14 липня 2021 року
Київ
справа №9901/269/21
адміністративне провадження №П/9901/269/21
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Берназюка Я.О., перевіривши матеріали позовної заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «СКАЙ-ЛАЙН» до Президента України про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 21 квітня 2021 року №169/2021,
8 липня 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «СКАЙ-ЛАЙН» (далі - ТОВ «СКАЙ-ЛАЙН» або позивач) звернулося до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України (далі також - відповідач), в якому просить визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 21 квітня 2021 року №169/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію пункту 48 Додатку 2 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року щодо Товариства з обмеженою відповідальністю «СКАЙ-ЛАЙН».
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 9 липня 2021 року для розгляду цієї справи визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Берназюк Я.О., суддя Бучик А.Ю., суддя Желєзний І.В., суддя Рибачук А.І., суддя Стеценко С.Г.
Вирішуючи питання про відкриття провадження в адміністративній справі згідно зі статтею 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд виходить із наступного.
Згідно з пунктом першим частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність.
Частиною третьою статті 9 КАС України передбачено, що кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.
Відповідно до частини третьої статті 55 КАС України юридична особа незалежно від порядку її створення, суб'єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво юридичної особи, суб'єкта владних повноважень), або через представника.
З аналізу вказаних норм вбачається, що позовна заява подана юридичною особою повинна бути підписана її керівником, уповноваженим діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво юридичної особи, суб'єкта владних повноважень).
Так, з поданих до позовної заяви матеріалів вбачається, що спірним Указом Президента України від 21 квітня 2021 року №169/2021 до позивача застосовано такі персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), зокрема: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; зупинення виконання економічних та фінансових зобов'язань; повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом (підпункти 1, 5, 9 пункту 48 Додатку 2 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року).
Згідно з частиною третьою статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
Відповідно до пункту третього Указу Президента України від 21 квітня 2021 року №169/2021 він набирає чинність з дня його опублікування.
Так, вказаний Указ був опублікований в офіційному виданні «Офіційний вісник Президента України» від 21 квітня 2021 року (№ 13, стор. 4, стаття 744). Таким чином, обмежувальні заходи (санкції), запровадженні Указом Президента України від 21 квітня 2021 року №169/2021 до фізичних та юридичних осіб, застосовуються з 21 квітня 2021 року.
Відповідно до наказу ТОВ «СКАЙ-ЛАЙН» про прийняття на посаду від 1 червня 2006 року № 5 ОСОБА_1 приступив до виконання обов'язків директора ТОВ «СКАЙ-ЛАЙН».
Однак, подана до суду позовна заява підписана директором ТОВ «СКАЙ-ЛАЙН» Дубицьким О.І. При цьому з поданих до суду матеріалів вбачається, що зміни частки статутного капіталу та директора ТОВ «СКАЙ-ЛАЙН» зареєстровані в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 22 квітня 2021 року, тобто вже після запровадження до ТОВ «СКАЙ-ЛАЙН» спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).
Крім того, відповідно до пункту 6 Додатку 1 до Указу від 21 квітня 2021 року №169/2021 персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) застосовані і до ОСОБА_1 (зокрема, підпункти 1, 5 та 9 пункту 6 передбачають: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; зупинення виконання економічних та фінансових зобов'язань; повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом).
Враховуючи вищевикладене, суд рекомендує позивачу подати інформацію щодо особи, яка представляє позивача та підписала позовну заяву, з метою з'ясування дотримання вимог пункту 1 частини першої статті 171 КАС України.
Крім того, суд звертає увагу на те, що згідно із пунктом 3 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписано або підписано особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не вказано.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу.
Ознайомившись із поданою позовною заявою ТОВ «СКАЙ-ЛАЙН», є достатні підстави вважати, що вона подана з порушенням вимог КАС України, виходячи з такого.
Відповідно до частини п'ятої статті 160 КАС України однією з обов'язкових вимог позову є зміст позовних вимог і виклад обставин.
Під змістом позовних вимог розуміється визначення способу захисту свого права, свободи чи інтересу, який має формулюватися максимально чітко і зрозуміло у відповідності до положень статті 5 КАС України.
Зазначені висновки суду узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 8 травня 2018 року у справі №800/220/17 та від 17 липня 2019 року у справі №344/2851/18.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Зі змісту позовної заяви вбачається, що позивач просить визнати протиправним та нечинним індивідуальний акт щодо застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).
Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Частиною четвертою статті 22 КАС України встановлено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Згідно з частиною четвертою статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративних справ, визначених частиною другою цієї статті, може:
1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині;
2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправними, зобов'язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України вчинити певні дії;
3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.
Відповідно до частини другої статті 245 КАС України, якою встановлено повноваження суду при вирішення справи, у разі задоволення позову суд може прийняти рішення, зокрема, про: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
Суд звертає увагу, що частиною п'ятою статті 245 КАС України передбачено, що у разі, якщо судом визнано нормативно-правовий акт протиправним і нечинним повністю або в окремій частині і при цьому виявлено недостатню правову врегульованість відповідних публічно-правових відносин, яка може потягнути за собою порушення прав, свобод та інтересів невизначеного кола осіб, суд має право зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти новий нормативно-правовий акт на заміну нормативно-правового акта, визнаного незаконним повністю або у відповідній частині.
