Харківський окружний адміністративний суд
61022, м. Харків, майдан Свободи, 6, inbox@adm.hr.court.gov.ua, ЄДРПОУ: 34390710
Харків
30 червня 2021 року № 520/4828/21
Харківський окружний адміністративний суд
у складі: головуючого судді - Білової О.В.,
за участю секретаря судового засідання - Гриньків В.О.,
за участю представників: позивача - Ярової М.В., відповідача - Медведєвої І.А., Синициної Н.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Харкові в порядку загального позовного провадження справу за адміністративним позовом Харківського національного університету Повітряних Сил ім. Івана Кожедуба (вул. Сумська, буд. 77/79, м. Харків, 61023, код ЄДРПОУ 24980799) до Північно-східного офісу Держаудитслужби (майдан Свободи, буд. 5, Держпром, 4 під., 10 пов., м. Харків, 61022, код ЄДРПОУ 40478572) про визнання протиправною та скасування вимоги,-
До Харківського окружного адміністративного суду звернувся Харківський національний університет Повітряних Сил імені Івана Кожедуба з адміністративним позовом до Північно-східного офісу Держаудитслужби, в якому просить суд:
- визнати протиправною та скасувати Вимогу Північно-східного офісу Держаудитслужби в частині, що вимагає забезпечити відшкодування на користь університету 1838242 грн. 85 коп., як зайвої оплати вартості 393:03 год. льотної підготовки курсантів.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Університет вважає висновки Акту ревізії щодо завдання університету збитків на суму 1 838 242 грн. 85 коп. та вимогу забезпечити відшкодування цих збитків на користь університету необґрунтованою, протиправною. Посилається на те, що навчання курсантів льотній підготовці в університеті було організовано у відповідності до Концепцій трьохступеневої системи льотної підготовки курсантів льотного факультету університету у 2017-2019 рр. (далі - Концепція), які затверджувались Командувачем Повітряними Силами ЗС України. З огляду на встановлену норму, яка фактично визначає мінімальну межу нальоту для навчання на легкомоторних літаках, університетом впродовж 2017-2019 рр. укладались договори про надання послуг із Харківським аероклубом ім. В.С. Гризодубової Товариства сприяння обороні України (надалі - Харківський аероклуб ім. В.С. Гризодубової ТСО України). За фактичних обставин наліт курсантів, які навчались у 2017- 2019 рр., є більшим, ніж 45 год., що не заперечується університетом та не є порушенням жодної законодавчої вимоги (або підзаконного нормативно-правового акту). Збільшення нальоту було прямо передбачено умовами договору та погоджено із Замовником навчання - командуванням Повітряними Силами, що підтверджується телеграфним розпорядженням від 03.02.2021 року № 350/125/116/4/132-1.
Ухвалою суду від 29.03.2021 року позовну заяву було залишено без руху, надано позивачу термін - п'ять календарних днів з дня отримання копії ухвали, для усунення недоліків позовної заяви.
Ухвалою суду від 15.04.2021 відкрито провадження у справі в порядку загального позовного провадження, призначено підготовче засідання.
Відповідач не погодився з позовними вимогами та направив до суду відзив на адміністративний позов, в якому в обґрунтування заперечень зазначив, що Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної установи та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов'язковою до виконання. Про відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, та про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом винесення вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок органом державного фінансового контролю, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Протокольною ухвалою суду від 31.05.2021 закрито підготовче провадження, призначено справу до розгляду по суті у відкритому судовому засіданні.
В судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримала, просила їх задовольнити в повному обсязі. Зазначила, що позивач вважає, що відповідачем протиправно прийнято вимогу без належного правового обґрунтування, жодних збитків державі позивачем не завдано, акти виконаних робіт, підписані між позивачем та Харківським аероклубом ім. В.С. Гризодубової ТСО України підтверджують надання послуг з льотної підготовки курсантів в повному обсязі.
Представники відповідача проти задоволення позову заперечували, посилаючись на те, що обставини, на які посилається у позові позивач, підлягають дослідженню судом, який розглядає справу про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Суд, заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, встановив такі обставини.
В період з 15.10.2020 по 12.01.2021 у Харківському національному університеті Повітряних Сил імені Івана Кожедуба (далі - Університет) ревізійною групою на чолі із заступником начальника відділу контролю у галузі освіти, науки, спорту та інформації Північно-східного офісу Держаудитслужби Синициною Н.А. здійснена планова ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності університету за період з 01.01.1991 року по 01.10.2020 року.
