вагітності та пологів;
надання медичної допомоги вагітним, роділлям, породіллям, новонародженим;
надання медичної допомоги у спеціалізованих відділеннях закладів охорони здоров'я пацієнтам з онкологічними захворюваннями;
надання паліативної медичної допомоги у стаціонарних умовах;
проведення інших невідкладних і термінових заходів з госпіталізації, якщо внаслідок їх перенесення (відтермінування) існує значний ризик для життя або здоров'я людей.
Пацієнти, яким надається медична допомога у зв'язку з проведенням планових заходів з госпіталізації, підлягають обов'язковому тестуванню на COVID-19 відповідно до стандартів Міністерства охорони здоров'я;
6) діяльність спортивних залів, фітнес-центрів;
7) приймання дітей до дитячих закладів оздоровлення та відпочинку.
У разі встановлення помаранчевого рівня епідемічної небезпеки під час оздоровчої зміни в дитячому закладі оздоровлення та відпочинку робота такого закладу триває до кінця зазначеної зміни з дотриманням протиепідемічних заходів;
8) оздоровлення та відпочинок дітей за межами зазначеної території.
15. На території регіону (адміністративно-територіальної одиниці), на якій установлено "червоний" рівень епідемічної небезпеки, додатково до протиепідемічних обмежень, передбачених для "зеленого", "жовтого" та "помаранчевого" рівня епідемічної небезпеки, забороняються:
1) регулярні та нерегулярні перевезення пасажирів автомобільним, залізничним транспортом, міським електротранспортом, метрополітеном у міському, приміському, міжміському, внутрішньообласному та міжобласному сполученні, крім перевезення:
легковими автомобілями, кількість пасажирів, включаючи водія, в яких не більше п'яти осіб без урахування осіб віком до 14 років;
службовими та/або орендованими автомобільними транспортними засобами підприємств, закладів та установ за умови забезпечення водіїв та пасажирів під час таких перевезень засобами індивідуального захисту в межах кількості місць для сидіння і виключно за маршрутами руху, про які поінформовано не менше ніж за два дні органи Національної поліції;
2) відвідування закладів освіти здобувачами освіти;
3) приймання відвідувачів суб'єктами господарювання, які провадять діяльність у сферах культури, закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно-розважальних центрів, інших закладів розважальної діяльності, фітнес-центрів, торговельного і побутового обслуговування населення, крім:
торгівлі продуктами харчування, пальним, засобами гігієни, лікарськими засобами та виробами медичного призначення, ветеринарними препаратами, кормами, пестицидами та агрохімікатами, насінням і садивним матеріалом;
провадження банківської та страхової діяльності, а також медичної практики, ветеринарної практики, діяльності автозаправних комплексів, діяльності з технічного обслуговування та ремонту транспортних засобів, технічного обслуговування реєстраторів розрахункових операцій, діяльності з ремонту комп'ютерів, побутових виробів і предметів особистого вжитку, об'єктів поштового зв'язку;
торговельної діяльності та діяльності з надання послуг громадського харчування із застосуванням адресної доставки замовлень;
4) відвідування отримувачами соціальних або реабілітаційних послуг установ і закладів, що надають соціальні або реабілітаційні послуги сім'ям, особам, що перебувають у складних життєвих обставинах (тимчасове, денне перебування), крім установ і закладів, які надають соціальні послуги екстрено (кризово), центрів обліку бездомних осіб, мобільних бригад соціально-психологічної допомоги, соціального патрулювання.
16. На території регіону (адміністративно-територіальної одиниці), на якій установлено "помаранчевий" та "червоний" рівень епідемічної небезпеки, додатково можуть застосовуватись обмежувальні протиепідемічні заходи, встановлені органами державної влади та органами місцевого самоврядування в межах компетенції.».
Відповідно до пункту 1 рішення позачергового засідання Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, оформленого Протоколом №28 від 03.09.2020 року, на виконання пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2020 року №641 «Про встановлення карантину та запровадження посилених протиепідемічних заходів на території із значним поширенням гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» на та підставі оцінки епідемічних показників, установлено з 00 год. 00 хв. 7 вересня 2020 року «червоний» рівень епідемічної небезпеки поширення COVID-19 зокрема, в Тернопільській області - у містах Тернополі, Бережанах, Чорткові та у Бережанському, Бучацькому, Гусятнському, Монастирському, Теребовлянському, Тернопільському та Чортківському районах.