При цьому згідно частин восьмої-дванадцятої статті 264 КАС України адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.
Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.
Рішення суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку.
Правила цієї статті застосовуються також у випадках, коли питання протиправності нормативно-правового акта постало під час розгляду іншої адміністративної справи.
У свою чергу стаття 265 КАС України визначає наслідки визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним. Відповідно до частини першої цієї статті резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.
Частина друга та третя статті 265 КАС України встановлюють, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Позов про оскарження нормативно-правових актів, які відтворюють зміст або прийняті на виконання нормативно-правового акта, визнаного судом протиправним і нечинним повністю або в окремій його частині, розглядається судом за правилами спрощеного позовного провадження.
Аналізуючи в сукупності положення статей 22, 245, 264 та 266 КАС України, які визначають повноваження Верховного Суду при вирішенні справи як суду першої інстанції, вбачається, що при оскарженні нормативно-правового акта суд може визнати його або окремі його положення протиправними та нечинними, в той час як при оскарженні індивідуального акта суд може визнати його або окремі його положення протиправними та скасувати їх.
Суд зазначає, що відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Таким чином, звертаючись до суду з позовом щодо оскарження індивідуального акта, враховуючи завдання адміністративного судочинства та повноваження Верховного Суду, визначені, зокрема, статтями 2, 245, 266 КАС України при вирішенні справи, позивач повинен обрати спосіб судового захисту, передбачений частиною першою статті 5 КАС України.
Як було зазначено вище, предметом спору у цій справі є акт індивідуальної дії, а саме рішення відповідача про застосування до позивача персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій). Водночас, обраний позивачем спосіб судового захисту при оскарженні індивідуального акта (визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 21 квітня 2021 року №169/2021) не передбачений частиною першою статті 5 КАС України та виходить за межі повноважень Верховного Суду, визначених статтями 2, 245 та 266 КАС України.
Жодних аргументів на користь того, що всупереч приписів статті 5 КАС України належним способом захисту прав позивача у даному випадку має бути визнання індивідуального акта нечинним у позові не наведено. Не містить позов і доводів стосовно того, що позивач вважає Указ від 21 квітня 2021 року №169/2021 нормативно-правовим актом. Таким чином, має місце неузгодженість між предметом позову та обраним позивачем способом захисту порушеного права, яка потребує уточнень.
Позовні вимоги мають бути сформульовані відповідно до встановлених законом способів захисту порушених прав (свобод, законного інтересу), в межах яких, як це встановлено частиною другою статті 9 КАС України, суд і розглядає позовну заяву.
Отже, позовні вимоги в позовній заяві повинні відповідати критерію чіткості, відображати конкретну позицію позивача в адміністративному спорі, в тому числі і в частині обраного ним способу захисту порушеного права.
При цьому, позивачем заявлено клопотання про розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження, що також узгоджується із частиною другою статті 266 КАС України.
Відповідно до частини першої статті 260 КАС України питання про розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження суд вирішує в ухвалі про відкриття провадження у справі.
Згідно з частиною третьою статті 262 КАС України підготовче засідання при розгляді справи за правилами спрощеного позовного провадження не проводиться.
Отже, саме на етапі відкриття провадження у справі, крім іншого, має бути з'ясовано і питання правильності обрання позивачем способу захисту порушеного права, і питання кола учасників справи.
Зазначені висновки суду узгоджуються із позицією Верховного Суду, викладеною в ухвалах від 4 березня 2021 року у справі №9901/51/21 та від 14 червня 2021 року у справі №9901/233/21.
Без визначення позивачем способу судового захисту, передбаченого статтею 5 КАС України та врахування повноважень Верховного Суду, визначених статтями 2, 245 та 266 КАС України, суд не зможе належним чином виконати завдання адміністративного судочинства щодо справедливого, неупередженого та своєчасного вирішення спору з метою ефективного захисту прав та інтересів позивача від можливих порушень з боку суб'єкта владних повноважень.
При цьому суд звертає увагу на практику Великої Палати Верховного Суду щодо розгляду справ про оскарження індивідуального акта, виданого Президентом України, та належного способу судового захисту, зокрема, постанову від 11 грудня 2018 року у справі № 800/11/17 та від 23 вересня 2020 року у справі № 9901/743/18.
Відповідно до частини першої статті 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п'яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.
В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху (частина друга статті 169 КАС України).
З огляду на викладене, позовну заяву необхідно залишити без руху, встановивши строк протягом якого позивач має усунути вказані судом недоліки, а саме: уточнити зміст позовних вимог з урахуванням мотивів цієї ухвали суду.
Роз'яснити позивачу, що у разі не усунення недоліків позовної заяви у встановлений судом строк, заява буде повернута з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 169 КАС України.
Керуючись статтями 22, 160, 161, 169, 248 Кодексу адміністративного судочинства України,
1. Позовну заяву Товариства з обмеженою відповідальністю «СКАЙ-ЛАЙН» до Президента України про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 21 квітня 2021 року №169/2021 залишити без руху.
2. Встановити позивачу строк десять днів з дати вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків позовної заяви.
3. Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк