19 липня 2021 року
м. Київ
справа № 280/851/20
адміністративне провадження № К/9901/715/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жук А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №280/851/20
за позовом ОСОБА_1
до Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області в особі територіального підрозділу - Дніпровського районного відділу у місті Запоріжжі Управління державної міграційної служби України в Запорізькій області
про визнання протиправними дії та зобов'язання вчинити дії
за касаційною скаргою Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року (головуюча суддя: Панченко О.М., судді: Іванов С.М., Чередниченко В.Є.).
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2020 року ОСОБА_1 пред'явив позов до Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області в особі територіального підрозділу - Дніпровського районного відділу у місті Запоріжжі Управління державної міграційної служби України в Запорізькій області, у якому просив:
- визнати протиправною відмову відповідача в оформленні вперше та видачі йому паспорту громадянина України у формі паспортної книжечки зразка 1994 року відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ;
- зобов'язати відповідача оформити та видати йому паспорт громадянина України у формі паспортної книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ, з поставленою відміткою місця проживання без використання цифрового ідентифікатора особи та автоматизованої обробки його персональних даних.
В обґрунтування позову ОСОБА_1 послався на те, що у зв'язку з досягненням 16-річного віку він неодноразово звертався до відповідача із заявою про оформлення та видачу паспорту громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року. Однак йому відмовлено у видачі такого паспорта. Вважає цю відмову протиправною. Вказує, що не надавав та не надає згоди на обробку персональних даних, що є обов'язковою передумовою для отримання паспорту у вигляді пластикової картки, оскільки вважає, що обробка персональних даних порушує його конституційні права. Наполягає на тому, що з урахування постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у зразкові справі №806/3265/17 він має право на отримання паспорту у формі книжечки.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
12 травня 2020 року Запорізький окружний адміністративний суд ухвалив рішення, яким позовні вимоги задовольнив частково, а саме:
- зобов'язав Дніпровський районний відділ у місті Запоріжжі Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області оформити та видати паспорт громадянина України у вигляді книжечки позивачу відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ;
- у решті позовних вимог відмовив.
Відхиляючи доводи позивача про незаконність відмови відповідача в оформленні вперше та видачі йому паспорту громадянина України у формі паспортної книжечки зразка 1994 року, суд зауважив, що під час звернення до відповідача позивач не надав повного переліку документів згідно з Тимчасовим порядком оформлення і видачі паспорта громадянина України, а саме судового рішення про зобов'язання вчинити дії. З огляду на це суд дійшов висновку про необґрунтованість позовної вимоги стосовно визнання оскаржуваної відмови протиправною.
Водночас суд дійшов висновку, що позивач має право отримати паспорт громадянина у формі книжечки, оскільки це прямо передбачено частиною другою статті 14 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» та висновками, які викладені постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у справі №806/3265/17. Тому суд зауважив, що права позивача належить поновити шляхом зобов'язання Дніпровського районного відділу у місті Запоріжжі Управління державної міграційної служби України в Запорізькій області оформити й видати йому паспорт у виді книжечки.
Поряд з цим, суд дійшов висновку про необґрунтованість позову у частині зобов'язання відповідача здійснити відмітку місця проживання у вказаному паспорті, оскільки функції з подібної реєстрації перейшли до органів територіальних громад й підрозділи міграційної служби припинили їх здійснювати.
Позивач оскаржив це рішення до апеляційного суду.
