21 липня 2021 року м. Дніпросправа № 160/4848/21
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Кругового О.О. (доповідач),
суддів: Прокопчук Т.С., Шлай А.В.,
за участю секретаря судового засідання Іотової А.О.,
за участю: представника відповідача Росітюк Н.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпрі апеляційну скаргу Дніпровської міської ради
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2021 року (суддя суду першої інстанції Рябчук О.С.), прийняту в порядку спрощеного провадження в адміністративній справі №160/4848/21 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Дніпровської міської ради про визнання протиправним та нечинним п. 4 Протоколу №30 від 22.03.2021 року,-
30.03.2021 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі - позивач) до Дніпровської міської ради (далі - відповідач), в якій позивач просив:
- визнати протиправним та нечинним п. 4 Протоколу №30 засідання спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня Дніпровської міської ради від 22.03.2021 р.
В подальшому, зазначений позов по даній справі було об'єднано зі справою № 160/4858/21 за позовною заявою ОСОБА_2 який також звернувся із аналогічними вимогами до відповідача.
В обґрунтування адміністративних позовів позивачі посилались на необґрунтованість п. 4 протоколу №30 засідання спеціальної комісії від 22.03.2021 року, оскільки вказаний пункт обмежує права і свободи позивачів в сфері реалізації пільг, визначених чинним законодавством для пенсіонерів та учасників бойових дій.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2021 року адміністративні позови задоволені. Визнано протиправним та не чинним п. 4 Протоколу №30 засідання спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня Дніпровської міської ради від 22.03.2021 р.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції відповідач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом вимог норм матеріального та процесуального права просить суд оскаржуване рішення суду скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що судом першої інстанції було порушено вимоги процесуального права під час розгляду даної справи, а саме: суд розглянув справу про визнання протиправним та нечинним локального нормативно-правового акту не у спосіб встановлений ст. 12 та ст. 264 КАС України. Крім того, відповідач зазначає, що він є неналежним відповідачем у справі, оскільки не приймав оскаржуваного рішення, а спеціальна комісія створена Виконавчим комітетом Дніпровської міської ради не діє в структурі Дніпровської міської ради.
Від ОСОБА_2 на адресу суду надійшла заява в порядку ст. 304 КАС України, однак вказана заява судом апеляційної інстанції не приймається, оскільки до заяви в порушення ст. 304 КАС не додано доказів її направлення іншим учасникам справи, також, заявником не дотримано строку подання такої заяви (відзиву).
Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, надану правову оцінку досліджених судом доказів по справі, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги з огляду на наступне.
Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено Виконавчим комітетом Дніпровської міської ради 27.03.2020 року прийнято рішення №412 «Про введення режиму надзвичайної ситуації», яким введено режим надзвичайної ситуації у місті Дніпрі для Дніпровської міської ланки територіальної підсистеми єдиної надзвичайної системи цивільного захисту Дніпропетровської області тимчасово, 15.00 27.03.2020 року.
Другим пунктом означеного рішення створено спеціальну комісію з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня у місті Дніпрі у складі визначеному в додатку до рішення.
Відповідно до п. 3 рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, спеціальній комісії визначено у своїй діяльності керуватись Загальним положенням про спеціальну комісію з ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру регіонального, місцевого та об'єктного рівня, затвердженим Постановою КМУ від 14.06.2002 року №843.
22.03.2021 р. відбулося засідання спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня Дніпровської міської ради.
За результатами засідання складено Протокол № 30.
Відповідно до п. 4 Протоколу № 30 від 22.03.2021 р. засідання спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня у зв'язку із ускладненням епідемічної ситуації рішенням Дніпропетровської регіональної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій (протокол позачергового засідання від 20.03.2021 р. № 8) на території Дніпропетровської області установлено “помаранчевий” рівень епідемічної небезпеки.
З метою запобігання поширенню на території міста Дніпра гострої респіраторної хвороби COVID-19 та ускладнення епідемічної ситуації, керуючись Постановою Кабінету Міністрів України від 09.12.2020 р. № 1236 “Про встановлення карантину та запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2” (зі змінами) протоколом позачергового засідання Дніпропетровської регіональної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій від 20.03.2021 р. № 8 комісія вирішила:
- встановити обмеження щодо пільгових перевезень пасажирів, які відповідно до законодавства користуються такими правами, на міських маршрутах загального користування авто та електротранспорту і метро та встановити час для здійснення таких перевезень щоденно з 10 год. 00 хв. до 15 год. 00 хв. В інший час пільга не діє.
Термін: з 24.03.2021 р. до 13.04.2021 р.
Вважаючи п. 4 Протоколу №30 засідання спеціальної комісії протиправним позивачі звернулись до суду з адміністративним позовом у даній справі.
Вирішуючи спір між сторонами та задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що п. 4 Протоколу №30 є протиправним та необґрунтованим, відтак означений пункт рішення підлягає визнанню нечинним в судовому порядку.
