Іменем України
15 липня 2021 року
м. Київ
справа № 1840/2922/18
адміністративне провадження № К/9901/7415/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стародуба О.П.,
суддів - Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 11.10.2018р. (суддя - Соколов В.М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28.02.2019р. (судді - Бегунц А.О., Лях О.П., Яковенко М.М.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання протиправним та скасування наказу,
У липні 2018 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просила:
визнати протиправним та скасувати наказ від 04.07.2018р. №692 «Про проведення земельних торгів у формі аукціону», яким вирішено провести земельні торги у формі аукціону з продажу права оренди земельних ділянок сільськогосподарського призначення площею 29,0531 га, кадастровий номер 5924785000:15:001:0343 та площею 132,9603 га, кадастровий номер 5924785000:15:004:0037, які розташовані на території Нижньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що у червні - серпні 2013 року позивач неодноразово зверталась до відповідача із заявами про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки орієнтовною площею 161,0 га для ведення фермерського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення (землі запасу - рілля), яка розташована за межами населеного пункту на території Нижньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області, проте у задоволенні цих клопотань відповідачем їй відмовлено.
В подальшому позивачу стало відомо, що 10 та 14 жовтня 2013 року відповідачем видано накази про надання іншій особі дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду, відносно яких вона у червні - серпні 2013 року просила надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.
У зв'язку з цим у грудні 2013 року позивач звернулась до суду із відповідним позовом.
Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 05.03.2014р. у справі №818/8847/13-а скасовано накази відповідача про надання іншій особі дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо спірних земельних ділянок та зобов'язано повторно розглянути її заяву від 30.08.2013р. про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення запитуваних земельних ділянок в оренду строком на 7 років орієнтованою площею 161 га для ведення фермерського господарства і прийняти рішення у відповідності до статті 123 Земельного кодексу України. (а.с. 18 - 25)
В процесі розгляду зазначеної справи, ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 04.02.2014р. забезпечено позов шляхом заборони Головному управлінню Держземагенства у Сумській області вчиняти дії по затвердженню проектів землеустрою щодо відведення в оренду земельних ділянок іншій особі, а саме - ОСОБА_2 . (а.с. 14 - 17)
Наказом відповідача від 04.10.2017 №664 «Про визначення переліку земельних ділянок» від 09.04.2014 №23» включено земельні ділянки площею 29,0531 га кадастровий номер 5924785000:15:001:0343 та площею 132,9603 кадастровий номер 5924785000:15:004:0037, які розташовані за межами населеного пункту на території Нижньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області до переліку земельних ділянок, права на які можуть виставлятися на земельні торги окремими лотами.
28.02.2018 відповідачем видані накази №157 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для продажу права оренди на земельних торгах» відносно земельної ділянки площею 132,9603 га кадастровий номер 5924785000:15:004:0037 та №158 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для продажу права оренди на земельних торгах» відносно земельної ділянки площею 29,0531 га кадастровий номер 5924785000:15:001:0343.