Вважаючи, що пунктами 7, 11, 12, 13, 14, 15, 16 постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2020 року №641 «Про встановлення карантину та запровадження посилених протиепідемічних заходів на території із значним поширенням гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» та рішенням позачергового засідання Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, оформлене Протоколом №28 від 03.09.2020 року в зазначеній частині порушені конституційні права позивача, як людини і громадянина, та право на мирні зібрання під час процедури виборів у Тернопільську обласну раду, кандидатом у депутати якої є позивач, останній звернувся до суду за захистом своїх прав.
Всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, відзив, пояснення, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з частинами першою, другою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Таким чином, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай безпосередніх індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Поняття «юридичного спору» має розглядатися не суто технічно, йому слід надавати сутнісного, а не формального значення.
Так, у підпункті 3.6 пункту 3 рішення від 01.12.2004 року №18-рп/2004 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес)) Конституційним Судом України зазначено, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» має один і той же зміст.
У вказаній справі Конституційним Судом України вирішено, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Завдання адміністративного судочинства полягають у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом. Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав і захист законних інтересів, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.
Суд зауважує, що порушення прав та інтересів слід відрізняти від порушень закону. Підставою звернення до суду є протиправні рішення (дії чи бездіяльність), які порушують права (свободи чи інтереси) конкретної особи. Саме лише порушення закону, яке не призводить до порушення прав особи, не дає підстав для задоволення позову такої особи. Позови "в інтересах законності" не мають на меті захист порушених суб'єктивних прав, а тому в таких справах не може бути реалізовано завдання адміністративного судочинства.
Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно лише тому, що заявники вважають, що начебто певні положення норм законодавства впливають на їх становище.
Нормативно-правовий акт - офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженими на це суб'єктами нормотворчості у визначеній формі та за встановленою процедурою, спрямований на встановлення, зміну або скасування норми права.
Іншими словами, нормативно-правовий акт - це документ, прийнятий у визначеному порядку компетентним органом публічної влади, у якому містяться норми права.
У правовій системі України нормативно-правовий акт є основним джерелом права.
Дія закону (нормативно-правового акта) чи окремої його норми права - це обов'язковість їх виконання (всіма) громадянами, посадовими особами, державними органами та іншими суб'єктами права стосовно певної сфери (виду) суспільних відносин, за певних обставин (ситуацій), протягом певного часу, на певній території (у певному просторі) та щодо конкретного кола суб'єктів права, тобто осіб, організацій (в широкому значенні цього слова), які наділені певними характеристиками.
Предметом оскарження у справі №640/21633/20 є пункти 2, 7 11-16 постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2020 року № 641 "Про встановлення карантину та запровадження посилених протиепідемічних заходів на території із значним поширенням гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2".
Разом із тим, постановою Кабінету Міністрів України від 11.11.2020 року №1100 затверджені зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2020 року №641, якими виключено пункти 2-9, 11-14 та пункт 16.
Зокрема, відповідно до Переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.12.2020 року №1236, втрачено чинність, зокрема, пунктом 15 постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2020 року №641.
Отже, предмет спору у справі №640/21633/20 в частині оскарження пунктів постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2020 року №641 відсутній.
З урахуванням викладеного, відсутність предмету спору унеможливлює вирішення справи по суті незалежно від обґрунтованості позову, а відповідно і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів осіб.
Аналогічного правового висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 14.11.2018 року у справі №826/24498/15.
Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено право особи, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.
Так, у рішенні Конституційного Суду України від 09.02.1999 року у справі №1-7/99 визначено, що дію нормативно-правового акту в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності.
Вказана правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах 22.04.2019 року у справі №820/601/17, від 02.10.2019 року у справі №804/215/18 та від 23.10.2019 року у справі №П/811/112/17.