25 листопада 2020 року Третій апеляційний адміністративний суд ухвалив постанову, якою частково задовольнив апеляційну скаргу позивача й скасував рішення суду першої інстанції та прийняв нову постанову, якою позов задовольнив частково:
- визнав протиправною бездіяльність Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області щодо забезпечення права позивача на оформлення вперше та видачу паспорта громадянина України у формі паспортної книжечки зразка 1994 року відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ;
- зобов'язав Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області забезпечити оформлення та видачу позивачеві паспорта громадянина України у формі паспортної книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ;
- у задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Апеляційний суд дійшов висновку про те, що суд першої інстанції застосував норми матеріального права, які не стосуються спірних правовідносин, оскільки Тимчасовий порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України, затверджений наказом Міністерства внутрішніх справ України від 6 червня 2019 року №456, не поширюється на позивача, адже він не має рішення суду, яким зобов'язано відповідача оформити й видати паспорт книжечкою, рівно як й інші особи, які взагалі не зверталися стосовно цього до суду. Апеляційний суд констатував, що позивач не може бути зобов'язаний надати судове рішення, оскільки звернення до суду є правом, а не обов'язком особи.
Водночас апеляційний суд зауважив, що позов поданий до Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області в особі територіального підрозділу - Дніпровського районного відділу у місті Запоріжжі Управління державної міграційної служби України в Запорізькій області, а також зазначив, що процесуальний закон не передбачає такої конструкції як вказівка «в особі». Тому апеляційний суд вважав, що суд першої інстанції допустив процесуальне порушення, коли не вирішив питання належного відповідача у справі.
З огляду на це та покликаючись на відсутність повноважень стосовно залучення іншого відповідача на стадії апеляційного розгляду справи, апеляційний суд дійшов висновку, що відповідачем є Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області, до якого звернені вимоги.
Крім цього, апеляційний суд зауважив, що Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області було обізнане із вимогами позивача стосовно видачі йому паспорта у виді книжечки, а також його неодноразовими зверненнями до обласного й районного підрозділів міграційної служби з метою вирішення цього питання. Тому апеляційний суд дійшов висновку про часткову обґрунтованість позовної вимоги про визнання протиправною відмови Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області в оформленні й видачі паспорта, оскільки відповідач не відмовляв у цьому, а допустив бездіяльність щодо забезпечення права позивача на отримання паспорта зразка 1994 року через підпорядкований йому підрозділ. З огляду на це суд вирішив визнати таку бездіяльність протиправною та зобов'язати відповідача вчинити дію - забезпечити оформлення й видачу спірного паспорта.
Водночас апеляційний суд погодився з висновком місцевого суду стосовно необґрунтованості вимоги щодо проставлення відмітки місця проживання без використання цифрового ідентифікатора особи й автоматизованої обробки персональних даних позивача, оскільки з 4 квітня 2016 року діють нові правила реєстрації місця проживання громадян, до здійснення яких міграційна служба не має стосунку.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У касаційній скарзі Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області просить скасувати постанову апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Скаржник вважає, що суд першої інстанції правильно обрав спосіб захисту прав позивача й ухвалив рішення з додержанням норм матеріального й процесуального права.
Водночас зауважує, що апеляційний суд, скасовуючи це рішення, припустився процесуальної помилки, оскільки застосував норми права без врахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 6 лютого 2020 року у справі №280/3088/19, від 26 червня 2019 року у справі №0840/3992/18.
Позивач у відзиві просить відмовити у задоволенні касаційної скарги через її необґрунтованість.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що позивач народився ІНФОРМАЦІЯ_1 та з 15 липня 2017 року разом зі своєю матір'ю, яка діяла в його інтересах, неодноразово звертався до Дніпровського районного відділу у місті Запоріжжі Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області (далі - «Дніпровський РВ УДМС») та Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області (далі - «Управління ДМС») з метою оформлення паспорта у формі книжечки, але отримував відмови.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року у справі №808/3685/17 адміністративний позов ОСОБА_2 в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_1 до Дніпровського районного відділу у місті Запоріжжі управління державної міграційної служби України в Запорізькій області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії задоволено частково та визнано протиправною відмову від 4 жовтня 2017 року №2313/4873 Дніпровського РВ УДМС у видачі ОСОБА_1 , 2001 року народження, у зв'язку з досягненням 16-річного віку паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ.