За результатами ревізії виявлені порушення законодавства з фінансових питань на загальну суму 2 806 157 грн. 85 коп., які не усунуті об'єктом контролю в період ревізії та відображені в Акті ревізії від 18.01.2021 року № 202003-08/1, зокрема:
в порушення п. 5.3 договорів про надання послуг, укладених між Університетом і Харківським аероклубом імені В.С. Гризодубової, вимог Інструкції про порядок організації проведення військового (флотського) стажування, навчальної, виробничої, ремонтної, корабельної та інших видів практики курсантів (слухачів, студентів) вищих військових навчальних закладів, військових навчальних підрозділів вищих навчальних закладів, затвердженої наказом Міністерства оборони України від 12.01.2016 № 5, Положення про особливості організації та провадження освітньої діяльності у вищих військових навчальних закладах Міністерства оборони України, затвердженого наказом Міністерства оборони України від 20.07.2015 № 346 (від 09.01.2020 № 4), Закону України «Про вищу освіту» від 01.07.2014 № 1556-VI1 льотну підготовку курсантів II курсу на легкомоторних літаках виконано з перевищенням загальної кількості годин нальоту на одного курсанта, визначених Програмами підготовки та План-графіками на 2017-2019 роки, при відсутності документального підтвердження внесення змін до переліку та обсягу завдань льотної практики, що призвело до зайвої оплати за 393:03 години льотної підготовки, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) Університету на загальну суму 1 838 242,85 гривень.
Позивачем вказаний акт був підписаний із запереченнями.
Крім того, позивачем було подано заперечення до Акту ревізії, вих. № 350/176/24-63/9 від 28.01.2021 року, які були відхилені відповідачем.
23 лютого 2021 року Північно-Східним офісом Держаудитслужби направлено на адресу Харківського національного університету Повітряних Сил імені Івана Кожедуба (далі - Університет) Вимогу щодо усунення порушень законодавства.
Як вбачається з вказаної вимоги, Держаудитслужби до 10.03.2021 вимагає, зокрема:
- забезпечити відшкодування на користь Університету шкоди (збитків), заподіяної внаслідок проведення зайвої оплати Харківському аероклубу імені В.С. Гризодубової, відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України, із подальшим перерахуванням до доходів загального фонду державного бюджету.
Позивач не погодився з вказаною вимогою саме в цій частині, у зв'язку з чим звернувся до суду з даним позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з такого.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України від 26.01.1993 № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з частиною першою статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Згідно норм чинного законодавства реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю покладено на Державну аудиторську службу України.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 266 «Про утворення міжрегіональних органів Державної аудиторської служби» до складу органів Державної аудиторської служби України входять Держаудитслужба та такі міжрегіональні територіальні органи: Північний офіс Держаудитслужби, Північно-східний офіс Держаудитслужби; Західний офіс Держаудитслужби та Східний офіс Держаудитслужби, які також наділені вищевказаними повноваженнями щодо вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.
Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Згідно зі статтею 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті. На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.
За змістом пунктів 1, 7, 10, 13 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Пунктом 15 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.
Відповідно до частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі - Порядок № 550).
Відповідно до пункту 2 цього Порядку, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Згідно з пунктами 45, 46 Порядку № 550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Відповідно до пункту 50 Порядку № 550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
Аналіз вищенаведених правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об'єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об'єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.
У справі, що розглядається, позивач просить суд визнати протиправною та скасувати в частині вимогу від 19.02.2021 № 202003-14/1625-2021 про усунення порушень, виявлених ревізією окремих питань фінансово-господарської діяльності Харківського національного університету Повітряних Сил імені Івана Кожедуба за період з 01.01.1991 по 01.10.2020.
Так, спірний пункт вимоги від 19.02.2021 № 202003-14/1625-2021 констатує виявлене контролюючим органом порушення із зазначенням сум завданої матеріальної шкоди (збитків), обрахованих у гривнях.
Вимога також містить зазначення про те, що у разі якщо підконтрольна установа не забезпечила виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання активів, контролюючий орган має право звернутись до суду в інтересах держави.
Відповідно до пункту 10 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то суд наголошує, що про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об'єктів, яка є обов'язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і на підставі якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Відтак, пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а, від 23.12.2019 у справі № 815/4341/14, від 07.02.2020 у справі № 803/634/17, від 14.02.2020 у справі № 825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 у справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі № 826/14169/17, від 18.03.2020 у справі № П/811/140/17, від 31.03.2020 у справі № 817/650/18, від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16, від 22.09.2020 у справі № 820/1286/18.
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Предметом розгляду у даній справі є правомірність вимоги відповідача в частині, що вимагає забезпечити відшкодування на користь університету шкоди (збитків), заподіяної внаслідок проведення зайвої оплати вартості 393:03 год. льотної підготовки курсантів на суму 1838242 грн. 85 коп.
Відтак, суд, враховуючи правові висновки, зроблені Верховним Судом у зазначених вище судових рішеннях, дійшов висновку про наявність підстав для відмови в задоволенні позовних вимог.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 19, 241-247, 255, 293, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Адміністративний позов - залишити без задоволення.
Учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення шляхом подачі апеляційної скарги до Другого апеляційного адміністративного суду.
Повний текст рішення складено 12 липня 2021 року.
Суддя Білова О.В.