ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
20 липня 2021 року м. Київ № 640/22594/19
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Скочок Т.О., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовомОСОБА_1
доОфісу Генерального прокурора
провизнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулась ОСОБА_1 з позовом до Генеральної прокуратури України, в якому просить:
- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 17.10.2019 №1134ц про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника відділу представництва при виконанні судових рішень управління представництва інтересів держави в суді Департаменту підтримання обвинувачення та представництва держави в судах Генеральної прокуратури та органів прокуратури на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру»;
- поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника відділу представництва при виконанні судових рішень управління представництва інтересів держави в суді Департаменту підтримання обвинувачення та представництва держави в судах Генеральної прокуратури з 19.10.2019;
- стягнути з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з моменту звільнення.
В обґрунтування заявлених позовних вимог зазначено, що в оскаржуваному наказі відсутня конкретна підстава для звільнення (одна з двох), передбачена п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру», з урахуванням того, що станом на момент звільнення ОСОБА_1 . Генеральна прокуратура України не була ліквідована чи реорганізована. При цьому, станом на момент винесення оскаржуваного наказу ОСОБА_1 перебувала на лікарняному, що, у силу ч. 3 ст. 40 Кодексу законів про працю України, не допускається. Крім того, як наголошено у позовній заяві, наказом Генерального прокурора від 17.09.2019 №54шц ліквідовано у структурі та штатному розписі Генеральної прокуратури України Департамент підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах, внаслідок чого ліквідовано посаду, яку попередньо займала ОСОБА_1 , а посади у новоутвореному Департаменті останній запропоновано не було, що свідчить про порушення гарантованих їй прав.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва відкрито спрощене позовне провадження у справі без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні), встановлено сторонам строк для надання відзиву, відповіді на відзив, заперечення, а також витребувано від відповідачів докази та матеріали, необхідні для розгляду справи по суті.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 04.03.2020 Офісу Генерального прокурора продовжено строк для подання відзиву на позовну заяву та витребуваних ухвалою суду від 26.12.2019 документів.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.12.2020 визначено здійснювати подальший розгляд справи №640/22594/19 за правилами загального позовного провадження, розгляд справи розпочато спочатку та призначено підготовче засідання у справі.
Під час підготовчого провадження судом вжито заходи, передбачені положеннями ст. 180 Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема встановлено, що Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 №113-ІХ (надалі - Закон №113-ІХ) внесено зміни до Закону України «Про прокуратуру», утому числі, шляхом заміни слів «Генеральна прокуратура України» на «Офіс Генерального прокурора». При цьому, згідно з даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, фактично мала місце зміна назви юридичної особи Генеральної прокуратури України на Офіс Генерального прокурора. Відповідно, у даному випадку не мало місце правонаступництво Офісом Генерального прокурора за Генеральною прокуратурою України, оскільки відбулась лише зміна назви державного органу з Генеральної прокуратури України на Офіс Генерального прокурора. Таким чином, у межах спірних правовідносин не підлягають застосуванню вимоги ст. 52 Кодексу адміністративного судочинства України щодо заміни сторони її правонаступником. Як наслідок, судом уточнено найменування відповідача у справі, а саме: Офіс Генерального прокурора (надалі також - відповідач). З урахуванням викладеного, судом ухвалено про закриття підготовчого провадження та призначення справи до судового розгляду по суті.
У призначене судове засідання на 12.07.2021 з'явились представники сторін. Представник позивача заявлені позовні вимоги підтримав у повному обсязі та просив суд задовольнити їх з підстав, викладених у позовній заяві та відповіді на відзив. У свою чергу, представник відповідача заперечував проти задоволення позовних вимог з підстав, зазначених у відзиві, в яких зазначено, що ОСОБА_1 не подано у встановлений строк заяву затвердженої форми до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір у зв'язку з цим пройти атестацію, що вказує на відсутність бажання позивача щодо її переведення до відповідної прокуратури. При цьому, останнім наголошено, що згідно з абз. 6 п. 9 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, перебування прокурора у відпустці не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора
З урахуванням викладеного, судом у судовому засіданні на підставі ч.3 ст.194 Кодексу адміністративного судочинства України ухвалено про подальший розгляд справи у порядку письмового провадження.
Розглянувши подані сторонами документи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, відзив та відповідь на відзив, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.