Водночас відхиляючи позовну вимогу про зобов'язання відповідача оформити й видати паспорт у формі книжечки, суд зауважив, що позивачем не було подано відповідачеві повного пакету документів, який передбачений пунктом 13 розділу ІІ Положення про паспорт громадянина України, і вказана обставина не стала підставою для відмови у видачі паспорту та не зазначена у відмові відповідача. З огляду на це суд дійшов висновку, що не може зобов'язати відповідача оформити та видати позивачу паспорта громадянина України у формі книжечки, оскільки для одержання цього паспорта останньому необхідно звернутись до відповідача в установленому законом порядку та подати для цього всі передбачені чинним законодавством документи.
15 березня 2019 року позивач звернувся до Дніпровського РВ УДМС із заявою про призначення часу щодо оформлення паспорту у формі книжечки з посиланням на постанову Великої палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у зразковій справі №8063265/17 (Пз/9901/2/18).
12 квітня 2019 року позивач звернувся з аналогічною заявою.
Листом від 12 квітня 2019 року Дніпровський РВ УДМС надав відповідь, відповідно до якої зазначив перелік документів, необхідний для оформлення паспорта громадянина у формі книжечки. Аналогічна відповідь також надана 8 травня 2019 року.
15 червня 2019 року позивач повторно звернувся до Дніпровського РВ УДМС із заявою про оформлення паспорта громадянина України у формі книжечки. До заяви додано: бланк заяви для оформлення паспорта у формі книжечки: дві фотокартки, копію свідоцтва про народження.
Листом від 16 липня 2019 року Дніпровським РВ УДМС надано відповідь, де зазначено про необхідність надання судового рішення щодо зобов'язання державної міграційної служби оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року.
Аналогічна відповідь надана Управлінням ДМС від 15 липня 2019 року.
17 червня 2019 року позивач повторно звернувся до Державної міграційної служби України щодо оформлення та видачі паспорта громадянина України у формі книжечки.
Листом від 12 липня 2019 року заявника повідомлено про необхідність отримання судового рішення щодо оформлення паспорту у формі книжечки. Аналогічні відповіді надані листами від 30 липня 2019 року, від 13 серпня 2019 року, від 30 серпня 2019 року.
Позивач не погодився з цими діями відповідача та вважав їх протиправними, тому звернувся до суду з метою їхнього оскарження.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Закон України «Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» (далі - «Закон №5492-VI») визначає правові та організаційні засади створення та функціонування Єдиного державного демографічного реєстру та видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов'язки осіб, на ім'я яких видані такі документи.
Згідно із частиною першою статті 4 Закону №5492-VI єдиний державний демографічний реєстр (Реєстр) - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина. Реєстр та майнові права інтелектуальної власності на створені на замовлення уповноважених суб'єктів для функціонування Реєстру об'єкти інтелектуальної власності належать державі. Відчуження, передача чи інше використання, ніж визначено цим Законом, Реєстру, його структурних складових та майнових прав інтелектуальної власності забороняються. Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування.
Частиною першою статті 13 Закону №5492-VI визначено, що до документів, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру, та що посвідчує особу і підтверджує громадянство України відноситься, зокрема, паспорт громадянина України.
Згідно з частинами першою, другою, четвертою та п'ятою статті 14 Закону №5492-VI форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.
Згідно із частиною другою статті 15 Закону №5492-VI бланки документів, якщо інше не визначено цим Законом, виготовляються за єдиними зразками та технічними описами, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини першої статті 16 Закону №5492-VI оформлення, видача, обмін документів, їх пересилання, вилучення, повернення державі та знищення відбуваються в порядку, встановленому законодавством, якщо інше не передбачено цим Законом.
Відповідно до частини першої, другої та четвертої статті 21 Закону №5492-VI паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України. Кожен громадянин України, який досяг чотирнадцятирічного віку, зобов'язаний отримати паспорт громадянина України. Паспорт громадянина України виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій.