Рішенням ХІV сесії 7 скликання Нижньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області від 23.02.2018 погоджено Головному управлінню Держгеокадастру у Сумській області продаж права оренди на земельних торгах (аукціоні) земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва з кадастровими номерами 5924785000:15:004:0037 площею 132,9603 га та 5924785000:15:001:0343 площею 29,0531 га, які розташовані на території Нижньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області. (а.с. 72)
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 17.05.2018 у справі №818/622/18 відмовлено в задоволенні позову ОСОБА_1 до ГУ Держгеокадастру у Сумській області про скасування наказів від 04.10.2017 №644 «Про внесення змін до наказу «Про визначення переліку земельних ділянок» від 09.04.2014 №23» та №157 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для продажу права оренди на земельних торгах» відносно земельної ділянки площею 132,9603 га кадастровий номер 5924785000:15:004:0037 та №158 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для продажу права оренди на земельних торгах» відносно земельної ділянки площею 29,0531 га кадастровий номер 5924785000:15:001:0343. (а.с.82 - 83)
Наказом відповідача від 06.06.2018 №18-3859/16-18-СГ передано Нижньосироватській сільській раді Сумського району Сумської області у комунальну власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 1619,5262 га, які розташовані за межами населених пунктів на території Нижньосироватської об'єднаної територіальної громади Сумського району Сумської області за актом приймання-передачі. (а.с. 46)
Наказом відповідача від 04.07.2018р. №692 на підставі статей 151, 122, 135 - 139 Земельного кодексу України, Закону України «Про оренду землі», враховуючи рішення Сумського окружного адміністративного суду від 17.05.2018 у справі №818/622/18, вирішено провести повторні земельні торги у формі аукціону з продажу права оренди земельних ділянок сільськогосподарського призначення площею 29,0531 га, кадастровий номер 5924785000:15:001:0343 та площею 132,9603 га, кадастровий номер 5924785000:15:004:0037, які розташовані на території Нижньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області. (а.с. 47 - 48)
Вважаючи, що має пріоритетне право на отримання спірних земельних ділянок в оренду на підставі раніше поданих заяв, а тому дії відповідача щодо проведення земельних торгів щодо таких земельних ділянок у формі аукціону є протиправними, позивач звернулась до суду з цим позовом.
В обґрунтування позовних вимог посилалась на те, що починаючи з червня 2013 має намір отримати спірні земельні ділянки в оренду для ведення фермерського господарства, неодноразово зверталась до органів Держземагенства із заявами про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, оскаржувала відмову у наданні такого дозволу до суду. Посилається на те, що внаслідок протиправних дій відповідача нею було втрачено право на отримання земельних ділянок для ведення фермерського господарства в оренду без проведення аукціону, а тому вважає, що відповідач повинен керуватися нормою закону у попередній редакції, та відповідно не мав права включати земельні ділянки до переліку земельних ділянок, права на які можуть виставлятися на земельні торги.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 11.10.2018р., яке залишено без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 28.02.2019р., позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 04.07.2018р. №692 «Про проведення земельних торгів у формі аукціону», яким вирішено провести земельні торги у формі аукціону з продажу права оренди земельних ділянок сільськогосподарського призначення площею 29,0531 га, кадастровий номер 5924785000:15:001:0343 та площею 132,9603 га, кадастровий номер 5924785000:15:004:0037, які розташовані на території Нижньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області.
Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що внаслідок протиправних дій відповідача позивачем було втрачене право на отримання земельних ділянок для ведення фермерського господарства в оренду без проведення аукціону. Разом з тим, за висновком судів, до прав і обов'язків, що виникли до введення в чинність нового закону, в тому числі тих, які з якихось причин виявилися нездійсненними (невиконаними) на момент набуття чинності новим законом, застосовується раніше діюче законодавство. Отже, до спірних правовідносин необхідно застосовувати редакцію частини 2 (абзац 16) ст. 134 Земельного кодексу України, яка дозволяла надавати в оренду громадянам земельні ділянки для ведення фермерського господарства без проведення конкурсу (аукціону), тобто до внесення змін Законом України від 18.02.2016р. №1012-VIII «Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо проведення земельних торгів», який набрав чинності 03.04.2016р.
З ухваленими у справі рішеннями не погодився відповідач, звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що управління Держгеокадастру на момент прийняття оскаржуваного наказу діяло на підставі, в межах повноважень та у спосіб, встановлений чинним законодавством, а тому правових підстав для його скасування немає. На час виникнення спірних правовідносин законодавством чітко передбачений порядок передачі в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, який в свою чергу здійснюється за результатами проведення земельних торгів.
Крім того, посилається на те, що інформація щодо проведення земельних торгів розміщується на офіційному веб сайті управління, а тому всі особи, які бажали взяти участь у земельних торгах, в тому числі позивач, мали право подати в установлений строк виконавцю земельних торгів відповідні документи та взяти участь у аукціоні. Водночас позивач не обґрунтувала та не підтвердила жодними доказами в чому саме полягає порушення її прав, свобод та законних інтересів спірним наказом щодо даних земельних ділянок, оскільки остання не позбавлена можливості взяти участь у земельних торгах.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просила залишити її без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Так, відповідно до частини 2 статті 124 Земельного кодексу України, в редакції чинній станом на час звернення позивача із заявами про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду спірних земельних ділянок у серпні 2013 року, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.