Як вбачається з наявних у матеріалах справи доказів, наказом Генеральної прокуратури України від 17.10.2019 №1134ц на підставі ст. 9, п. 2 ч. 2 ст. 41 Закону України «Про прокуратуру», пп. 1 п. 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника відділу представництва при виконанні судових рішень управління представництва інтересів держави в суді Департаменту підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах Генеральної прокуратури України, з огляду на п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» з 18.10.2019.
Вважаючи вказаний наказ протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Розглядаючи справу по суті, суд виходить з наступного.
Нормативно-правовим актом, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII у редакції, яка діяла станом на момент виникнення спірних правовідносин (надалі - Закон №1697-VII).
Однією з гарантій незалежності прокурора, що передбачена п. 1 ч. 1 ст. 16 Закону №1697-VII, є особливий порядок призначення прокурора на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності.
При цьому, прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом (ч. 3 ст. 16 Закону №1697-VII).
Приписами п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону №1697-VII передбачено, що прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
На звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження (ч. 5 ст. 51 Закону №1697-VII).
25.09.2019 набрав чинності Закон №113-ІХ, п.п. 6 та 7 Прикінцевих і перехідних положень якого визначено, що з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру».
Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (п. 9 Прикінцевих і перехідних положень Закону №113-ІХ).
Прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації (п. 10 Прикінцевих і перехідних положень Закону №113-ІХ).
На виконання вимог Закону №113-IX наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 №221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (надалі - Порядок №221).
Згідно з п. 1 розділу І Порядку №221, атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон) та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
Проведення атестації прокурорів та слідчих регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних) забезпечують кадрові комісії Офісу Генерального прокурора, а прокурорів та слідчих місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) - кадрові комісії обласних прокуратур (п. 2 розділу І Порядку №221).
Відповідно до п. 8 розділу І Порядку №221, за результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень: 1) рішення про успішне проходження прокурором атестації; 2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Форми типових рішень визначені у додатку 1 до цього Порядку.
Атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку (п. 9 розділу І Порядку №221).
У силу п. 10 розділу І Порядку №221, заява, вказана у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно).
Заява підписується прокурором особисто.
У додатку 2 до Порядку №221 встановлено форму заяви про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію та наведено зміст такої заяви, а саме:
«На підставі пункту 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон) прошу перевести мене на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора і для цього допустити до проходження атестації.
З умовами та процедурами проведення атестації, визначеними у Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженому наказом Генерального прокурора (далі - Порядок), ознайомлений (ознайомлена) та погоджуюся.
Зокрема, підтверджую, що я усвідомлюю та погоджуюся, що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого Порядком, а також за умови настання однієї з підстав, передбачених пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону, мене буде звільнено з посади прокурора.
Крім того, погоджуюсь із тим, що під час проведення співбесіди та ухвалення рішення кадровою комісію може братися до уваги інформація, отримана від фізичних та юридичних осіб (в тому числі анонімно), яка не підлягає додатковому офіційному підтвердженню.
Для цілі проходження атестації, яка включає оцінку моєї професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, даю згоду кадровим комісіям і робочим групам на повний та безпосередній доступ до інформації, визначеної у пункті 15 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону, з метою її обробки, перевірки та використання під час атестації, включаючи інформацію з обмеженим доступом і таку, що містить персональні дані, а також даю згоду на надсилання мені комісіями, у разі необхідності, письмових запитань щодо професійної етики та доброчесності».
Приписами п.п. 1-5 розділу ІІ Порядку №221 визначено, що після завершення строку для подання заяви, вказаної у пункті 9 розділу I цього Порядку, кадрова комісія формує графік складання іспитів. Графік із зазначенням прізвища, імені та по батькові прокурора, номера службового посвідчення, інформації про дату, час та місце проведення тестування оприлюднюється на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора) не пізніше ніж за п'ять календарних днів до дня складання іспиту. Прокурор вважається повідомленим належним чином про дату, час та місце складання іспиту з моменту оприлюднення відповідного графіка на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора).
Перелік тестових питань для іспиту затверджується Генеральним прокурором та оприлюднюється на веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора) не пізніше ніж за сім календарних днів до дня складання іспиту.
Тестування проходить автоматизовано з використанням комп'ютерної техніки у присутності членів відповідної кадрової комісії і триває 100 хвилин. Прокурор може завершити тестування достроково. Тестові питання обираються для кожного прокурора автоматично із загального переліку питань у кількості 100 питань. Кожне питання має передбачати варіанти відповіді, один з яких є правильним. Після закінчення часу, відведеного на проходження тестування, тестування припиняється автоматично, а на екран виводиться результат складання іспиту відповідного прокурора. Кожна правильна відповідь оцінюється в один бал. Максимальна кількість можливих балів за іспит становить 100 балів.
Прохідний бал (мінімально допустима кількість набраних балів, які можуть бути набрані за результатами тестування) для успішного складання іспиту становить 70 балів.
Прокурор, який за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, не допускається до іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички, припиняє участь в атестації, а відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Аналогічні за змістом положення викладено у п. 16 Прикінцевих і перехідних положень Закону №113-IX.
У той же час, згідно з п. 19 Прикінцевих і перехідних положень Закону №113-IX, прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав: 1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію; 2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури; 3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію; 4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.
Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України «Про прокуратуру».
З аналізу наведених законодавчих положень вбачається, що наведеними спеціальними правовими нормами визначено чітку процедуру та умови звільнення і переведення прокурорів до Офісу Генерального прокурора у зв'язку з реформуванням органів прокуратури.
Дана процедура передбачає необхідність подання прокурором відповідної заяви за формою, затвердженою вищевказаними правовими нормами, про намір пройти атестацію у зв'язку з реформуванням органів прокуратури. Разом з тим, наведеними законодавчими положеннями передбачено, що неподання такої заяви є підставою для звільнення прокурора, незалежно від його перебування на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні.
Разом з тим, зі змісту п. 10 Прикінцевих і перехідних положень Закону №113-ІХ та п. 9 Порядку №221 вбачається, що заява про переведення має містити у собі такі відомості: про переведення на посаду прокурора в обласну прокуратуру; про намір пройти атестацію; про надання згоди на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 26.11.2020 у справі №200/13482/19-а.
Натомість, як вбачається з наявних у матеріалах справи доказів, позивачем взагалі не було подано заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію, що підтверджується змістом позовної заяви.
Слід також зазначити, що суд відхиляє, як необґрунтовані, твердження позивача та його представника про те, що на момент прийняття оскаржуваного наказу про звільнення ОСОБА_1 фактичної реалізації процедури ліквідації, реорганізації Генеральної прокуратури чи скорочення штату ще не відбулося, оскільки саме здійснення відповідного реформування законодавцем визначено як підставу для запровадження вищевказаних атестаційних процедур з переведення працівників та, взагалі, вирішення питання щодо можливості подальшого використання їх на службі.
Крім того, на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин та вирішення справи судом відповідні норми спеціального законодавства щодо процедури та умов звільнення і переведення прокурорів до Офісу Генерального прокурора у зв'язку з реформуванням органів прокуратури неконституційними не визнавалися.
З урахуванням викладеного, суд звертає увагу, що наведені правові норми є пріоритетними у порівнянні із загальними нормами трудового законодавства, яке підлягає застосуванню лише у випадках, якщо спеціальними нормами не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 31.01.2018 у справі №803/31/16, від 30.07.2019 у справі №804/406/16, від 08.08.2019 у справі №813/150/16, від 08.10.2019 у справі №804/211/16.
На додаток слід зазначити, що згідно з висновками, викладеними у рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, хоча п. 1 ст. 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.
Враховуючи викладене, суд вказує про правомірність оскаржуваного наказу, прийнятого відповідачем правомірно та у межах наданих останньому повноважень. Як наслідок, решта заявлених позовних вимог, як похідні від розглянутої вище, у силу п. 23 ч. 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України, також задоволенню не підлягають.
У той же час, суд звертає увагу, що наказ Генерального прокурора від 17.09.2019 №54шц, яким ліквідовано у структурі та штатному розписі Генеральної прокуратури України Департамент підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах, внаслідок чого ліквідовано посаду, яку попередньо займала ОСОБА_1 , як і дії щодо не переведення ОСОБА_1 на іншу посаду у новоутвореному Департаменті, не є предметом оскарження у межах даної справи, а тому окремому дослідженню судом не підлягають.
У силу ч.ч. 1 та 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Беручи до уваги викладене, суд дійшов до висновку про необґрунтованість позовних вимог та відмову у задоволенні останніх.
Керуючись ст.ст. 77, 139, 245, 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 , адреса: АДРЕСА_1 ) до Офісу Генерального прокурора (код ЄДРПОУ 00034051, адреса: 01011, м. Київ, вул. Різницька, 13/15) відмовити у повному обсязі.
Рішення набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України.
Рішення може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя Т.О. Скочок