На виконання положень частини другої статті 15 та абзацу другого частини другої статті 21 Закону №5492-VI Кабінет Міністрів України 25 березня 2015 року прийняв Постанову №302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України» (далі - «Постанова №302»), якою затвердив: зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України.
За змістом пункту 2 Постанови №302 із застосуванням засобів Реєстру запроваджено:
- з 1 січня 2016 року - оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення №2503-XII;
- з 1 листопада 2016 року оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.
Водночас згідно з пунктами 1-4 Загальної частини Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, який затверджений Постановою №302, паспорт громадянина України (далі - паспорт) є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України. Паспорт виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій. Кожен громадянин України, який досяг 14-річного віку, зобов'язаний отримати паспорт. Паспорт оформляється особам, які не досягли 18-річного віку, на чотири роки, а особам, які досягли 18-річного віку, - на кожні 10 років.
Відповідно до абзацу п'ятого пункту 3 Постанови №302 державна міграційна служба до законодавчого врегулювання питання завершення оформлення та видачі паспорта громадянина України зразка 1994 року здійснює оформлення та видачу таких паспортів у порядку, встановленому Міністерством внутрішніх справ, громадянам України, щодо яких прийнято рішення суду, що набрало законної сили, про зобов'язання Державної міграційної служби оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року.
Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 6 червня 2019 року №456 затверджено Тимчасовий порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України (далі - «Тимчасовий порядок»), який визначає порядок подання документів, їх розгляду і прийняття рішення про оформлення та видачу паспорта громадянина України зразка 1994 року особі, щодо якої прийнято рішення суду, що набрало законної сили, про зобов'язання державної міграційної служби оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року, засвідчене в установленому законодавством порядку.
Пунктом 1 розділу ІІІ Тимчасового порядку встановлено, що для оформлення паспорта особа, яка досягла 16-річного віку, або її законний представник (далі - заявник) подає: 1) заяву; 2) рішення суду; 3) свідоцтво про народження або документ, що підтверджує факт народження, виданий компетентними органами іноземної держави; 4) оригінали документів, що підтверджують громадянство та посвідчують особу батьків (або одного з них), що на момент народження особи перебували(в) у громадянстві України (для підтвердження факту належності особи до громадянства України). У разі відсутності таких документів або в разі, якщо батьки (чи один із батьків) такої особи на момент її народження були (був) іноземцями(ем) або особами(ою) без громадянства, або в разі набуття особою громадянства України на території України подається довідка про реєстрацію особи громадянином України; 5) дві фотокартки розміром 3,5 x 4,5 см; 6) довідку про реєстрацію / зняття з реєстрації місця проживання особи; 7) довідку про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи (для внутрішньо переміщених осіб); 8) посвідчення про взяття на облік бездомної особи, видане відповідним центром обліку бездомних осіб (для бездомних осіб).
Відповідно до розділу IХ Тимчасового порядку територіальний підрозділ державної міграційної служби відмовляє особі в оформленні або видачі паспорта (у тому числі вклеюванні фотокартки), якщо: 1) особа не є громадянином України; 2) особа вже отримала паспорт, який є дійсним на день звернення (крім випадків обміну паспорта у зв'язку з виявленням помилки в інформації, внесеній до нього, непридатності для подальшого використання); 3) дані, отримані з баз даних Єдиного державного демографічного реєстру, картотек, не підтверджують надану заявником інформацію; 4) за видачею паспорта звернувся законний представник, який не має документально підтверджених повноважень на отримання паспорта; 5) особа подала не в повному обсязі документи та інформацію, необхідні для оформлення й видачі паспорта; 6) особу не встановлено за результатами проведення процедури встановлення особи.
У рішенні про відмову в оформленні чи видачі паспорта (у тому числі вклеюванні фотокартки), яке доводиться до відома заявника протягом п'яти робочих днів з дня його прийняття, зазначаються підстави відмови.
