05 липня 2021 р. Справа № 520/16328/2020
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: П'янової Я.В.,
Суддів: Любчич Л.В. , Спаскіна О.А. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційними скаргами ОСОБА_1 , Харківської міської ради на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03.02.2021, головуючий суддя І інстанції: Мороко А.С., м. Харків, повний текст складено 03.02.21 по справі № 520/16328/2020
за позовом ОСОБА_1
до Харківської міської ради
треті особи: Департамент містобудування та архітектури Харківської міської ради , Департамент земельних відносин Харківської міської ради , ОСОБА_2 , ОСОБА_3
про визнання відмови протиправною, скасування рішення, визнання протиправним надання дозволів, зобов'язання вчинити певні дії,
ОСОБА_1 (далі за текстом також - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Харківської міської ради (надалі також - відповідач, Харківська міська рада), треті особи: Департамент містобудування та архітектури Харківської міської ради, Департамент земельних відносин Харківської міської ради, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , в якому просив:
- визнати протиправною відмову Харківської міської ради у наданні дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1 за клопотанням від 23.12.2019 за № Т-3-56183/1-19 та скасувати пункт 48 рішення № 2097/20 від 22.04.2020 35 сесії Харківської міської ради 7 скликання додатку 2 до пункту 2 "Відмовити в надані дозволу на розробку документації із землеустрою громадянам, зазначеним у додатку 2 до цього рішення";
- визнати протиправним надання дозволів ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею, орієнтовно 0,0800 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою - АДРЕСА_2 і ОСОБА_3 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею, орієнтовно 0,0800 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою - АДРЕСА_3 та скасувати пункти 92 та 93 рішення № 2097/20 від 22.04.2020 року 35 сесії Харківської міської ради 7 скликання додатку 1 до пункту 1 "Надати дозвіл на розробку документації із землеустрою громадянам згідно з додатком 1 до цього рішення";
- зобов'язати Харківську міську раду надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1 ОСОБА_1 за клопотанням від 23.12.2019 за № Т-3-56183/1-19.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 03 лютого 2021 року позов задоволено частково.
Визнано протиправною відмову Харківської міської ради у наданні дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1 за клопотанням від 23.12.2019 № Т-3-56183/1-19.
Скасовано пункт 48 рішення № 2097/20 від 22.04.2020 35 сесії Харківської міської ради 7 скликання додатку 2 до пункту 2 "Відмовити в надані дозволу на розробку документації із землеустрою громадянам, зазначеним у додатку 2 до цього рішення".
Зобов'язано Харківську міську раду надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1 ОСОБА_1 за клопотанням від 23.12.2019 № Т-3-56183/1-19.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог, позивач оскаржив його в апеляційному порядку, оскільки вважає його таким, що прийняте із неправильним застосуванням норм матеріального та порушенням норм процесуального права.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач зазначив, що ухвалюючи оскаржуване рішення суд першої інстанції проігнорував позицію, неодноразово висловлену Верховним Судом щодо того, що орган державної влади або орган місцевого самоврядування не має правових підстав для надання дозволу на розроблення документації із землеустрою на земельну ділянку двом різним особам на одну і ту ж саму земельну ділянку. Зокрема, така позиція викладена у постановах від 25.04.2018 у справі № 461/2132/17; від 31.07.2019 у справі № 472/1286/17-ц; від 11.09.2019 у справі № 472/1284/17-ц; від 27.11.2019 у справі № 671/464/17; від 22.01.2020 у справі № 707/2230/18. Вказує, що наявність заяв від двох громадян на одну і ту ж земельну ділянку, один з яких звернувся до Харківської міської ради із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою раніше, унеможливлює вирішення питання стосовно задоволення клопотання одного заявника, не порушуючи при цьому права іншого.
За результатами апеляційного розгляду позивач просить скасувати оскаржуване рішення суду в частині відмови у задоволенні позовних вимог та ухвалити у цій частині нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
У поданих поясненнях відповідач заперечив проти задоволення апеляційної скарги позивача з огляду на безпідставність викладених у ній доводів.
Департамент земельних відносин Харківської міської ради у відзиві на апеляційну скаргу позивача просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення.
Департамент містобудування та архітектури Харківської міської ради у відзиві на апеляційну скаргу позивача також просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення.
ОСОБА_2 , ОСОБА_3 правом на висловлення свого ставлення до апеляційної скарги позивача не скористалися.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, Харківська міська рада оскаржила його в апеляційному порядку, оскільки вважає його таким, що прийняте із неправильним застосуванням норм матеріального права.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач зазначив про правомірність відмови Харківської міської ради у наданні дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки позивачем при поданні заяви з цього питання не було надано інформації щодо відсутності використаного права на отримання земельної ділянки у межах норм безоплатної приватизації за певним видом її цільового призначення.
За результатами апеляційного розгляду Харківська міська рада просить скасувати оскаржуване рішення суду в частині задоволення позовних вимог та ухвалити у цій частині нове судове рішення, яким в позові відмовити повністю.
Від позивача на адресу суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому він зазначає, що твердження відповідача, наведені в апеляційній скарзі, є хибними та спростовуються положеннями чинного законодавства України. Просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги відповідача, а апеляційне провадження закрити.
Інші учасники справи правом на висловлення свого ставлення до апеляційної скарги відповідача не скористалися.
Відповідно до пункту третього частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглядає справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Колегія суддів, переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційних скарг, вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню з таких підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що 23.12.2019 ОСОБА_1 звернувся до Харківської міської ради із клопотанням, в якому просив надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1 для передачі безоплатно у приватну власність, в якому зазначив, що ним не отримано безоплатно у власність земельну ділянку з цільовим призначенням, зазначеним в клопотанні, у межах норм, визначених ст. 121 ЗК України.
Також, 23.12.2019 ОСОБА_1 звернувся до Харківської міської ради із клопотанням, в якому просив надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в АДРЕСА_4 біля будинку АДРЕСА_5 та АДРЕСА_6 для передачі безоплатно у приватну власність, в якому зазначив, що ним не отримано безоплатно у власність земельну ділянку з цільовим призначенням, зазначеним у клопотанні, у межах норм, визначених ст. 121 ЗК України.
27.12.2019 ОСОБА_2 звернувся до Харківської міської ради із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд по АДРЕСА_7 .
08.04.2020 ОСОБА_3 звернувся до Харківської міської ради із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,08 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд по АДРЕСА_3 .
За результатами розгляду вказаних клопотань, винесено рішення № 2097/20 від 22.04.2020 35 сесії Харківської міської ради 7 скликання. Зокрема, стосовно позивача, в пункті 48 додатка 2 вказаного рішення зазначено, що за результатами розгляду заяви (клопотання від 23.12.2019 за № Т-3-56183/1-19) з доданими до неї графічними матеріалами, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, враховуючи пропозиції, надані Департаментом містобудування та архітектури, відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 , площею 0,10 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, як то передбачено ст. 118 Земельного Кодексу України, з підстав того, що інформація щодо можливості використання ОСОБА_1 права отримати земельну ділянку у межах норм безоплатної приватизації за певним видом її цільового призначення відсутня. З метою підтвердження наявності права на приватизацію земельної ділянки, встановленого ст. ст. 116, 121 Земельного кодексу України, заявником не надані документи, а саме - довідка про наявність (відсутність) у Державному земельному кадастрі відомостей про одержання у власність земельної ділянки у межах норм безоплатної приватизації за певним видом її цільового призначення (використання), що унеможливлює згідно з ч. 3 ст. 134 Земельного кодексу України прийняття рішення щодо земельної ділянки без проведення торгів. Невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до чинних нормативно-правових актів, відповідно до ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України є підставою для відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Також, в пункті 23 додатка 2 рішення № 2097/20 від 22.04.2020 35 сесії Харківської міської ради 7 скликання вказано, що за результатами розгляду заяви (клопотання) від 23.12.2019 з доданими графічними матеріалами, на яких зазначене бажане місце розташування земельної ділянки, пропозицій Департаменту містобудування та архітектури від 20.02.2020 за № 646/0/608-20 відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки розташованої: АДРЕСА_4 , біля будинку АДРЕСА_5 та АДРЕСА_6 , біля будинку АДРЕСА_6 , для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), як то передбачено ст. 118 Земельного Кодексу України, з підстав того, що згідно з Генеральним планом м. Харкова, затвердженим рішенням Харківської міської ради від 23.06.2004 № 89/04 зі змінами, затвердженими рішенням сесії Харківської міської ради від 18.12.2019 за № 1902/19, запитувана земельна ділянка розташована у зоні - громадська забудова. Згідно з планом зонування території (зонінгом) міста Харкова, запитувана земельна ділянка розташована у зоні - громадська зона, підзоні Г-2: громадська. Наміри щодо забудови земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), межі якої зазначені у додатку до заяви ОСОБА_1 від 23.12.2019, не відповідають встановленим містобудівним регламентом видам дозволеного, допустимого використання земельних ділянок. Невідповідність місця розташування земельної ділянки затвердженій містобудівній документації та вимогам законів, прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам згідно з ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України є підставою для відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
При цьому, в пунктах 92 та 93 рішення № 2097/20 від 22.04.2020 35 сесії Харківської міської ради 7 зазначено про надання дозволу ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею, орієнтовно, 0,0800 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою - АДРЕСА_2 та про надання ОСОБА_3 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею, орієнтовно, 0,0800 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою - АДРЕСА_3 .
27 травня 2020 року позивач звернувся з листом до міського голови Харківської міської ради Кернеса Г. А. з вимогою провести перевірку, надати відповіді на питання та надання інформації з приводу відмови на його клопотання від 23.12.2019. На вказане звернення Департамент містобудування та архітектури Харківської міської ради листом від 25.06.2020 за № Т-11-19371/1-20,08-31 повідомив ОСОБА_1 про те, що інформація щодо віднесення ОСОБА_2 та ОСОБА_3 до посадових осіб підприємств, підпорядкованих Харківській міській раді, або до тих, що пов'язані з посадовими особами Харківської міської ради - відсутня. Також, роз'яснено позивачу про те, що у разі порушення його прав, він має право на звернення до суду.
Позивач, уважаючи, що відповідним рішенням Харківської міської ради порушені його права, звернувся до суду.
Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції дійшов висновку, що відмовляючи позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, відповідач діяв не на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України та, обираючи ефективний спосіб захисту прав позивача, зобов'язав відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою за клопотанням від 23.12.2019 за № Т-3-56183/1-19.
Разом з цим, відмовляючи у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним надання дозволів дозволів ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею, орієнтовно 0,0800 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою - АДРЕСА_2 і ОСОБА_3 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею, орієнтовно 0,0800 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою - АДРЕСА_3 та скасувати пункти 92 та 93 рішення № 2097/20 від 22.04.2020 року 35 сесії Харківської міської ради 7 скликання додатку 1 до пункту 1 "Надати дозвіл на розробку документації із землеустрою громадянам згідно з додатком 1 до цього рішення", суд першої інстанції виходив з того, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.
Колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції, оскільки вони знайшли своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (по тексту - ЗК України) та Законом України "Про землеустрій".
За змістом частин 1 - 3 статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Відповідно до абзацу 1 частини першої статті 117 Земельного кодексу України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
Згідно з статтею 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою - погодження такого проекту, зокрема, з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов'язаний прийняти відповідне рішення.
Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб'єктів земельно-правової процедури є взаємопов'язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.
Згідно із частиною першою статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Зі змісту частини шостої статті 118 ЗК України слідує, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
Водночас, частиною сьомою статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, обов'язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
У разі надання органом місцевого самоврядування особі відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою обов'язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у частиною сьомою статті 118 ЗК України.
Зі змісту частини сьомої статті 118 ЗК України вбачається, що вона містить вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Водночас, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов'язковим.
Згідно з частиною другою статті 123 Земельного кодексу України, особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
Отже, законодавцем встановлено виключні підстави, за наявності яких заявникові може бути відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. У такому випадку відмова може бути визнана обґрунтованою лише тоді, коли компетентним суб'єктом владних повноважень встановлюється невідповідність місця розташування об'єкта вимогам, зазначеним у Земельному кодексі України, які повинні бути затверджені у встановленому законом порядку або вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно - правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно - територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
У разі, якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Судовим розглядом установлено, що спірний в цій адміністративній справі пункт 48 рішення № 2097/20 від 22.04.2020 35 сесії Харківської міської ради 7 скликання додатку 2 до пункту, яким відмовлено позивачу в надані дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1 за клопотанням від 23.12.2019 за № Т-3-56183/1-19 не містить, визначених частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України підстав для відмови у задоволенні клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та вмотивованої відмови у його наданні, що є порушенням вказаної норми Земельного кодексу України.