Зокрема, Верховним Судом наголошено, що відповідно до положень пункту 32 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2005 №870, - визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи його скасування не поновлює дію актів, які визнані ним такими, що втратили чинність, чи які скасовані таким актом. Дія акта Кабінету Міністрів України поновлюється шляхом прийняття відповідного акта або із зазначенням в тексті акта про визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи про його скасування.
Як зазначає Верховний Суд у своїх постановах від 14.02.2019 у справі № 826/5493/16 (адміністративне провадження № К/9901/14109/18), від 18.07.2019 у справі № 826/16725/17 (адміністративне провадження № К/9901/66655/18) оскаржувати можна чинні, активні нормативно-правові акти, відтак, не підлягають оскарженню нормативно-правові акти, які втратили чинність.
Суд зауважує, що під час розгляду справи позивач правом на подання заяви про зміну предмета позову в порядку статті 47 Кодексу адміністративного судочинства України не скористався.
Таким чином, втрата чинності оскаржуваних пунктів постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2020 року №641 є самостійною підставою для відмови у задоволенні позовних вимог в цій частині.
Щодо позовної вимоги зобов'язати Кабінет Міністрів України невідкладно після набрання рішенням суду законної сили опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правового акту у відповідній частині протиправним та нечинним у виданні, в якому було офіційно оприлюднено постанову від 22.07.2020 року № 641 "Про встановлення карантину та запровадження посилених протиепідемічних заходів на території із значним поширенням гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-СoV-2", суд зазначає наступне.
Відповідно до частини першої статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.
Отже, за своєю природою, позовна вимога зобов'язального характеру, заявлена позивачем не є способом захисту порушеного права, в той час, як є процесуальним наслідком набрання законної сили рішенням суду, яким визнано нечинним нормативно-правовий акт повністю або у його відповідній частині.
З огляду на те, що суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позову в частині визнання протиправними та скасування оскаржуваних пунктів постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2020 року №641 в силу втрати останніми чинності, положення частини першої статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України не підлягають застосуванню, а вимога позивача - задоволенню.
Щодо рішення Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 03.09.2020 року, оформлене Протоколом № 28, в частині віднесення міста Тернополя до "червоного" рівня епідемічної небезпеки поширення COVID-19, суд зазначає наступне.
Відповідно до змісту рішення, останнє прийнято на виконання пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2020 року №641.
Згідно з пунктом 3 постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2020 року №641 в редакції, чинній на день прийняття оскаржуваного рішення, рівень епідемічної небезпеки встановлюється за результатом оцінки епідемічних показників та визначається рішенням Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, яке розміщується на офіційному інформаційному порталі Кабінету Міністрів України (за посиланням http://covid19.gov.ua).
Постановою Кабінету Міністрів України від 26.01.2015 року № 18 затверджено Положення про Державну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (в редакції, чинній на день прийняття оскаржуваного рішення) (далі також - Положення).
Відповідно до пунктів 1, 2, 9 Положення Державна комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (далі - Державна комісія) є постійно діючим органом, який забезпечує координацію діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, пов'язаної із забезпеченням техногенно-екологічної безпеки, захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, організаційних заходів протидії терористичній діяльності та воєнній загрозі, запобігання виникненню надзвичайних ситуацій і реагування на них.
Державна комісія у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції і законів України, актами Кабінету Міністрів України та цим Положенням.
Державна комісія проводить засідання у разі потреби, але не менше одного разу на три місяці згідно з планом роботи Державної комісії, який затверджується її головою. У разі загрози або виникнення надзвичайних ситуацій, які потребують вжиття невідкладних заходів, засідання Державної комісії проводяться невідкладно. Рішення Державної комісії приймається відкритим голосуванням більшістю голосів з числа присутніх на засіданні її членів і оформлюється протоколом, який підписується головою та відповідальним секретарем Державної комісії.
Рішення Державної комісії, прийняті в межах її повноважень, є обов'язковими для виконання центральними і місцевими органами виконавчої влади.
Суд зауважує, що в обґрунтування протиправності рішення відповідача 2 позивач посилається на протиправність положень постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2020 року №641.