Заявник має право повторно звернутися до територіального підрозділу державної міграційної служби в разі зміни або усунення обставин, через які йому було відмовлено в оформленні чи видачі паспорта (у тому числі вклеюванні фотокартки).
Водночас постановою парламенту від 26 червня 1992 року №2503-XII затверджено Положення про паспорт громадянина України.
Пунктами 1, 3, 5, 8 Положення про паспорт громадянина України визначено, що паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу власника та підтверджує громадянство України. Паспорт є дійсним для укладання цивільно-правових угод, здійснення банківських операцій, оформлення доручень іншим особам для представництва перед третьою особою лише на території України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України. Бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни запровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення. Паспортна книжечка являє собою зшиту внакидку нитками обрізну книжечку розміром 88х125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок. Усі сторінки книжечки пронумеровані і на кожній з них зображено Державний герб України і перфоровано серію та номер паспорта. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується. До паспортної книжечки при досягненні громадянином 25- і 45-річного віку вклеюються нові фотокартки, що відповідають його вікові. Паспорт, в якому не вклеєно таких фотокарток при досягненні його власником зазначеного віку, вважається недійсним.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 вересня 2018 року у зразковій справі №806/3265/17, що стосувалася оскарження відмови міграційної служби у видачі паспорта у формі книжечки особі, яка відмовилися від обробки персональних даних, звернула увагу на те, що законодавством не врегульовано питання стосовно наслідків відмови особи від обробки її персональних даних, тобто відсутня будь-яка альтернатива такого вибору, що в свою чергу обумовлює неякість закону та порушення конституційних прав такої особи.
Також Велика Палата Верховного Суду зазначила, що реалізація державних функцій має здійснюватися без примушення людини до надання згоди на обробку персональних даних, їх обробка повинна здійснюватися, як і раніше, в межах і на підставі тих законів і нормативно-правових актів України, на підставі яких виникають правовідносини між громадянином та державою. Водночас згадані технології не повинні бути безальтернативними і примусовими. Особи, які відмовилися від обробки їх персональних даних, повинні мати альтернативу - використання традиційних методів ідентифікації особи.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що норми Закону №5492-VI на відміну від норм Положення №2503-XII (теж діючого на момент виникнення правовідносин) не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорту у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, ім'я та по-батькові та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій, що є безумовним порушенням вимог статті 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було «встановлене законом») не було «необхідним у демократичному суспільстві» у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар.
Пунктом 9 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») визначено, що відповідач - це суб'єкт владних повноважень, а у випадках, передбачених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
Натомість пунктом 7 частини першої статті 3 КАС України, чинного з 13 лютого 2020 у редакції Закону України від 14 січня 2020 року №440-IX, встановлено, що суб'єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Водночас статтею 48 КАС України визначено умови та порядок заміни неналежної сторони.
Так, її приписами передбачено, що суд першої інстанції, встановивши, що з позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, може за згодою позивача та особи, якій належить право вимоги, допустити заміну первинного позивача належним позивачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, про що суд повідомляє третю особу. Якщо позивач згоден на його заміну іншою особою, але така особа не згодна на участь у справі, суд залишає позовну заяву без розгляду, про що постановляється відповідна ухвала. Якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави. Під час вирішення питання про залучення співвідповідача чи заміну належного відповідача суд враховує, зокрема, чи знав або чи міг знати позивач до подання позову у справі про підставу для залучення такого співвідповідача чи заміну неналежного відповідача. Після заміни сторони, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку. Заміна позивача допускається до початку судового розгляду справи по суті. Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, стосуються порушення судом апеляційної інстанції процесуального законодавства, що полягають у неврахування ним висновків Верховного Суду про належного відповідача у справах такої категорії.
У межах цих доводів Верховний Суд звертає увагу на таке.
Позивач пред'явив позов до Управління ДМС в особі територіального підрозділу - Дніпровського РВ УДМС.