Доводи апеляційної скарги відповідача про те, що позивачем не було надано довідку про наявність (відсутність) у Державному земельному кадастрі відомостей про одержання у власність земельної ділянки у межах норм безоплатної приватизації за певним видом її цільового призначення є необґрунтованими і вказана обставина не може бути підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою згідно з положеннями частини сьомої статті 118 ЗК України.
Отже, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що оскаржуване рішення відповідача про відмову у надані позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою є безпідставним та необґрунтованим і, як наслідок, підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
Щодо висновків суду першої інстанції про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою, колегія суддів зазначає таке.
Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої Наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010 № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:
1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо;
2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;
3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;
4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.
З аналізу вказаних положень вбачається, що дискреційними повноваженнями є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".
У такому випадку дійсно суд не може зобов'язати суб'єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.
Таку правову позицію сформовано Верховним Судом у постанові від 24.12.2019 у справі № 823/59/17.
Зобов'язання позивача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.
Дійсно, у випадку невиконання обов'язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов'язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов'язання ухвалити рішення.
Частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним.
Зобов'язання судом відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може мати місце лише у випадку, якщо судом встановлено відсутність таких підстав для відмови у видачі дозволу, які передбачені законом.
Адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов'язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, ч. 4 ст. 245 КАС України встановлено, що у випадку, визначеному п. 4 ч. 2 цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Повноваження суб'єкта владних повноважень щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки регламентовано статтею 118 ЗК України.
Із оскаржуваного рішення Харківської міської ради вбачається, що у ньому зазначені підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, не передбачені частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України, перелік яких є вичерпним та розширенню не підлягає.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен прийняти відповідне рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або відмовити в його наданні, якщо для цього є законні підстави. За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.
З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується із судом першої інстанції про задоволення позовних вимог в частині зобов'язання Харківську міську раду надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1 ОСОБА_1 за клопотанням від 23.12.2019 за № Т-3-56183/1-19.
Також, колегія суддів зазначає, що сам факт надання особі дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи користування не є безумовною підставою для позитивного вирішення питання про надання такої земельної ділянки у власність.
Передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.
Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема у постанові від 27.02.2018 у справі № 545/808/17, зазначеній судом першої інстанції в оскаржуваному рішенні, у постанові від 15.01.2021 у справі № 820/2018/18.
Зважаючи на викладене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправним надання дозволів ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею, орієнтовно 0,0800 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою - АДРЕСА_2 і ОСОБА_3 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель територіальної громади м. Харкова площею, орієнтовно 0,0800 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою - АДРЕСА_3 та скасування пунктів 92 та 93 рішення № 2097/20 від 22.04.2020 року 35 сесії Харківської міської ради 7 скликання додатку 1 до пункту 1 "Надати дозвіл на розробку документації із землеустрою громадянам згідно з додатком 1 до цього рішення".
Доводи апеляційних скарг не спростовують правильності висновків, якими мотивоване рішення суду першої інстанції, та не дають підстав уважати висновки суду першої інстанції помилковими, а застосування судом норм матеріального права - неправильним.
Посилання позивача на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 25.04.2018 у справі № 461/2132/17; від 31.07.2019 у справі № 472/1286/17-ц; від 11.09.2019 у справі № 472/1284/17-ц; від 27.11.2019 у справі № 671/464/17; від 22.01.2020 у справі № 707/2230/18, колегія суддів не приймає до уваги, оскільки відповідно до правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 30.01.2019 у справі № 755/10947/17, під час вирішення тотожних спорів має враховуватися саме остання правова позиція.
Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно установив обставини справи та ухвалив судове рішення із додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки доводи апеляційних скарг не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об'єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому оскаржуване рішення слід залишити без змін.
Зважаючи на положення статті 139 КАС України, у справі відсутні підстави для розподілу судових витрат.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційні скарги ОСОБА_1 , Харківської міської ради - залишити без задоволення.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03.02.2021 по справі № 520/16328/2020 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя Я.В. П'янова
Судді Л.В. Любчич О.А. Спаскін