Суд апеляційної інстанції не погоджується з такими висновками суду першої інстанції та вважає їх передчасними з огляду на наступне.
У відповідності до приписів ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
У відповідності до п. п. 2, 9 ст. 4 КАС України, публічно-правовий спір це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
Відповідач це суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
Як видно з матеріалів справи позивачі звернулись до суду із позовом про визнання протиправним та нечинним пункту рішення спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня у місті Дніпро, оформлене Протоколом №30. При цьому, позивачами звернуто вимоги позовних заяв до Дніпровської міської ради, а зі змісту позовів вбачається, що позивачі вважають, що спеціальна комісія діє в складі Дніпровської міської ради.
Між тим, як вже зазначалось, спеціальну комісію з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня у місті Дніпрі створено рішенням Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 27.03.2020 року №412 «Про введення режиму надзвичайної ситуації».
Відповідно до п. 3 рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, спеціальній комісії визначено у своїй діяльності керуватись Загальним положенням про спеціальну комісію з ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру регіонального, місцевого та об'єктного рівня, затвердженим Постановою КМУ від 14.06.2002 року №843. (далі Положення №843)
У відповідності до приписів Положення №843, спеціальна комісія з ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру регіонального, місцевого та об'єктового рівня (далі - комісія) є координаційним органом, який
утворюється рішенням місцевого органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, керівника підприємства, установи та організації у разі виникнення надзвичайної ситуації відповідно регіонального, місцевого або об'єктового рівня.
Основними завданнями комісії є: організація виконання плану заходів щодо ліквідації надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру; формування плану заходів щодо захисту населення і територій від наслідків надзвичайної ситуації; безпосередня організація та координація діяльності структурних підрозділів місцевого органу виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, пов'язаної з виконанням плану заходів щодо ліквідації наслідків надзвичайної ситуації; забезпечення життєдіяльності постраждалого населення. (п. 3 Положення №843)
Відповідно до п. 4 Положення 843, Комісія відповідно до покладених на неї завдань: координує діяльність структурних підрозділів місцевого органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, пов'язану з виконанням комплексу робіт з ліквідації надзвичайної ситуації, забезпечення життєдіяльності постраждалого населення, функціонування об'єктів соціальної, комунально-побутової, промислової та аграрної сфери, проведення відбудовних робіт; визначає першочергові заходи щодо проведення рятувальних та інших невідкладних робіт у зоні надзвичайної ситуації; організовує роботу щодо ліквідації надзвичайної ситуації та визначає комплекс заходів щодо ліквідації її наслідків; залучає до проведення робіт з ліквідації надзвичайної ситуації та відбудовних робіт відповідні аварійно-рятувальні,
транспортні, будівельні, медичні та інші формування; вносить до відповідного місцевого органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації пропозиції стосовно виділення додаткових коштів для здійснення першочергових заходів щодо ліквідації надзвичайної ситуації; вивчає ситуацію, що склалася, та готує інформацію МНС, керівництву відповідного місцевого органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації про вжиття заходів реагування на надзвичайну ситуацію, причини її
виникнення, хід відбудовних робіт; організовує роботу, пов'язану з визначенням розміру збитків унаслідок надзвичайної ситуації, та затверджує відповідні акти; організовує інформування населення про стан справ, наслідки та прогноз розвитку надзвичайної ситуації, хід ліквідації та правила поведінки; організовує проведення моніторингу стану довкілля на території, що зазнала впливу надзвичайної ситуації; здійснює прогноз розвитку надзвичайної ситуації; вносить керівництву місцевого органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації
пропозиції про заохочення осіб, які брали участь у розробленні та здійсненні заходів щодо ліквідації наслідків надзвичайної ситуації та проведенні відбудовних робіт; організовує надання допомоги потерпілим та сім'ям загиблих унаслідок надзвичайної ситуації; виконує інші необхідні функції з ліквідації надзвичайної ситуації у межах своїх повноважень.
Згідно з п. 7 Положення №843, рішення комісії, прийняті у межах її повноважень, є обов'язковими для виконання місцевим органом виконавчої влади, органом місцевого самоврядування, підприємством, установою та організацією.
З аналізу наведених норм права видно, що спеціальна комісія є координаційним органом, який утворюється, зокрема, на підставі рішення виконавчого органу місцевого самоврядування, та діє на підставі та в межах повноважень, визначених Положенням №843, в складі міської ради як органу місцевого самоврядування як її структурний підрозділ не перебуває.
Як вже зазначалось спеціальну комісію з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня у місті Дніпро створено Виконавчим комітетом Дніпровської міської ради, а не Дніпровською міською радою.
З пояснень заявника апеляційної скарги судом встановлено, що спеціальна комісія створена без статусу окремої юридичної особи, в силу приписів чинного законодавства не має адміністративної процесуальної правоздатності, у зв'язку з чим, належним відповідачем у справі має виступати той орган, який її створив.
Між тим, як видно з адміністративних позовів, на що не звернув уваги суд першої інстанції, позивачі звернулись до суду із вимогою про скасування п. 4 Протоколу №30 спеціальної комісії до Дніпровської міської ради - органу, який безпосередньо оскаржуваного рішення не приймав, а також не створював й спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня у місті Дніпро, рішення якої оскаржують позивачі.
Таким чином, позивачами фактично заявлено позов до неналежного відповідача у справі - Дніпровської міської ради.
У відповідності до ст. 49 КАС України, якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.
Під час вирішення питання про залучення співвідповідача чи заміну належного відповідача суд враховує, зокрема, чи знав або чи міг знати позивач до подання позову у справі про підставу для залучення такого співвідповідача чи заміну неналежного відповідача. Після заміни сторони, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку.
Заміна позивача допускається до початку судового розгляду справи по суті. Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції.
Вищенаведене залишилось поза увагою суду першої інстанції. Судом не було вирішено питання щодо можливості заміни неналежного відповідача у справі, внаслідок чого прийнято судове рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, яке підлягає скасуванню.
Водночас, суд апеляційної інстанції у відповідності до приписів ст. 49 КАС України, позбавлений процесуальної можливості здійснити заміну неналежної сторони у справі, або залучити співвідповідача.
Розглядаючи справу в межах позовних вимог, суд апеляційної інстанції установив, що обраний позивачами спосіб відновлення порушеного права не відповідає вимогам закону, оскільки позивачами заявлено вимоги про визнання протиправними дій/бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, а також вимоги похідного характеру до неналежного відповідача, того, що не приймав оскаржуваного рішення та створював спеціальної комісії, тому в задоволенні позовних вимог ОСОБА_3 , ОСОБА_2 слід відмовити в повному обсязі.
При цьому, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що відмова в задоволенні цього позову не позбавляє позивачів права на звернення до суду із позовом до належного відповідача.
Стосовно доводів апеляційної скарги Дніпровської міської ради з приводу порушення судом першої інстанції порядку, визначеного ст. 264 КАС України, при розгляді даної справи суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Так, ст. 264 КАС України визначено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень.
Для цілей цього кодексу п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
З загальним правилом, в теорії права нормативно - правовим актом вважається документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом у визначеній формі і за встановленою процедурою, який регулює суспільні відносини і містить норми права.
Таким чином, рішення, що є нормативно правовим актом має відповідати таким критеріям, а саме: 1) прийняте уповноваженим на те владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин; 2) розраховане на довгострокове та неодноразове застосування; 3) прийняте у встановленій формі і за встановленою процедурою; 4) містить норми права.
Як встановлено судом позивачі у даній справі оскаржують п. 4 Протоколу №30 спеціальної комісії з ліквідації наслідків надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня у місті Дніпрі.
Суд звертає увагу, що в силу приписів Положення №843, спеціальна комісія є координаційним органом, який створюється уповноваженим на те суб'єктом, у разі виникнення надзвичайної ситуації природного характеру місцевого рівня. Рішення комісії, прийняті останньою в межах її повноважень, є обов'язковими для виконання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями.
Тобто, рішення спеціальної комісії носять характер обов'язкового для виконання припису, скерованого конкретним органам державної влади, місцевого самоврядування, підприємствам та організаціям з метою реалізації заходів щодо усунення негативних наслідків надзвичайної ситуації природного рівня, такі заходи носять тимчасових характер, а рішення про їх прийняття безпосередньо не вносять змін до існуючого правового регулювання однотипних відносин.
При цьому, рішення комісії, не містять норм права, не змінюють, не встановлюють, та не скасовують загальних правил регулювання однотипних відносин (зокрема в сфері встановлення пільг на проїзд у транспорті), не розраховані на довгострокове та неодноразове застосування широким колом осіб та не прийняті суб'єктом, уповноваженим законом на прийняття нормативно-правових актів із дотриманням відповідної процедури (обговорення, опублікування, визначення строків набрання чинності). Таким чином, протокол засідання спеціальної комісії №30 не є нормативно-правовим актом в розумінні Закону.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції обґрунтовано не застосовано приписи ст. 264 КАС України при розгляді даної справи.
За викладених обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду слід скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.
Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 310, ст. 317, ст. 321 КАС України, суд,-
Апеляційну скаргу Дніпровської міської ради - задовольнити.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2021 року в адміністративній справі №160/4848/21 - скасувати та прийняти нову постанову.
Відмовити в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 .
Відмовити в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_2 .
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та оскарження в касаційному порядку не підлягає відповідно до п. 2 ч.5 ст. 328 КАС України.
Постанова в повному обсязі складена 22.07.2021 р.
Головуючий - суддя О.О. Круговий
суддя Т.С. Прокопчук
суддя А.В. Шлай