У суді першої інстанції відзиви подавали і представник Дніпровського РВ УДМС, і представник Управління ДМС. Зокрема, перший просив відмовити у позові до Дніпровського РВ УДМС через необґрунтованість вимог в цілому, а другий - через безпідставність позову до Управління ДМС, стверджуючи, що останнє не є належним відповідачем.
У суді апеляційної інстанції відзиви на апеляційну скаргу подала особа, яка була представником Дніпровського РВ УДМС і Управління ДМС одночасно.
Суд першої інстанції, частково задовольняючи позов, встановив порушення права позивача на отримання паспорта у формі книжечки та дійшов висновку, що ці права належить поновити шляхом зобов'язання Дніпровського РВ УДМС оформити й видати йому паспорт у виді книжечки.
Водночас апеляційний суд зауважив процесуальні неточності у суб'єктному складі спору, які не були усунуті судом першої інстанції, та дійшов висновку, що належним відповідачем у справі є Управління ДМС.
Після цього апеляційний суд дійшов висновку, що вказаний відповідач не відмовляв у видачі паспорта, а допустив протиправну бездіяльність щодо забезпечення права позивача на отримання спірного паспорта через підпорядкований йому Дніпровський РВ УДМС. Скасовуючи рішення місцевого суду й ухвалюючи постанову про часткове задоволення позову, апеляційний суд визнав протиправною бездіяльність саме Управління ДМС й зобов'язав його забезпечити оформлення та видачу позивачу паспорта у виді книжечки.
Верховний Суд зауважує те, що визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість з'ясування належності відповідачів, їх заміна у разі необхідності та встановлення обґрунтованості позову - це обов'язок суду, який виконується під час розгляду справи.
Позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
Подібний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 6 лютого 2020 року у справі №280/3088/19.
Спосіб, у який позивач зазначив найменування відповідача у позовній заяві та сформулював позовні вимоги у прохальній частині позову, подання відзивів від двох суб'єктів владних повноважень, а також аргументи представника Управління ДМС стосовно неналежності відповідача у своїй сукупності були очевидними обставинами, які свідчили про процесуальну необхідність з'ясування того, хто є належним відповідачем у справі.
Однак суд першої інстанції не дотримався вимог процесуального закону і цього питання не з'ясував та своєю чергою не вніс юридичної визначеності у спірні правовідносини.
Крім цього, у відзиві на апеляційну скаргу представник Управління ДМС наголошував на тому, що згідно матеріальних норм видача паспорта здійснюється в територіальному підрозділі ДМС за місцем проживання особи, а також зазначав, що позивач не просив Управління ДМС проконтролювати рішення Дніпровського РВ УДМС. Проте суд апеляційної інстанції цього не врахував. І зрештою дійшов висновку про те, що належним відповідачем є Управління ДМС, яке хоча й не вчинило відмови, але допустило протиправну бездіяльність щодо забезпечення прав позивача на отримання відповідного паспорта.
Однак бездіяльність не була предметом оскарження у цій справі, що свідчить про вихід апеляційного суду за межі позовних вимог. Вочевидь однією з передумов, яка призвела до цієї помилки, стала правова невизначеність, зумовлена не з'ясуванням місцевим судом того, хто є належним відповідачем у справі.
У цьому контексті Верховний Суд зауважує, що належним є відповідач, який є суб'єктом порушеного, оспорюваного чи невизнаного матеріального правовідношення. Належність відповідача визначається, перш за все, за нормами матеріального права. Відтак неналежним відповідачем є особа, яка не має відповідати за пред'явленим позовом.
У разі якщо за змістом норми матеріального права, яка підлягає застосуванню за вимогою позивача, учасником спірних відносин та зобов'язаною особою є інша, ніж особа, до якої пред'явлено позов, підстави для задоволення позову відсутні.