Згідно абзацу 16 частини 2 статті 134 цього Кодексу, у зазначеній редакції, не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі передачі громадянам земельних ділянок для ведення фермерського господарства та ведення особистого селянського господарства.
03.04.2016 набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо проведення земельних торгів» від 18.02.2016 №1012-VIII, яким виключено абзац шістнадцятий частини 2 статті 134 Земельного кодексу України.
За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотньої дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що чинним на момент звернення позивача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою законодавством не було передбачено проведення земельних торгів у формі аукціону, поряд з тим, враховуючи законодавчі зміни, що відбулись з цього приводу, на час оголошення відповідачем торгів оскаржуваним наказом діяла нова норма закону, яка передбачала надання земельних ділянок у користування виключно через аукціон, у зв'язку з чим відповідач діяв в межах повноважень та у спосіб, визначений законом, а тому суди першої та апеляційної інстанцій безпідставно дійшли висновку про задоволення позову.
Відповідно до зміненого законодавства заявник мала право на участь у аукціоні, за результатами якого переможцю надавалась запитувана земельна ділянка в користування, проте у призначених відповідачем торгах щодо спірної земельної ділянки позивач участі не брала, вважаючи, що має переважне право на її отримання на підставі раніше поданої заяви.
Схожих висновків дійшов Верховний Суд у справах №819/1976/17, №440/1176/19, №820/2005/18, №806/37/17, №806/34/17.
Крім того, відповідно до статті 117 Земельного кодексу України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
Рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність разом з актом приймання-передачі такої земельної ділянки є підставою для державної реєстрації права власності держави, територіальної громади на неї.
Згідно статті 125 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження від 31.01.2018 №60-р «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад», відповідно до якого Держгеокадастру доручено розпочати з 01.02.2018 передачу усіх земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність відповідних територіальних громад, крім тих земельних ділянок, які не можуть бути передані у комунальну власність.
Відповідно до наказу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 06.06.2018 №18-3859/16-18-СГ відповідачем передано Нижньосироватській сільській раді у комунальну власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 1619,5262 га, які розташовані за межами населених пунктів на території Нижньосироватської об'єднаної територіальної громади Сумського району Сумської області за Актом приймання-передачі.
Згідно Акту приймання-передачі серед таких земельних ділянок знаходяться спірні земельні ділянки з кадастровими номерами №5924785000:15:004:0037 та №5924785000:15:001:0343.
Пунктом 2 цього наказу визначено, що право власності на земельні ділянки виникає з моменту державної реєстрації цього права та оформлюється відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
На даний час державну реєстрацію права власності на вказані земельні ділянки територіальною громадою не здійснено, а тому до моменту реєстрації права комунальної власності та оформлення такої відповідно до вказаного закону, форма власності вказаних земельних ділянок вважається державною.
Той факт, що форма власності спірних ділянок на час прийняття оскаржуваного наказу є державною, а розпорядником є відповідач підтверджується інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру права власності на нерухоме майно, а тому висновки судів попередніх інстанцій про те, що з 06.06.2018 відповідач не є розпорядником вказаних земельних ділянок та всупереч вимог Земельного кодексу України приймає оскаржуваний наказ є помилковими та не відповідають обставинам справи і наявним у справі доказам.
Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Відповідно до частини 3 цієї статті неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
За таких обставин, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з прийняттям у справі нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області задовольнити.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 11.10.2018р. та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28.02.2019р. скасувати.
В задоволенні позову ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання протиправним та скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 04.07.2018р. №692 «Про проведення земельних торгів у формі аукціону» відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
Я.О. Берназюк
А.А. Єзеров