Відповідно до змісту частини другої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Проте, жодних доводів протиправності рішення відповідача 2, зокрема, щодо процедури його прийняття, та/або порушення Державною комісією положень актів чинного законодавства під час прийняття оскаржуваного рішення, позивачем не наведено, що свідчить про безпідставність заявленої позовної вимоги та відсутність підстав для її задоволення.
Окрім зазначеного, суд зауважує, що позивач посилається на порушення постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2020 року № 641 своїх конституційних прав на вільне пересування та соціальний захист, свободу думки, релігії, совісті, права на мирні зібрання у період виборів до Тернопільської обласної ради. Проте, зазначені висловлювання також не підтверджені належними, допустимими та достатніми доказами в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, а тому не можуть слугувати підставою для задоволення позовних вимог.
Встановлене сукупності свідчить про недоведеність позивачем обставин наявності суб'єктивного порушеного права.
Крім того, згідно з пунктом 1 частини першої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим, з огляду на що, у суду відсутні повноваження надавати оцінку відповідності положень оскаржуваної постанови та прийнятому на підставі цієї постанови рішення Державної комісії Конституції України.
Щодо посилання позивача на рішення Конституційного Суду України від 28.08.2020 року №10-р/2020 у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень постанови Кабінету Міністрів України «Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів», положень частин першої, третьої статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік»», як на підставу невідповідності оскаржуваної постанови нормам Конституційні України, суд зазначає наступне.
Так, предметом конституційного розгляду у справі №10-р/2020 є акт Кабінету Міністрів України, прийнятий 20.05.2020 року, який діяв до 22.07.2020 року, тобто до дня прийняття оскаржуваної у цій справі постанови та до виникнення спірних у справі №640/21633/20 правовідносин.
Зокрема, пунктом 3 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України закрито конституційне провадження у справі щодо перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) положень підпунктів 5, 6, 7, 14 пункту 3, абзацу шостого пункту 6 постанови Кабінету Міністрів України «Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів» від 20 травня 2020 року № 392, пунктів 10, 17 Порядку здійснення протиепідемічних заходів, пов'язаних із самоізоляцією, затвердженого цією постановою, на підставі пункту 5 статті 62 Закону України «Про Конституційний Суд України» - втрата чинності актом (його окремими положеннями), щодо якого порушено питання відповідності Конституції України.
Із змісту рішення у справі №10-р/2020 встановлено, що Конституційним Судом України не надавалася оцінка, зокрема конституційності положень постанови Кабінету Міністрів України від 20.05.2020 року № 392 «Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів», оскільки згідно з пунктом 2 переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2020 року № 641 «Про встановлення карантину та запровадження посилених протиепідемічних заходів на території із значним поширенням гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2», пункти 2-8, 11, 12, 12-1-12-3, 13-16 Постанови № 392 визнано такими, що втратили чинність.
Таким чином, жодних обов'язкових висновків щодо відповідності Конституції України оскаржуваної постанови це рішення не містить.
Враховуючи викладене, посилання позивача на рішення Конституційного Суду України від 28.08.2020 року у справі №10-р/2020 як на доказ протиправності постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2020 року № 641, є безпідставним.
Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, яке ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 року №3-рп/2003).
Відповідно до частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого вирішує справи відповідно до Конституції України та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом 30 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v." від 27.09.2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.
Крім того, судом враховується, що згідно з пунктом 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського Суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Зважаючи на всі наведені обставини в їх сукупності, суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.
Керуючись статтями 6, 9, 12, 73-80, 241, 245, 246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
У задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.
Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими статті 293, 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Згідно з частиною першою статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, а на ухвалу суду - протягом п'ятнадцяти днів з дня його (її) проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Відповідно до пункту 4 частини п'ятої статті 246 Кодексу адміністративного судочинства України:
Позивач: ОСОБА_1 (іпн. НОМЕР_1 , адреса: АДРЕСА_1 );
Відповідач 1: Кабінет Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2)
Відповідач 2: Державна комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2);
Третя особа: Міністерство охорони здоров'я України (код ЄДРПОУ 00012925, адреса: 01601, м. Київ, вул. Грушевського, 7).
Повне рішення складено 22.07.2021 року.
Головуючий суддя Л.О. Маруліна
Суддя Н.А. Добрівська
Суддя А.І. Кузьменко