У такому випадку суд з метою забезпечення захисту порушеного (оспорюваного, невизнаного) права особи повинен замінити неналежного відповідача належним або залучити до участі у справі співвідповідача, однак на це потрібна згода позивача.
З аналізу статті 48 КАС України слідує, що заміна первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем належить до повноважень суду першої інстанції.
Подібні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 29 червня 2021 року у справі №460/2903/20, від 23 червня 2020 року у справі №540/2269/18, від 30 вересня 2019 року у справі №140/72/19, від 21 грудня 2018 року у справі №803/1252/17.
Окремо від цього необхідно зауважити, що хоча Дніпровський РВ УДМС є територіальним підрозділом Управління ДМС і діє в його структурі, це втім не змінює правового статусу цих суб'єктів владних повноважень у цьому спорі.
Аналогічні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №0840/3992/18, від 28 листопада 2018 року у справі №821/1974/17.
Наведене свідчить про те, що при виборі й застосуванні норм права до спірних правовідносин суди не врахували цих висновків Верховного Суду, що теж є істотним процесуальним порушенням з їхнього боку.
Отже, перевіривши доводи скаржника та проаналізувавши через їх призму оскаржувану постанову, Верховний Суд дійшов висновку про обґрунтованість касаційної скарги та наявність підстав для скасування цієї постанови апеляційного суду.
Водночас за правилами статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Стосовно того, чи відповідає рішення місцевого суду вимогам закону, Верховний Суд також звертає увагу на таке.
Відхиляючи доводи позивача про незаконність відмови відповідача в оформленні вперше та видачі йому паспорту громадянина України у формі паспортної книжечки зразка 1994 року, суд першої інстанції зауважив, що під час звернення позивач не надав повного переліку документів згідно з Тимчасовим порядком оформлення і видачі паспорта громадянина України, а саме судового рішення про зобов'язання вчинити дії. З огляду на це суд дійшов висновку про необґрунтованість позовної вимоги стосовно визнання оскаржуваної відмови протиправною.
Отже, позивачу відмовлено у видачі паспорту у вигляді книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ, оскільки ним не надано рішення суду про зобов'язання державної міграційної служби оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року. Інших підстав відмови у видачі цього паспорта судом першої інстанції не встановлено.
У той же час, місцевий суд не врахував, що інформація, вказана у листах-відповідях міграційної служби, стосується тих випадків, коли оформлення та видача паспорта громадянина України зразка 1994 року здійснюється особі, щодо якої прийнято рішення суду, яке набрало законної сили, про зобов'язання державної міграційної служби оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року, засвідчене в установленому законодавством порядку.
Як зазначалося вище, пунктом 13 Положення про паспорт громадянина України встановлено, що для одержання паспорта громадянин подає: (1) заяву за формою, встановленою Міністерством внутрішніх справ України; (2) свідоцтво про народження; (3) дві фотокартки розміром 35 х 45 мм; (4) у необхідних випадках - документи, що підтверджують громадянство України.
Форма такої заяви, зазначеної у підпункті 1 пункті 13 Положення, була затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України №320 від 13 квітня 2012 року «Про затвердження порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України», а саме Додаток 1. Однак вказаний наказ втратив чинність на підставі наказу цього ж Міністерства від 1 березня 2018 року №161. Відтак на сьогодні немає іншого зразка форми про видачу паспорта громадянина України, встановленого Міністерством внутрішніх справ України для реалізації пункту 13 Положення про паспорт.
Наказ Міністерства внутрішніх справ України №456 від 6 червня 2019 «Про затвердження Тимчасового порядку оформленні і видачі паспорта громадянина України» хоч і містить форму заяви про видачу паспорта громадянина України (додаток 1), проте цей наказ, виходячи із його суті і змісту, не може бути застосовано у спірних правовідносинах, оскільки на дату подання документів відсутнє на користь заявника рішення суду, що набрало законної сили, про зобов'язання державної міграційної служби оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року.
Водночас Верховний Суд наголошував, що реалізація волевиявлення особи на отримання паспорта, незалежно від його форми, здійснювалась і здійснюється шляхом подання заяви-анкети до компетентного органу разом із об'єктивно необхідними для цього документами, зокрема для паспорта зразка 1994 року - двома фотокартками і свідоцтвом про народження.
Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суд від 21 листопада 2018 року у справі №821/1974/17, від 26 червня 2019 року у справі №0840/3992/18, від 19 липня 2019 року у справі №2340/2876/18, від 25 липня 2019 року у справі №807/85/18, від 7 серпня 2019 року у справі №520/11053/18, від 29 листопада 2019 року у справі № 260/1414/18, від 10 грудня 2020 року у справі №240/575/20.
Наведене свідчить про те, що суд першої інстанції помилково застосував до спірних правовідносин Тимчасовий порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України та не застосував до них Положення про паспорт громадянина України. Внаслідок цього суд не дослідив докази й не перевірив чи були дотримані позивачем вимоги вказаного Положення для одержання паспорта у виді книжечки та у світлі цього не надав правової оцінки відповідям міграційної служби.
Верховний Суд зауважує, що звернення позивача до територіального підрозділу ДМС із заявою-анкетою відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого Постановою №302, слугуватиме підставою для оформлення йому паспорта громадянина України у формі безконтактної картки з імплантованим у неї носієм інформації і своєю чергою зазначені в цій заяві відомості, відповідно до названого вище Порядку, підлягатимуть внесенню до Єдиного державного демографічного реєстру, з чим, власне, і не погоджується позивач.
Враховуючи викладене і зважаючи на висновки Великої Палати Верховного Суду, а також на спосіб захисту, який визначив цей Суд, коли ухвалював постанову від 19 вересня 2018 року у зразковій справі №806/3265/17, є підстави вважати, що суд першої інстанції неправильного застосував норми матеріального права та, відповідно, без повного з'ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, дійшов передчасного висновку щодо необґрунтованості позовної вимоги, яка стосувалася визнання протиправною відмови у видачі паспорта.
Крім цього, суд першої інстанції помилково застосував до спірних правовідносин частину другу статті 14 Закону №5492-VI, коли дійшов висновку про те, що нею передбачено право позивача на паспорт у виді книжечки. Позаяк ця норма лише визначає форми документів, вказуючи, що вони виготовляються у формі книжечки, картки чи буклета. А відтак ця норма не має стосунку до права на отримання паспорта у виді книжечки. Зрештою це право встановлене іншими нормами матеріального права й актами їхнього застосування.
Узагальнюючи наведене, Верховний Суд вважає, що рішення суду першої інстанції загалом ухвалене з істотним порушенням процесуального права, яке унеможливило встановлення важливих фактичних обставин. Також місцевий суд допустив неправильне застосування норм матеріального права, що призвело до недослідження доказів і передчасних висновків.
Отже, відсутні підстави стверджувати, що це судове рішення відповідає закону. Тому після скасування оскаржуваної постанови апеляційного суду вказане рішення місцевого суду не може бути залишене в силі.
Наведені порушення неможливо усунути у суді касаційної чи апеляційної інстанцій з огляду на процесуальні правила й обмеження. Їх виправлення потребує з'ясування обставин, дослідження доказів та виконання інших дій, які уповноважений вчиняти лише суд першої інстанції.
З огляду на це Верховний Суд дійшов висновку про необхідність скасування судових рішень місцевого й апеляційного судів з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Відтак касаційну скаргу належить задовольнити частково.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.
Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).
Під час нового розгляду справи суду необхідно взяти до уваги висновки, викладені у цій постанові, визначити належного відповідача у справі й надати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та ухвалити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
З огляду на результат касаційного перегляду справи судові витрати, понесені у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області задовольнити частково.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Запорізького окружного адміністративного суду.
Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
……………………………
…………………………….
…………………………….
Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду