18 червня 2021 року м. Рівне №460/3890/20
Рівненський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Борискіна С.А. за участю секретаря судового засідання Лютко М.В. та сторін і інших осіб, які беруть участь у справі:
позивача 1: представник ОСОБА_1
позивача 2: представник Пашкевич І.А.,
позивача 3: ОСОБА_2 ,
позивача 4: представник Перепичай К.В.,
позивача 5: представник Лавренчук Т.В.,
позивача 6: представник ОСОБА_3 ,
відповідача: представник Чепиль М.І.,
третьої особи на стороні відповідача 1: представник не прибув,
третьої особи на стороні відповідача 2: представник не прибув,
третьої особи на стороні відповідача 3: ОСОБА_4 , представник Кожемякіна В.І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом
Заступника керівника Рівненської місцевої прокуратури в інтересах держави, ОСОБА_5 , ОСОБА_2 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8
доРівненської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Приватне акціонерне товариство "Рівнеінвестпроект", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_4
про визнання протиправним та нечинним рішення, -
Заступник керівника Рівненської місцевої прокуратури звернувся до суду в інтересах держави з позовом до Рівненської міської ради, в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення Рівненської міської ради від 27.02.2020 за №7262 "Про затвердження містобудівної документації "Детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 ".
Ухвалою суду від 03.06.2020 позовну заяву залишено без руху.
Ухвалою суду від 05.06.2020 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі та вирішено розгляд справи провести за правилами загального позовного провадження. Підготовче засідання у справі призначено 20.07.2020.
Ухвалою від 20.07.2020 підготовче судове засідання відкладено на 13.08.2020.
Ухвалою суду від 13.08.2020 залучено до участі у справі в якості третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради та Приватне акціонерне товариство "Рівнеінвестпроект". Підготовче судове засідання відкладено.
Ухвалою від 19.11.2020 об'єднано в одне провадження адміністративну справу №460/3890/20 за позовом Заступника керівника Рівненської місцевої прокуратури до Рівненської міської ради, треті особи, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради та Приватне акціонерне товариство "Рівнеінвестпроект", про визнання протиправним та нечинним рішення від 27.02.2020 №7262, та адміністративну справу №460/5844/20 за позовом ОСОБА_5 , ОСОБА_2 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_9 до Рівненської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення від 27.02.2020 №7262. Об'єднаній справі присвоєно єдиний унікальний номер №460/3890/20.
Ухвалою від 02.12.2020 відмовлено у задоволенні клопотання представника відповідача про зупинення провадження у справі до набрання законної сили рішенням в адміністративній справі №460/8752/20.
Ухвалою суду від 26.01.2021 у справі №460/6195/20 адміністративну справу №460/6195/20 за позовом ОСОБА_8 до Рівненської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення прийнято до провадження. Клопотання ОСОБА_8 від 25.01.2021 про об'єднання справ в одне провадження задоволено. Об'єднано у одне провадження адміністративну справу №460/6195/20 за позовом ОСОБА_8 до Рівненської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення та адміністративну справу №460/3890/20 за позовом Заступника керівника Рівненської місцевої прокуратури, ОСОБА_5 , ОСОБА_2 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 до Рівненської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення та присвоєно об'єднаній справі єдиний унікальний номер 460/3890/20.
Ухвалою від 28.01.2021 прийнято адміністративну справу №460/6195/20 для розгляду в об'єднаному провадженні з присвоєним №460/3890/20.
Ухвалою від 08.02.2021 залучено до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача ОСОБА_4 , закрито підготовче провадження у справі та призначено розгляд справи по суті на 16.03.2021.
21.05.2021, до початку судового засідання, позивач ОСОБА_9 подав клопотання про відмову від позовних вимог та закриття провадження у справі, яке підтримав у судовому засіданні. Ухвалою від 21.05.2021 прийнято відмову від позову ОСОБА_9 у справі №460/3890/20, закрито провадження в частині позовних вимог ОСОБА_9 до Рівненської міської ради, треті особи, яка не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, Приватне акціонерне товариство "Рівнеінвестпроект", ОСОБА_4 про визнання протиправним та нечинним рішення Рівненської міської ради від 27.02.2020 за №7262 "Про затвердження містобудівної документації "Детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 ".
Позовні вимоги заступника керівника Рівненської місцевої прокуратури обґрунтовані тим, що оскаржуване рішення суперечить вимогам Законів України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про основи містобудування", Порядку розроблення містобудівної документації та ДБН Б1.1.-14:2012 Склад та зміст детального плану території (далі - ДБН Б1.1.-14:2012), зокрема, у зв'язку із тим, що зіставленням графічних і текстових матеріалів Детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га з матеріалами Генерального плану міста Рівне, Плану зонування території міста Рівне встановлено численні суперечності та невідповідності зазначеної містобудівної документації. Прийняття спірного рішення всупереч вимогам містобудівного законодавства свідчить про порушення інтересів держави, оскільки саме держава здійснює регулювання у сфері містобудування. При цьому, у даному випадку місцеві інтереси пов'язані із загальнодержавними і внаслідок порушення інтересів місцевої територіальної громади порушуються також інтереси держави. Вказує, що в супереч ч.1 та 4 ст.12 Закону України "Про основи містобудування", не зважаючи на наявність затвердженого плану зонування території міста Рівного, детальний план території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га було розглянуто і затверджено не виконавчим органом Рівненської міської ради, а безпосередньо Рівненською міською радою. Наголошує на тому, що територія, яка детальним планом передбачається під будівництво багатоповерхових житлових будинків, не передбачена для цих цілей Генеральним планом м.Рівне та позначена як рекреаційна та садибна територія. Відповідно до графічних матеріалів Плану зонування території міста Рівне спірна територія правого берега Басівкутського водосховища (озера) частково відноситься до зони Р-2 - зона природних ландшафтів, а частково до зони Ж-1 - зона садибних та блокованих житлових будинків. Разом з тим, графічні матеріали спірного детального плану передбачають розташування на зазначеній території багатоквартирну забудову. Текстові матеріали детального плану території передбачають будівництво багатоквартирних житлових будинківз кількістю поверхів до 12 (крім Ж-1, також Ж-2, Ж-3, Ж-4), в той час як Планом зонування території спірна ділянка землі передбачає тільки садибну забудову (Ж-1). Детальний план у межах населеного пункту є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому, а відповідно детальний план не може встановлювати інше функціональне призначення зон ніж те, що передбачене у генеральному плані, що відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 14.08.2018 у справі №815/3880/14. Вказує, що графічні матеріали Детального плану території передбачають будівництво двох каналізаційно-насосних станцій в 50-метровій прибережній захисній смузі (далі- ПЗС) озера та ближче ніж 50 метрів від урізу води, що суперечить статтям 88, 89 Водного кодексу України та статтям 60, 61 Земельного кодексу України. Також зазначає, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням статей 17, 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", п.4.1, 4.5 ДБН Б1.1.-15:2012, положень статей 88, 89 Водного кодексу України, статей 60, 61 Земельного кодексу України, оскільки прийняте не уповноваженим органом та без попереднього внесення змін до генерального плану м.Рівне, адже рішення про затвердження детального плану території прийняте Рівненською міською радою, а не виконавчим комітетом Рівненської міської ради.
Позовні вимоги ОСОБА_5 , ОСОБА_2 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 обґрунтовані тим, що Рівненською міською радою не здійснювалось аналізу регуляторного впливу містобудівної документації - детального плану території 80 га, за відсутності чого прийняття відповідного регуляторного акта є незаконним. Наголошують на тому, що оскаржуване рішення не відповідає вимогам генерального плану та плану зонування території, в той час як первинним елементом містобудівної документації є генеральний план населеного пункту, на підставі якого мають бути розроблені і затверджені плани зонування територій і детальні плани території. Оновлення і внесення змін до детального плану території має відбуватися з дотриманням процедури та за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території. В даному ж випадку, на думку позивачів, детальний план території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 , що затверджений рішенням Рівненської міської ради від 27.02.2020 №7262, не відповідає генеральному плану населеного пункту - м. Рівного, затвердженого рішенням Рівненської міської ради від 22.12.2011 № 1421 та Плану зонування території міста Рівного в новій редакції, затвердженого рішенням Рівненської міської ради від 22.12.2011 № 1421 зі змінами та доповненнями, а відтак оскаржуване рішення Рівненської міської ради суперечить законодавству. Наголошують, що графічні матеріали детального плану території, затвердженого оспорюваним рішенням, передбачають будівництво двох каналізаційно-насосних станцій в 50-метрові прибережній захисній смузі озера та ближче ніж 50 метрів від урізу води і будівництво багатоквартирних будинків в межах ПЗС, що не відповідає ст.61 Земельного кодексу України. Стверджують про порушення порядку прийняття рішення, зокрема, не оприлюднення відповідачем рішення щодо розроблення проекту ДПТ з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками та наслідками для довкілля, у тому числі для здоров'я населення, а також в порушення пункту 5 Порядку №555 не повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті з вказівкою на всю інформацію, передбачену вимогами законодавства; порушення процедури проведення громадського обговорення, громадських слухань. Зазначають про наявність конфлікту інтересів у депутата Рівненської міської ради ОСОБА_10 , який відповідно до ст.35 Закону України "Про запобігання корупції" (в редакції, що діяла на момент прийняття спірного рішення) не мав права брати участь у голосуванні під час прийняття оскаржуваного рішення, оскільки мав конфлікт інтересів, адже виступав інвестором створення і реалізації проектної документації - детального плану території правого берега Басівкутського водосховища орієнтовною площею 80 га. У зв'язку із тим, що оскаржуване рішення прийняте відповідачем за наявності конфлікту інтересів у члена колегіального органу, то відповідно до ст. 67 Закону України "Про запобігання корупції" це є достатньою і самостійною підставою для його скасування.
Позовні вимоги ОСОБА_8 , з урахуванням заяви про зміну підстав позову, обґрунтовані тим, що вона є власником земельних ділянок з кадастровим номером 5610100000:01:055:0046, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_2 , площею 0,1000га, з цільовим призначенням: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, на підставі Державного акту на право власності на земельну ділянку серії ЯБ №087701, виданого 25.11.2004 та з кадастровим номером 5610100000:01:055:0436, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_2 , площею 0,100 га, з цільовим призначенням: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна діяльність), на підставі витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 30.12.2014, які відповідно до Генерального плану міста Рівного знаходяться на проектній садибній території. Згідно з оскаржуваним детальним планом території земельна ділянка з кадастровим номером 5610100000:01:055:0046, на якій розміщено належний ОСОБА_8 на праві власності об'єкт нерухомості (лазня), знаходиться на території транспортної інфраструктури та житлової багатоквартирної забудови, на якій заплановано розміщення майданчиків для стоянки автомобілів та житлового багатоквартирного будинку. Земельна ділянка з кадастровим номером 5610100000:01:055:0436, на якій розміщено житловий будинок з господарськими будівлями та спорудами, загальною площею 192,3кв.м, в якому проживає ОСОБА_8 та її сім'я, знаходиться на проектній садибній території в зоні Ж-1, але функціональне призначення якої оскаржуваним детальним планом території змінено на зони Ж-2 та Ж-3. Також ОСОБА_8 на праві оренди є користувачем земельної ділянки з кадастровим номером 5610100000:01:055:0438, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_2 , площею 0,0537га, з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), яка відповідно до генерального плану міста Рівного знаходиться на проектній садибній території (зона Ж-1), в той час як згідно з оскаржуваним детальним планом території ця земельна ділянка перебуває на території житлової багатоквартирної забудови, на якій заплановано розміщення житлового багатоквартирного будинку - зона Ж-3. Наголошує, що оскаржуване рішення є незаконним, таким, що суперечить генеральному плану та плану зонування міста, безумовно порушує права та охоронювані законом інтереси ОСОБА_8 , оскільки у разі виникнення бажання реалізувати своє право власності або користування шляхом наміру здійснити будівництво того чи іншого об'єкту нерухомого майна на вказаних земельних ділянках, у виготовленні будівельного паспорту їй буде відмовлено через невідповідність розробленого нею будівельного паспорту наявній містобудівній документації на місцевому рівні, що є свідченням протиправності оскаржуваного рішення про затвердження детального плану території.
Відповідачем подано до суду відзив на позовну заяву, в якому Рівненська міська рада просить в задоволенні позовів відмовити повністю. Відзив обґрунтовано тим, що при прийнятті оскаржуваного рішення було дотримано процедуру прийняття, оприлюднення та доведення до відома, а зокрема, оскаржуване рішення належним чином та у встановлені строки оприлюднено на сайті Рівненської міської ради, а також в газеті "7 днів", проект "Детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 ", а також інформаційне повідомлення про проведення громадського обговорення містобудівної документації оприлюднено в газетах "ОГО" №41 (1722) від 10.10.2019, "7 днів" №41 (1344) від 10.10.2019, а також на сайті управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради. Пропозиції від громадськості з приводу розроблення детального плану території зафіксовані в протоколі громадських слухань від 11.11.2019, які відповідно до листа управління містобудування та архітектури від 30.07.2019 №01-22/299.2 надіслані Товариству з обмеженою відповідальністю "Рівнеінвестпроект" для врахування. Проєкт рішення 15.01.2020 розглянуто постійною комісією з питань архітектури, будівництва та землевпорядкування, а 20.02.2020 - постійною комісією з питань бюджету, фінансів та управління комунальною власністю. Вказує, що частиною 2 ст.1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівну документацію, до якої відноситься і детальний план території, визначено інструментом держаного регулювання планування територій, а не інструментом державного регулювання господарської діяльності, у чому міг би виражатися регуляторний характер такого акта. Зазначає, що для розроблення та затвердження містобудівної документації законодавцем встановлено більш складну, порівняно із прийняттям регуляторних актів процедуру, яка передбачає особливі механізми врахування державних та громадських інтересів, в тому числі і врахування пропозицій суб'єктів господарювання. Крім того, абз.7 ч.2 ст.3 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" визначено, що дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов'язаної з прийняттям державних норм і правил у сфері містобудування, за винятком випадків, коли у положеннях зазначених документів містяться вимоги до суб'єктів господарювання щодо проведення обов'язкових погоджень, аналізів, експертиз, обстежень, випробувань, тощо за допомогою третіх осіб. У зв'язку із зазначеним, наполягає на необґрунтованості доводів позивачів щодо належності оскаржуваного акта до регуляторних. Спростовує доводи позивачів в частині наявності у депутата Рівненської міської ради ОСОБА_10 реального чи потенційного конфлікту інтересів при прийнятті оскаржуваного рішення, виходячи з законодавчого визначення понять потенційний та реальний конфлікт інтересів. Стверджує, що оскаржуваним детальним планом передбачено уточнення положень Генерального плану та розділення зон житлової забудови на індивідуальну та багатоквартирну забудову, уточнення параметрів такої забудови, що не суперечить рішенням про затвердження Генерального плану міста Рівне, адже згідно з пояснювальною запискою до Плану зонування території міста Рівного, затвердженого рішенням Рівненської міської ради від 22.12.2011 №1421, Ж-1 є зоною садибних та блокованих житлових будинків, що визначає дану зону як зону змішаної забудови як індивідуальних, так і багатоквартирних будинків. Вказує, що прийняттям оскаржуваного рішення не було порушено вимоги законодавства в частині використання прибережних смуг, оскільки прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою, зокрема, на момент розроблення ДПТ. Наполягає на тому, що на момент розроблення детального плану території на території міста Рівне встановлено прибережно-захисну смугу згідно з проектом землеустрою, затвердженим виконавчим комітетом Рівненської міської ради від 11.04.2000 №54. При цьому графічні матеріали виносу в натуру меж прибережно-захисних смуг, проектні споруди в ці межі не потрапляють, оскільки згідно з пояснюючої записки та графічних матеріалів чинного на момент розробки детального плану території проекту визначення меж прибережно-захисних смуг на ділянці пляжу прибережно-захисна смуга встановлена по зрізу води та складає 0 метрів. Покликається на те, що позивачами 2, 3, 4, 5 не зазначено належного обґрунтування порушених рішенням відповідача прав, свобод та інтересів позивачів. Зважаючи н вказане, просить відмовити у задоволенні позовів повністю.
Третя особа на стороні відповідача 1- Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, неодноразово подавала до суду письмові клопотання про здійснення розгляду справи без їх участі.
Представник третьої особи на стороні відповідача 2 - Приватного акціонерного товариства "Рівнеінвестпроект", надав у ході розгляду справи пояснення, в яких зазначив, що на підставі договору на розроблення проекту детального плану території №7 від 27.02.2019, укладеного з Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, як замовником, на підставі рішення Рівненської міської ради від 18.10.2018 №5129, ПрАТ "Рівнеінвестпроект", як виконавцем, було забезпечено розроблення проекту "Детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 відповідно до містобудівної документації, генерального плану та плану зонування". Для виконання таких робіт ПрАТ "Рівнеінвестпроект" шляхом укладення 20.03.2019 цивільно-правового договору було залучено громадянина ОСОБА_4 . Наполягає на тому, що роботи виконані належним чином, а результат робіт - Детальний план території, відповідає як вимогам законодавства, так і завданню на проектування, у зв'язку із чим вважає оскаржуване рішення правомірним. Крім того, свої заперечення аргументує відсутністю порушень прав та інтересів позивачів, а тому просить у задоволенні позовів відмовити повністю.
Третя особа на стороні відповідача 3 - ОСОБА_4 , пояснив, що позивачі у своїх доводах суду не навели жодної прямої норми про те, що рішення про затвердження детального плану території повинно відповідати вимогам генерального плану. Вказує, що задачею розробки детального плану території є визначення функціонального використання території, шляхом визначення та встановлення функціональних зон - житлової, рекреаційної, громадської, з визначенням їх параметрів (поверховість, щільність, тощо). Наголошує, що Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель" від 17.06.2020 було викладено абзац перший статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у новій редакції, яка передбачає, що детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території. Покликається на те, що таким чином законодавець унормував і однозначно визначив, що інше функціональне призначення, ніж те, що встановлено у генеральному плані, не можна встановлювати Детальними планами території тільки з дати набуття чинності цим законом, а саме з 24.07.2021 року. Разом з тим, вказаним законом було доповнено розділ V "Прикінцеві положення" пунктом 6-3, яким встановлено, що до 1 січня 2025 року функціональне призначення території може визначатися детальним планом території. Наголошує на можливості визначення детальним планом території функціонального призначення у відповідності до рішень детального плану території, станом на день прийняття Рівненською міською радою оскаржуваного рішення. Наполягає на тому, що жодної норми чи пункту закону, які б унормовували питання відповідності детального плану території плану зонування позивачами не наведено, в той час як пунктом 8 "Внесення змін та уточнень до плану зонування території" ДБН Б.1.1-22:2017 передбачено, що уточнення плану зонування може здійснюватися при розробленні ДПТ або плану зонування частини території в М1:2000, а пунктом 4 вказаного ДБН "Загальні положення" визначено, що зонінг розробляється на основі генерального плану населеного пункту та з урахуванням детальних планів територій, що встановлює чітку ієрархічну структуру містопланувальних документів, у якій зонінг враховує рішення детального плану території, а не навпаки. Просить у задоволенні позовних вимог відмовити.
02.12.2020 позивач 1 подав відповідь на відзив, в якому обґрунтовував наявність порушення інтересів держави та необхідність їх захисту, в тому числі з посиланням на невідповідність та суперечність затвердженого детального плану території діючій містобудівній документації, містобудівному законодавству, державним будівельним нормам, державним стандартам і правилам, що створило передумови для незаконної забудови та відчуження земельних ділянок у приватну власність фізичних та юридичних осіб. Також зазначає мотиви порушення інтересів територіальної громади міста Рівне оскаржуваним рішенням. У вказаному вбачає наявність порушення як державного, так і суспільного інтересу. Вказує, що у даних правовідносинах відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції, а тому наявні підстави для звернення заступника керівника Рівненської місцевої прокуратури до суду з відповідним позовом.
04.12.2020 до суду надійшли пояснення на позовну заяву про визнання протиправним та нечинним рішення від третьої особи на стороні відповідача 1 - Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, в яких третя особа посилається на відповідність критеріям правомірності рішення суб'єкта власних повноважень оскаржуваного рішення Рівненської міської ради. Вважає, що рішення прийняте у спосіб, передбачений законодавством, а позов Заступника керівника Рівненської місцевої прокуратури є необґрунтованим.
Позивачі 2, 3, 4 ,5 надали відповідь на відзив в яких наводять доводи та посилання, тотожні наведеним у змісті позовних заяв.
Відповідач подав заперечення на відповідь на відзив з тотожними відзиву доводами та аргументами.
18.06.2021 на адресу суду від ПрАТ "Рівнеінвестпроект" надійшло клопотання про залучення до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Державне підприємство "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М.Білоконя, як розробника Генерального плану території. За наслідками розгляду вказаного клопотання ухвалою суду від 18.06.2021 у задоволенні вказаного клопотання було відмовлено, з огляду на відсутність належного обґрунтування того, як рішення у цій справі може вплинути на права та обов'язки такої особи, а також з урахуванням пропуску встановлених строків для заявлення такого клопотання.
Крім того, 18.06.2021 на адресу суду від ПрАТ "Рівнеінвестпроект" надійшло клопотання про призначення у цій справі судової земельно-технічної експертизи на предмет того, чи суперечить розроблений детальний план території генеральному плану території. За наслідками розгляду і вирішення цього клопотання у його задоволенні було відмовлено з підстав відсутності умов, визначених ст.102 КАС України, за наявності яких суд призначає експертизу. Крім того, у відповідності до ст.173 КАС України визначення обставин справи, які підлягають встановленню, та зібрання відповідних доказів віднесено до завдань підготовчого провадження, а у поданому клопотанні не було обґрунтовано належними та об'єктивними причинами заявлення цього клопотання на стадії судового розгляду.
Заслухавши пояснення представників учасників справи, з'ясувавши всі обставини справи, які мають значення для розгляду та вирішення спору по суті, дослідивши наявні у справі докази в їх сукупності, суд дійшов до наступного висновку.
Згідно з положеннями статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Відповідно до частини першої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Відповідно до статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься у постановах Верховного Суду від 21.10.2019 у справі № 522/22780/16-а, від 26.11.2019 у справах № 826/4630/18та № 183/6195/17, від 04.03.2020 № 450/1236/17.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон України №3038-VI), який є основним нормативно-правовим актом, що встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до ч.2 ст.2 Закону України №3038-VI інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.
Згідно з статтею 8 Закону України №3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.
Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
Згідно з ч.1 ст.16 Закону України №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Відповідно до пунктів 2, 3, 7 ч.1 ст.1 Закону України №3038-VI генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
Відповідно до статті 17 Закону України №3038-VI та пункту 4.1 розділу 4 ДБН Б. 1.1-15:2012 "Склад та зміст генерального плану населеного пункту" (далі - ДБН Б.1.1-15:2012), затвердженого наказом Мінрегіонбуду від 13.07.2012 №358, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Відповідно до ч.1 ст.18 Закону України №3038-VI план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об'єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
Частиною 2 ст.18 Закону України №3038-VI визначено, що план зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
Рішенням Рівненської міської ради від 10.12.2003 №569 "Про затвердження генерального плану міста Рівного" затверджено містобудівну документацію - генеральний план міста Рівного (далі - Генеральний план), який є основним планувальним документом, що встановлює напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення щодо розміщення об'єктів загальноміського значення, організації вулично-дорожньої мережі і дорожнього руху, інженерного обладнання, інженерної підготовки і благоустрою, захисту території від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони природи та історико-культурної спадщини.
У складі затвердженого вказаним рішенням Генерального плану розроблений План зонування території міста Рівного.
Рішенням Рівненської міської рали від 22.12.2011 №1421 "Про затвердження Плану зонування території міста Рівного в новій редакції" затверджено план зонування території міста Рівного, який був чинний на час спірних правовідносин.
Частиною 3 статті 18 Закону України №3038-VI закріплено, що зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів; 8) відображення обмежень (у тому числі меж) використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.
Частиною 5 статті 18 Закону України №3038-VI встановлено, що внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту.
Статтею 19 Закону України №3038-VI визначено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
Частиною 4 статті 19 Закону України №3038-VI встановлено, що детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території;5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху;10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів (у разі відсутності плану зонування території).
Також, у пунктах 1.1 та 1.2 ДБН Б.1.1-14.2012 "Склад та зміст детального плану території" зазначено, що ці будівельні норми встановлюють вимоги до складу та змісту детального плану території та призначені для застосування органами державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами незалежно від форм власності та господарювання при розроблені детальних планів територій.
Крім того, пунктами 4.1 та 4.2 ДБН Б.1.1-14.2012 "Склад та зміст детального плану території" передбачено, що детальний план розробляється з метою уточнення у більш крупному масштабі положень генерального плану населеного пункту, схеми планування території району, при цьому розроблення детального плану на структурно-планувальні елементи території населеного пункту, які мають цілісний планувальний характер здійснюється на основі затвердженого генерального плану цього населеного пункту відповідно до чинного законодавства, плану зонування (за наявності) з використанням матеріалів містобудівного та земельного кадастрів.
Таким чином, суд констатує, що детальний план у межах населеного пункту є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому, а також плану зонування (за його наявності). Детальний план визначає планувальну організацію і розвиток частини території та не може встановлювати інше функціональне призначення зон ніж ті, що встановлені у генеральному плані та плані зонування (за його наявності).
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 11.11.2020 у справі №191/1169/16-а(2-а/191/7/17), від 15.04.2020 у справі № 702/1384/16-а, від 13.04.2020 у справі №160/2852/19, від 05.03.2019 у справі №360/2334/17, від 21.06.2018 у справі №826/4504/17, від 14.08.2018 у справі №815/3880/14.
Пунктом 42 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.
Відповідно до статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.
Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов'язані забезпечити:1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками;2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості;3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення);4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію;5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.
Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань.Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.
Пропозиції до проектів містобудівної документації на місцевому рівні мають право надавати:1) повнолітні дієздатні фізичні особи, які проживають на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні;2) юридичні особи, об'єкти нерухомого майна яких розташовані на території, для якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні;3) власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розробляється документація, та на суміжній з нею;4) представники органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на відповідну територію;5) народні депутати України, депутати відповідних місцевих рад.
Для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія.До складу погоджувальної комісії входять:1) посадові особи відповідного органу місцевого самоврядування;2) представники органу земельних ресурсів, природоохоронного і санітарно-епідеміологічного органу, органу містобудування та архітектури, охорони культурної спадщини та інших органів;3) представники професійних об'єднань та спілок, архітектори, науковці;4) уповноважені представники громадськості, які обираються під час громадських слухань. Кількість представників громадськості має становити не менше 50 відсотків і не більше 70 відсотків загальної чисельності комісії.
Головою погоджувальної комісії є посадова особа відповідного органу місцевого самоврядування.
Погоджувальна комісія протягом двох тижнів після її створення розглядає спірні питання, зафіксовані у протоколі громадських слухань, та ухвалює рішення про врахування або мотивоване відхилення цих пропозицій (зауважень).
Засідання погоджувальної комісії є правомочним, якщо у ньому взяли участь не менше двох третин її членів (з них не менше половини представників громадськості).
Рішення погоджувальної комісії приймається більшістю присутніх членів та оформлюється відповідним протоколом.
У разі неспроможності погоджувальної комісії врегулювати спірні питання між сторонами остаточне рішення приймає відповідний орган місцевого самоврядування. Урегульовані погоджувальною комісією спірні питання між сторонами або прийняті відповідним органом місцевого самоврядування рішення є підставою для внесення змін до проекту відповідної документації.
Оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів.
Особи, які оприлюднюють проекти генеральних планів населених пунктів, зонування територій, детальних планів територій, є відповідальними за їх автентичність. Фінансування заходів щодо врахування громадських інтересів здійснюється за рахунок органів місцевого самоврядування.
Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України.
Механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій врегульовано Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555.
Пунктами 2, 3 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні передбачено, що проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проектах містобудівної документації здійснюється під час розроблення відповідних проектів містобудівної документації.
27.02.2020 Рівненською міською радою прийнято рішення від 27.02.2020 №7262 "Про затвердження містобудівної документації - "Детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 ", яке оскаржується позивачами.
Відповідно до матеріалів справи, рішенням Рівненської міської ради від 18.10.2018 №5129 "Про надання дозволу на розроблення детального плану території" з метою уточнень положень генерального плану міста, визначення планувальної організації і розвитку частини території, враховуючи пропозиції депутатської комісії з вивчення питань комплексної забудови та розвитку території правого берега Басівкутського водосховища (озера) в місті Рівному Управлінню містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради надано дозвіл на розроблення детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 відповідно до містобудівної документації, генерального плану та плану зонування міста (далі - Детальний план території). Визначено Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської замовником розроблення Детального плану території, а також прийнято рішення про те, що Детальний план території має бути затверджений рішенням Рівненської міської ради.
07.02.2019 Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради на підставі рішення Рівненської міської ради від 18.10.2018 №5129 укладено з ПрАТ "Рівнеінвестпроект", як виконавцем, договір на розроблення проекту Детального плану території, відповідно до пункту 1.1. якого предметом такого договору є виконання виконавцем власними та/або залученими силами та засобами розроблення проекту детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 відповідно до містобудівної документації, генерального плану та плану зонування міста. При цьому відповідно до пункту 1.2. вказаного договору роботи за таким договором виконуються у відповідності до узгодженого сторонами Завдання на розроблення детального плану території, вихідних даних на проектування, які за дорученням замовника збирає виконавець, державних будівельних норм, діючої містобудівної документації, чинного законодавства України.
27.02.2019 Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської було затверджено, а ПрАТ "Рівнеінвестпроект" погоджено Завдання на розроблення Детального плану території, яким було визначено наступну мету розроблення детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 (далі - Завдання на ДПТ): уточнення у більш крупному масштабі положень Генерального плану м.Рівне; уточнення планувальної структури і функціонального призначення території, просторової композиції, параметрів забудови та ландшафтної організації; формування принципів планувальної організації забудови; встановлення червоних ліній та ліній регулювання забудови; виявлення та уточнення територіальних ресурсів для всіх видів функціонального використання території; визначення всіх планувальних обмежень використання території згідно з державними будівельними нормами та санітарно-гігієнічними нормами; визначення містобудівних умов та обмежень; обґрунтування потреб формування нових земельних ділянок та визначення їх цільового призначення; визначення потреб у підприємствах та установах обслуговування, місць їх розташування; забезпечення комплексності забудови території; створення належних умов охорони і використання об'єктів, що підлягають охороні відповідно до законодавства; визначення напрямів, черговості та обсягів подальшої діяльності щодо: попереднього проведення інженерної підготовки та інженерного забезпечення території, організації транспортного і пішохідного руху, охорони та поліпшення стану навколишнього середовища, забезпечення екологічної безпеки, комплексного благоустрою та озеленення.
Завданням на ДПТ також визначено ряд особливих вимог до забудови, інженерного обладнання, організації транспорту, пішоходів, зокрема, вказано на необхідність проробити комплексні заходи з врахуванням існуючої містобудівної ситуації: комплексні транспортні рішення по АДРЕСА_2 затверджені депутатською комісією, передбачити комплексний благоустрій набережної правого берега озера Басів Кут, передбачити заходи інженерного забезпечення підтоплення території зливовими водами, розробити комплексне рішення інженерного забезпечення впорядкування території з урахуванням існуючої містобудівної ситуації, комплексний благоустрій території набережної та паркової території, заклади соціального обслуговування населення.
З вказаного вбачається, що замовником розроблення детального плану території було чітко погоджено з ПрАТ "Рівнеінвестпроект", як виконавцем таких робіт, що детальний план території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 має відповідати містобудівній документації, та зокрема генеральному плану та плану зонування міста.
З огляду на вказане, суд вважає помилковими доводи третьої особи на стороні відповідача 3 про відсутність норм, які б вказували на те, що рішення про затвердження Детального плану території повинно відповідати вимогам генерального плану та плану зонування, оскільки як вищевказані норми законодавства, так і укладений між замовником та ПрАТ "Рівнеінвестпроект" Договір на розроблення проекту детального плану території від 07.02.2019 та затверджене з метою виконання такого договору Завдання на ДПТ містять чітке і недвозначне застереження про необхідність відповідності детального плану території генеральному плану та плану зонування міста.
Досліджуючи текстові та графічні матеріали генерального плану та плану зонування у співставленні з оскаржуваним детальним планом території правого берега Басівкутського водосховища (озера), суд звертає увагу на наступне.
У розділі "Архітектурно-планувальна структура міста" пояснювальної записки Генерального плану міститься інформація про те, що основою планувальної організації міста є його планувальний каркас, що складається з природно-ландшафтного каркасу (рекреаційних зон у заплаві р.Устя), що формується вздовж річки в напрямку "північ-південь", та урбанізованого каркасу (магістральної мережі), по осі АДРЕСА_3 в напрямку "схід-захід". При цьому у розділі "Система центрів" пояснювальної записки Генерального плану зазначається, що в межах Рівного формуються великі території масового відпочинку - заплава р.Устя, зелені зони " ІНФОРМАЦІЯ_1 ", " ІНФОРМАЦІЯ_2 ", у зв'язку із чим передбачається розвиток рекреаційної інфраструктури в заплаві р. Устя (фестивальне поле, відкритий театр, створення прогулянкових маршрутів (стежки для їзди верхи, пікнікові зони). Наголошується на тому, що рекреаційні зони навколо водної поверхні є особливо цінними для відпочинку влітку, а тому переваги щодо їх спеціалізації надаються водним видам спорту та відпочинку на воді: створення аквапарку, яхтклубу, причалів для прогулянок на човнах, місць для рибалки тощо.
Як вбачається з графічної частини Генерального плану умовні позначення в районі правого берега Басівкутського озера стосуються території рекреаційного призначення, садибної території, території громадських центів, а також земельних насаджень спецпризначення. При цьому графічна частина Плану зонування на вказаній території визначає лише дві зони:
- Р-2 - зона природних ландшафтів, до якої відповідно до текстової частини Плану зонування входять парки, лісопарки, природні заповідники, встановлено, що мета організації зони полягає у збереженні природних особливостей і ландшафтів та одночасно стимулює створення умов для відпочинку населення, а заходи повинні здійснюватися з мінімальним впливом на довкілля.Переважними видами використання є лісопарки, спортивні майданчики, стадіони, спортивні заклади, бігові доріжки, велосипедні доріжки, лижні траси. Допустимі види використання: відкриті стоянки для тимчасового зберігання транспортних засобів, допоміжні споруди, що пов'язані з організацією відпочинку (малі архітектурні форми), заклади прокату необхідного інвентарю, спортивні та оздоровчі комплекси, виставкові комплекси. Умовно допустимі види використання (потребують спеціального дозволу або узгодження): готелі, мотелі, кемпінги, туристичні центри, профілакторії, санаторії, лікарні, госпіталі загального типу, будинки-інтернати для старих, підприємства громадського харчування (кафе, бари, ресторани, закусочні), майданчики для пікніків, громадські вбиральні, окремі адміністративно-господарські будівлі.
- Ж-1 - зона садибних та блокованих житлових будинків. Переважними видами використання якої є: окремі житлові будинки садибного типу з господарськими будівлями, блоковані житлові будинки, окремо розташовані або вбудовано-прибудовані об'єкти повсякденного обслуговування (магазини, кафе, перукарні, аптеки, об'єкти оздоровчого та побутового обслуговування), окремо розташовані адміністративні будівлі місцевого значення та повсякденного обслуговування: відділення зв'язку, міліції, ощадбанку, адміністрації, комунальні служби. Допустимі види використання: надомні види діяльності відповідно до санітарних та протипожежних норм, сади, городи, утримання дрібної домашньої худоби, лазні, сауни (за умови каналізування стоків), теплиці, оранжереї та інші споруди, що пов'язані з вирощуванням квітів, фруктів та овочів, надвірні туалети - при відсутності централізованої каналізації, вбудовані або окремо розміщені гаражі та відкриті стоянки. Умовно допустимі види використання (потребують спеціального дозволу або узгодження): дитячі дошкільні установи, загальноосвітні шкоди, культові споруди, кабінети лікарів, що займаються практикою, центрів народної та традиційної медицини, приміщення для занять спортом. Для цієї зони визначено, що висота для основних будівель встановлена до трьох поверхів, з можливим використанням (додатково) мансардного поверху, для всіх допоміжних будівель висота від поверхні ґрунту - не більше 6,0м та не більше 9,0м до гребня у випадку коли дах має схили, виняток: вежі, шпилі - без обмежень. Граничний показник площі забудови (в нових житлових кварталах) - 0,3.
Як слідує з текстової частини Детального плану території, ним передбачається за функціональним призначенням території розміщення змішаної житлової забудови з наступною поверховістю: для житлової садибної забудови - від 1-го до 2-х поверхів з мансардою, для блокованої забудови - 3 поверхи з мансардою, для багатоквартирної - від 3 до 12 поверхів. У розділі "6.Характеристики видів використання території" детальний план території містить інформацію про те, що на земельній ділянці передбачається два типи забудови: малоповерхова індивідуальна забудова садибного типу - 37 садиб (12 з яких існуючі), блокована малоповерхова забудова - 21 житловий будинок (4 з яких існуючі, після реконструкції), багатоквартирна середньо та багатоповерхова забудова - 33 житлових будинків (11 з яких існуючі, після реконструкції). У прив'язці до вказаного зазначено, що проектний квартал змішаної забудови поділений на групи житлових будинків в залежності від поверховості та типу забудови: 1-група садибної житлової забудови; 2, 2А, 2Б, 2В, 2Г, 2Д - група блокованої житлової забудови; 3-група багатоквартирної житлової забудови (5-6 поверхів); 4-група багатоквартирної житлової забудови (змішаної поверховості 3-6 поверхів); 5-житловий будинок багатоквартирного типу з підземним паркінгом (8-12 поверхів). У розділі "7. Переважні, супутні і допустимі види використання" детального плану території виходячи з вищевказаних запроектованих типів забудов віднесено їх до наступних зон: Ж-1-зона садибної забудови, Ж-2-зона блокованої забудови, Ж-3 - зона 3-поверхових та 6-поверхових багатоквартирних житлових будинків, Ж-4-зона багатоквартирних житлових будинків з кількістю поверхів від 8 до 12. Окрім вказаних житлових зон у детальному плані території виділено наступні зони: (П)Р-3-рекреаційна зона озеленених територій загального користування (проектна), ТР-2, (П)ТР-2-зона вулиць в червоних лініях (існуюча, проектна), ІН-1, (П)ІН-1 - зона інженерної інфраструктури (існуюча, проектна), ІН-2, (П) ІН-2 - зона інженерної інфраструктури (існуюча, проектна), Г-6, (П) Г-6-торгівільна зона (існуюча, проектна), Г-4, (П)Г-4- культурна та спортивна зона (існуюча, проектна), Г-3-1, (П) Г-3-1-навчальна зона. Зона шкіл та ДНЗ (існуюча, проектна), (П)С-4-зона озеленення спеціального призначення (проектна), СВ-1 Зона земель сільськогосподарського призначення.
Оцінюючи в сукупності вищевказані текстові та графічні матеріали генерального плану, плану зонування та оскаржуваного детального плану території, суд дійшов висновку, що спірний детальний план території не узгоджується з генеральним планом, суперечить йому та плану зонування, оскільки запроваджує нові зони, які передбачають будівництво на спірній території багатоквартирних житлових будинків із кількістю поверхів до 12, в той час як містобудівна документація, у відповідності до якої мав бути розроблений детальний план території, передбачала на спірній території лише зону садибної та блокованої житлової забудови з кількістю поверхів до трьох, з можливим використанням (додатково) мансардного поверху.
З вказаного слідує, що детальним планом території, затвердженим оскаржуваним рішенням Рівненської міської ради, передбачено можливість будівництва багатоповерхових житлових будинків, що прямо суперечить генеральному плану.
Суд наголошує, що визначення зон 3-поверхових та 6-поверхових багатоквартирних житлових будинків, багатоквартирних житлових будинків з кількістю поверхів від 8 до 12, які не були передбачені генеральним планом та Планом зонування, є зміною функціонального призначення рекреаційної території та території для розміщення житлової садибної забудови, що не може тлумачитися як уточнення такого функціонального призначення, оскільки суперечить містобудівній документації вищого рівня, а тому може мати місце лише в разі внесення змін до містобудівної документації вищого рівня - генерального плану населеного пункту та плану зонування (зонінгу) у відповідній частині.
Як слідує з матеріалів справи, на квартал на АДРЕСА_1 вже був розроблений та затверджений детальний план території, який, у зв'язку із рішенням Рівненської міської ради від 18.10.2018 №5129 "Про надання дозволу на розроблення детального плану території" мав зазнати змін, які мали відбутися в комплексі з розробленням детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера).
Пунктом 4.7. ДБН Б1.1.-15:2012 визначено, що внесення змін до детального плану за умови його відповідності генеральному плану, плану зонування населеного пункту або схеми планування території району здійснюється шляхом розроблення проекту внесення змін до нього, його погодження та затвердження. Після затвердження відповідного проекту внесення змін він стає невід'ємною складовою частиною детального плану.
Таким чином, оскільки Детальним планом території, що розроблявся на виконання рішенням Рівненської міської ради від 18.10.2018 №5129, мали вносити зміни до діючого детального плану території, з урахуванням вказаних норм мав відповідати генеральному плану населеного пункту та плану зонування території.
У наданих в ході судового розгляду поясненнях відповідач та третя особа на стороні відповідача 3, який є автором проекту Детального плану території, вказали, що ними при розробленні Детального плану території не повинен був враховуватися зонінг, оскільки, на їх думку, пункт 4 ДБН Б1.1.-22:2017 "Склад та зміст плану зонування території" передбачає, що зонінг розробляється з урахуванням детальних планів території, свідчить про таку ієрархію містопланувальних документів, за якої саме зонінг враховує детальні плани територій, а не навпаки.
Надаючи оцінку таким доводам суд враховує вимоги ч.10 ст.19 Закону України №3038-VI, відповідно до яких внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території. Дана норма є імперативною і не містить умов, за яких її положення можуть не враховуватися або не виконуватися. Норми Закону мають вищу юридичну силу порівняно з нормами ДБН, а тому у випадку суперечності норм підзаконного акту нормам закону слід застосовувати норми закону.
Таким чином, при розробленні детального плану території у даному випадку замовник та виконавець такого проекту повинні були керуватися у першу чергу нормою ч.10 ст.19 Закону України №3038-VI та не допускати суперечностей між чинним генеральним планом, планом зонування та розробленим ними Детальним планом території. Таким чином, заперечення автору проекту щодо необхідності врахування під час розроблення Детального плану території лише зонінгу не ґрунтується на нормах законодавства.
Надаючи оцінку доводам позивача 6 в частині порушення спірним рішенням її права власника та користувача земельних ділянок, суд зазначає, що територія міста поділяється на функціонально-планувальні зони відповідно до плану зонування території та генерального плану міста Рівного, при цьому рішення щодо забудови, землекористування, благоустрою території міста та окремих земельних ділянок приймаються на основі переліку переважних, допустимих та умовно допустимих видів забудови та використання територій, єдиних умов та обмежень, що діють у межах зон, визначених планом зонування, і поширюються однаковою мірою на всі розміщені в одній зоні земельні ділянки, об'єкти нерухомості, незалежно від форм власності. Як вбачається з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 30.12.2014 та Державного акту на право власності на земельну ділянку серії ЯБ №087701, виданого 25.11.2004, ОСОБА_8 є власником земельних ділянок кадастровий номер 5610100000:01:055:0436, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_2 , площею 0,100 га та кадастровий номер 5610100000:01:055:0046, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_2 , площею 0,1000га. Обидві земельні ділянки розташовані на території, яка охоплюється спірним Детальним планом території, а відповідно оскаржувана містобудівна документація безпосередньо стосується прав та інтересів позивача 6, адже впливає на можливість подальшого використання нею своєї власності. Факт порушення прав ОСОБА_8 підтверджується також протоколом №1 засідання депутатської комісії з вивчення питань комплексної забудови та розвитку території правого берега Басівкутського водосховища (озера) від 13.09.2018, у якому на питання депутата ОСОБА_11 про те, якщо ДПТ буде спроектовано через приватні землі чи повинні будуть власники їх залишити, начальник відділу генплану та розвитку міста управління містобудування та архітектури ОСОБА_12 .Юрков вказав, що не можна зобов'язати їх (власників) віддати землю, а депутат ОСОБА_13 зазначила, що з власниками ділянок треба буде домовлятися або викуповувати у них землю, або міняти на рівноцінні ділянки, або домовлятися про безкоштовну передачу ділянок.
Як вбачається з текстової та графічної частин Детального плану території належні на праві власності земельні ділянки ОСОБА_8 віднесені до іншої зони, ніж та, яка була передбачена раніше, а саме: земельна ділянка з кадастровим номером 5610100000:01:055:0046, на якій розміщено належний ОСОБА_8 на праві власності об'єкт нерухомості (лазня), знаходиться на території транспортної інфраструктури та житлової багатоквартирної забудови, на якій заплановано розміщення майданчиків для стоянки автомобілів та житлового багатоквартирного будинку, а земельна ділянка з кадастровим номером 5610100000:01:055:0436, на якій розміщено житловий будинок з господарськими будівлями та спорудами, загальною площею 192,3 кв.м, в якому проживає ОСОБА_8 та її сім'я, знаходиться на території - проектної садибної території в зоні Ж-1, але функціональне призначення якої оскаржуваним детальним планом території змінено на зони Ж-2 та Ж-3.
Суд зауважує, що оскільки кожна зона має свої переважні та супутні види дозволеного використання, а також різні режими використання, то відповідно визначення для існуючих земельних ділянок нових зон та функціональних призначень безпосередньо впливає на права та інтереси власника таких земельних ділянок та втручається у його право власності, що допускається виключно з дотриманням принципу законності.
Суд погоджується з доводами позивача 6 про те, що розроблений Детальний план території в частині земельних ділянок, належних їй на прав власності та користування, суперечить генеральному плану та плану зонування міста, а відповідно безумовно порушує права та охоронювані законом інтереси ОСОБА_8 . Суд, оцінюючи заперечення відповідача та третіх осіб в цій частині, вважає, що вони суперечать вищевказаним нормам права та не спростовують обставин, встановлених на підставі безпосередньо та всебічно досліджених доказів.
Оцінюючи дотримання порядку прийняття оскаржуваного рішення, суд зазначає, що 07.10.2019 листом №64 ПрАТ "Рівнеінвестпроект" передало заступнику начальника управління містобудування і архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради один примірник проекту містобудівної документації (на електронних та паперових носіях) для проведення громадських слухань, розгляду на архітектурно-містобудівній раді.
Інформаційне повідомлення про проведення громадського обговорення містобудівної документації - Детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 - оприлюднено в газетах "ОГО2 №41 (1722) від 10.10.2019, "7 днів" №41 (1344) від 10.10.2019.
Пропозиції від громадськості з приводу розроблення детального плану території зафіксовані в протоколі громадських слухань від 11.11.2019.
Крім того, 08.11.2019 на адресу Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради надходили письмові зауваження і пропозиції до містобудівної документації "Детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера)", а також ряд заяв громадян з пропозиціями та зауваженнями до вказаної містобудівної документації, у відповідь на які Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради було надано письмові відповіді.
Як встановлено зі змісту протоколу громадських слухань щодо проекту містобудівної діяльності від 11.11.2019, на громадських слуханнях були присутні 60 чоловік, в тому числі представники ЗМІ, представники НУВГП, власники земельних ділянок, для участі у громадських слуханнях зареєструвалося 47 осіб. В ході обговорення розглядалися спірні питання відносно реалізації водовідведення та забудови, врахування наслідків впливу на озеро, влаштування очисних споруд, відведення стічних вод, доцільності багатоповерхової забудови у цій території, розбіжностях у даних житлового фонду в кресленнях та пояснюючій до детального плану території, правові підстави передбачення забудови рекреаційної зони, необхідності збільшення прибережної захисної смуги озера та інші.
Надаючи оцінку вказаному, суд дійшов висновку про наявність спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні, узгодження яких має здійснюватися через погоджувальну комісію.Обов'язок забезпечення такого узгодження відповідно до ч.3 ст.21 Закону України № 3038-VI покладено на замовника містобудівної документації. Згідно з матеріалами справи, відповідачем не ініціювалося і не забезпечувалося узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію, що свідчить про невиконання в повному обсязі відповідачем встановленого механізму та порядку прийняття нормативно-правового акту.
Оцінюючи Детальний план території, суд звертає увагу на те, що відповідно до положень пункту 4.2. Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених Наказом Міністерства охорони здоров'я України від 19.06.1996 №173, розміщення житлово-громадських об'єктів, а також дачних поселень не допускається на ландшафтно-рекреаційних територіях, включаючи землі міських лісів, якщо об'єкти, що проектуються, не призначені для відпочинку та спорту. На вказаному наголошувалося Головним управлінням Держпродспоживслужби в Рівненській області у листі від 14.11.2019 №04-17/01-11/4794-19, надісланому на адресу Рівненської міської ради, Виконавчого комітету, Управління містобудування та архітектури, де, зокрема, зазначалося про неможливість надання рекомендації містобудівній раді погодити проектні документи через ряд зауважень, одне з яких є те, що згідно з схемою розташування територій у планувальній структурі міста частина площі, на якій планується житлове та громадське будівництво, віднесено до рекреаційних територій, територій зелених насаджень загального та спецпризначення, на яких не допускається розміщення житлових та громадських об'єктів, крім об'єктів, призначених для відпочинку та спорту, тому будівництво та реконструкцію об'єктів експлікацією 1-4, 18, 21, 22 на даних площах проводити заборонено.
Статтею 88 Водного кодексу України встановлено, що з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 гектарів - 25 метрів; для середніх річок, водосховищ на них та ставків площею більше 3 гектарів - 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів. Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється. Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту. Вказана норма узгоджується з нормою ст.60 Земельного кодексу України, частиною третьої якої встановлено, що межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації.
Статтею 61 Земельного кодексу України встановлено, що прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності. У прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах серед іншого забороняється будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, навігаційного призначення, гідрометричних та лінійних, а також інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів. Об'єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватися та мати відповідні під'їзні шляхи, якщо при цьому не порушується її режим. Не придатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.
Як вбачається з графічних матеріалів Детального плану території в 50-метровій прибережній захисній смузі водосховища (озера) та ближче ніж 50 метрів від урізу води передбачено можливість будівництва двох каналізаційно-насосних станцій, а також розміщення інших об'єктів, що суперечить наведеним вище нормам права. Зауваження до проекту детального плану території аналогічного змісту були викладені Департаментом екології та природних ресурсів Рівненської обласної державної адміністрації листом від 08.11.2019 року №3245 04/1.3-01/19, яким наголошено на тому, що статтею 89 Водного кодексу України у прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойми забороняється будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, навігаційного призначення, гідрометричних та лінійних), у тому числі каналізаційних насосних станцій, баз відпочинку, гаражів та стоянок автомобілів.
З огляду на вказане, суд погоджується з доводами позивачів в частині того, що рішенням Рівненської міської ради №7262 від 27.02.2020 було затверджено детальний план території, який не відповідає генеральному плану та іншій містобудівній документації та наголошує, що такий Детальний план території не може вважатися таким, що враховує громадські та приватні інтереси при плануванні та забудові територій, власників існуючих будівель, а тому порушує основи містобудування, визначені ст.5 Закону України "Про основи містобудування" та ст.2 Закону України №3038-VI.
В частині доводів позивачів щодо порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення суд виходить з такого.
Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях визначається Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 №290 (далі - Порядок №290).
Пунктом 4.1 Порядку №290 визначено, що рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Відповідно до пункту 4.3 Порядку № 290 замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є, при розробленні, зокрема, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
Зі змісту наведених правових норма вбачається, що органом, уповноваженим на надання дозволу на розроблення Детального плану території міста є відповідна міська рада, а замовником розроблення детального плану території є виконавчий орган такої ради.
Так, рішенням Рівненської міської ради від 18.10.2018 №5129 серед іншого було визначено Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради замовником розроблення детального плану території та прийнято рішення про те, що детальний план території має бути затверджений рішенням Рівненської міської ради.
Оцінюючи доводи позивача 1 щодо допущеного відповідачем порушення ч.8 ст.19 Закону України №3038-VI, з якої вбачається, що детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою, крім випадків, передбачених цим Законом, суд зазначає, що пунктом 42 ч.1 ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питаннязатвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації, при цьому пунктом 3 ч.1 ст.1 Закону України №3038-VI до містобудівної документації віднесено детальний план території. Підпунктом 6, пункту "а" ч.1 ст.31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад як власні (самоврядні) повноваження віднесено підготовку і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.
З огляду на вказане, вбачається, що відповідач, приймаючи рішення від 18.10.2018 №5129 в частині про те, що затвердження розробленого детального плану території має здійснюватися рішенням Рівненської міської ради, діяв з дотриманням норм спеціального закону, який визначає засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування - Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Суд констатує, що як станом на час прийняття оскаржуваного рішення, так і станом на час розгляду цієї справи судом рішення відповідача від 18.10.2018 №5129 в судовому порядку не оскаржувалося і не визнавалося в цій частині нечинним.
У зв'язку із вказаним, суд відхиляє доводи позивача 1 в частині прийняття оскаржуваного рішення неуповноваженим органом.
Надаючи оцінку доводам позивачів щодо порушення в ході прийняття оскаржуваного рішення визначеного законодавством порядку щодо участі у прийнятті рішень при наявності конфлікту інтересів, слід зазначити наступне.
Підпунктом "б" п.1 ч.1 ст.3 Закону України "Про запобігання корупції" (в редакції станом на час прийняття оскаржуваного рішення) суб'єктами, на яких поширюється дія цього Закону, є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування: народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови.
Статтею 1 Закону України "Про запобігання корупції" надано визначення поняття потенційний конфлікт інтересів як наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об'єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень та реальний конфлікт інтересів як суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень. Приватним інтересом вказана норма визначає будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичними особами, у тому числі ті, що виникають у зв'язку з членством або діяльністю в громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях.
Як слідує з матеріалів справи депутат ОСОБА_10 приймав участь у голосуванні за оскаржуване рішення, при цьому він як фізична особа здійснював фінансування в розмірі 50000,00 грн. вартості проектних робіт по розробці проекту "Детальний план території (ДПТ) правого берега Басівкутського водосховища (озера) площею 80га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 відповідно до містобудівної документації, генерального плану та плану зонування міста" за Договором-інвестування на утворення і реалізацію проектної документації №10.2305-19 від 20.03.2019, укладеним ним з Управлінням капітального будівництва та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради та ПрАТ "Рівнеінвестпроект", являвся замовником проектно-вишукувальних робіт з виконання топографо-геодезичного знімання земельних ділянок в АДРЕСА_4 орієнтовна площа земельних ділянок 50га) по договору на розроблення топографічного знімання №190116-2 від 25.02.2019, укладеного ним з ПП "Есперт-Рівне-Земля" та оплачував такі роботи в сумі 19250,00 грн, а також входив до складу депутатської комісії з вивчення питань комплексної забудови та розвитку території правого берега Басівкутського водосховища (озера), створеної рішенням Рівненської міської ради від 30.08.2018 №4767.
Як слідує з аркуша 20 витягу з протоколу №40/1 першого пленарного засідання 40 сесії Рівненської міської ради 7 скликання від 27.02.2020 автор проекту ОСОБА_14 . ОСОБА_15 повідомив, що він вибачається перед ОСОБА_16 (мова іде про ОСОБА_10 ) за те, що він його попросив профінансувати. Суд зазначає, що ОСОБА_17 був залучений ПрАТ "Рівнеінвестпроект" до виконання робіт/надання послуг по розробці детального плану території на підставі цивільно-правового договору, укладеного 20.03.2019, за яким йому було виплачено винагороду в розмірі 12500,00 грн. Вказане дає підстави стверджувати про наявність у депутата Рівненської міської ради ОСОБА_10 приватного інтересу в розумінні ст.1 Закону України "Про запобігання корупції", що вказує на наявність потенційного конфлікту інтересів.
Частиною першої статті 28 Закону України "Про запобігання корупції" встановлено обов'язок осіб, зазначених у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 цього Закону вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів; повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі - Національне агентство чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно; не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів; вживати заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів.
Статтею 59-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (в редакції на час прийняття оскаржуваного рішення) визначалося, що сільський, селищний, міський голова, секретар, депутат сільської, селищної, міської ради, голова, заступник голови, депутат районної, обласної, районної у місті ради бере участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідною радою за умови самостійного публічного оголошення про це під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання.
В той же час, ч.2 ст.35 Закону України "Про запобігання корупції" (в редакції на час прийняття оскаржуваного рішення) містилася норма, відповідно якої у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом.
Згідно з частиною дванадцятою ст.46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
Частиною 2 ст.46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення.
Як вбачається з матеріалів справи, а зокрема, витягу з протоколу №40/1 першого пленарного засідання 40 сесії Рівненської міської ради 7 скликання від 27.02.2020, особистого повідомлення депутата ОСОБА_10 про наявність у нього потенційного чи реального конфлікту інтересів не оголошувалося і на сесії Рівненської міської ради врегулювання питання наявності конфлікту інтересів у вказаного депутата при прийнятті оскаржуваного рішення не відбувалося.
З протоколу поіменного голосування за питання порядку денного №305 "Про затвердження містобудівної документації - детальний план території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_4 " вбачається, що депутат ОСОБА_10 голосував "Так", а отже, в порушення ч.2 ст.35 Закону України "Про запобігання корупції" взяв участь у прийнятті вказаного рішення Рівненською міською радою.
Відповідно до пункту 1.1.2 Методичних рекомендацій щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, затвердженого рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 29.09.2017 №839 (далі - Методичні рекомендації) зазначено, що за частиною другою статті 35 Закону України «Про запобігання корупції член колегіального органу, у разі виникнення у нього реального чи потенційного конфлікту інтересів, не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом, а його заява про конфлікт інтересів заноситься в протокол засідання колегіального органу.
Орган, наділений спеціальною компетенцією - Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - НАЗК), відповідно до п.15 ст.11 Закону України "Про запобігання корупції" витлумачив застосування положень ст.59-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та частини другої ст.35 Закону України "Про запобігання корупції", зазначивши, що у такій ситуації перевагу має спеціальний закон, яким є Закон України "Про запобігання корупції".
Згідно з частиною першою статті 67 Закону України "Про запобігання корупції" нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об'єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема НАЗК, органу місцевого самоврядування.
Суд також враховує, що корупція становить серйозну загрозу верховенству права, підриває основи демократії, нівелює соціальну справедливість, перешкоджає економічному розвитку та загрожує належному виконанню державою своїх зобов'язань щодо поваги, захисту, сприяння та виконання прав людини, що знайшло своє відображення у Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції від 31.10.2003, яка набрала чинності для України з 01.01.2010, та відповідно до ст.9 Конституції України є частиною національного законодавства України (далі - Конвенція ООН проти корупції), тому частину першу статті 67 Закону України "Про запобігання корупції" не можна розглядати окремо і без співставлення з вимогами статі 35 названого Закону щодо імперативної заборони, у тому числі і депутату місцевої ради, брати участь у прийнятті рішення органом у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Отже, для встановлення порушення процедури прийняття рішення, визначальним є сам факт участі депутата у голосуванні за наявності конфлікту інтересів (незалежно від того це потенційний чи реальний конфлікт), а не вплив такого голосування на прийняте рішення з урахуванням наявності кваліфікованої більшості, необхідної для прийняття позитивного рішення колегіальним органом.
Прийняте в умовах конфлікту інтересів у одного з депутатів рішення органу місцевого самоврядування компрометує таке рішення, та, як наслідок, нівелює довіру суспільства до органів місцевого самоврядування в цілому.
Вказані висновки в частині застосування положень ст.59-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та ч.2 ст.35 Закону України "Про запобігання корупції" були зроблені Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 20.03.2019 у справі № 442/730/17.
Частиною 6 статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" встановлено, що висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.
Відповідно до вимог ч.5 ст.242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
У даній справі суд не вбачає можливості відступити або не врахувати зазначену правову позицію Верховного Суду, у зв'язку з чим дійшов до висновку про наявність підстав, визначених ч.1 ст.67 Закону України "Про запобігання корупції", для скасування оскаржуваного рішення як такого, що прийняте з порушенням вимог цього Закону.
Щодо доводів позивачів 2, 3, 4, 5 в частині недотримання процедури затвердження регуляторного акта, суд зазначає наступне.
Згідно з преамбулою Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" цей закон визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.
Згідно дефініції, наведеної у статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влада та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.
Регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Системний аналіз наведених норм законодавства свідчить, що обов'язковими ознаками регуляторного акта виступають: 1) спрямованість акта на вдосконалення правового регулювання господарських відносин або адміністративних відносин між регуляторними органами та суб'єктами господарювання; 2) встановлення, зміна чи скасування таким актом норм права, які застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.
При цьому встановлення, зміна чи скасування регуляторним актом норм права у визначеній сфері має визначати принципово новий спосіб правового регулювання господарських відносин або адміністративних відносин між регуляторними органами та суб'єктами господарювання, впроваджувати, змінювати або скасовувати певні механізми впливу на ведення господарської діяльності шляхом використання окремих економічних та правових засобів регулювання (впровадження необхідності проведення обов'язкових погоджень, аналізів, експертиз, обстежень, випробувань тощо за допомогою третіх осіб, встановлення порядку проходження відповідних адміністративно-господарських процедур тощо). Наведене вбачається, зокрема, зі ст.3 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Саме в цьому полягає суть державної регуляторної політики у сфері господарських відносин, з використанням якої держава в особі своїх органів покликана забезпечити ефективний вплив (вчинення певних активних зважених дій чи прийняття рішень) на економічні й соціальні процеси, оптимізацію адміністративно-правового регулювання економічних відносин. Вплив державного регулювання здійснюється на основі встановлення і дії таких принципів, за яких процес створення нового регуляторного акту максимально відповідав би потребам суспільства і підтримувався адекватними заходами державного забезпечення, при цьому не створював би невиправданого процедурного навантаження на суб'єкт господарювання. Фактично йдеться про забезпечення балансу між інтересами окремих суб'єктів господарювання, що здебільшого полягає в отриманні прибутку, та суспільними інтересами, в тому числі інтересами держави в цілому та окремих споживачів результатів господарської діяльності.
Суд погоджується з доводами відповідача в частині того, що аналіз статей 1 та 19 Закону України №3038-VI дає підстави стверджувати, що зміст регулювання у детальному плані території спрямований на об'єкт, яким є територія, а не на суб'єктів господарської діяльності чи правовідносини у сфері господарської діяльності, а детальний план території як містобудівна документація не передбачає унормування або вдосконалення правового регулювання у сфері господарської діяльності або адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання шляхом встановлення нових правил здійснення тієї чи іншої господарської діяльності.
З огляду на вказане, суд відхиляє доводи позивачів 2, 3, 4, 5 в частині недотримання процедури затвердження регуляторного акта, з огляду на те, що оскаржуване рішення у цій справі не відноситься до регуляторних актів.
Оцінюючи доводи сторін в частині дотримання процедури погодження розробленого детального плану території, слід зазначити наступне.
17.12.2019 на архітектурно-містобудівній раді при Управлінні містобудування та архітектури здійснювався розгляд детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 , за результатами якого було прийнято рішення рекомендувати до подальшого винесення на розгляд Рівненської міської ради "Детальний план території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 відповідно до містобудівної документації, генерального плану та плану зонування міста".
Статтею 20 Закону України №3038-VI встановлено, що для професійного обговорення проектних рішень у сфері містобудування центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, уповноважені органи містобудування та архітектури можуть утворювати архітектурно-містобудівні ради як дорадчі органи, що діють на громадських засадах. Результати розгляду проектів містобудівної документації архітектурно-містобудівною радою враховуються під час подальшого доопрацювання та затвердження таких проектів.
Частиною 3 статті 20 Закону України №3038-VI визначено, що спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури, при якому функціонує архітектурно-містобудівна рада, за 20 робочих днів до розгляду на засіданні ради містобудівної документації письмово інформує про дату та місце такого розгляду державні органи, які відповідно до закону мають повноваження щодо розгляду містобудівної документації, та забезпечує можливість ознайомлення з її розділами (за відповідним напрямом). За результатами розгляду зазначені органи подають спеціально уповноваженому органові містобудування та архітектури свої висновки.
Як встановлено з матеріалів справи ряд державних органів за наслідками ознайомлення з проєктом детального плану території надали свої зауваження, зокрема, лист Головного управління Держпродспоживслужби в Рівненській області від 14.11.2019 №04-17/01-11/4794-19 та від 17.12.2019 №04-17/01-11/5212-19, лист Департаменту екології та природних ресурсів Рівненської обласної державної адміністрації від 08.11.2019 №3245 04/1.3-01/19, лист Управління патрульної поліції в Рівненській області від 07.12.2019 №33583/41/30/01-2019, лист Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Рівненській області від 07.11.2019 №04-6407/24.
Суд критично оцінює доводи відповідача та третіх осіб щодо того, що всі зауваження були усунуті до моменту розгляду документів на архітектурно-містобудівній раді при Управлінні містобудування та архітектури, адже з листа Головного управління Держпродспоживслужби в Рівненській області від 17.12.2019 №04-17/01-11/5212-19 вбачається, що вказаний орган рекомендує містобудівній раді взяти детальний план територій за основу та погодити вказані проектні матеріали з подальшим коригуванням генерального плану та плану зонування міста, демонтажу газового модуля АЗС та приведення СЗЗ автозаправки у відповідність до вимог санітарного законодавства, а також розробки благоустрою житлової та громадської забудови на подальших стадіях проектування. Оскільки зазначений лист не містить однозначного твердження про погодження містобудівної документації, натомість містить перелік додаткових вимог, то суд, оцінивши його самостійно та в сукупності з іншими доказами, дійшов висновку про те, що на момент надання цього листа частина вимог, які були викладені Головним управлінням Держпродспоживслужби в Рівненській області у листах від 14.11.2019 №04-17/01-11/4794-19 та від 17.12.2019 №04-17/01-11/5212-19, усунуті не були.
Суд також не розцінює як погодження проекту містобудівної документації - детального плану території лист Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Рівненській області від 07.11.2019 №04-6407/24, адже у ньому зазначено про те, що вказаний державний орган вважає за можливе розміщення будівель і споруд за умови дотримання вимог ДБН Б.2.2.-12:2019 "Планування і забудова територій", правил пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту.
Суд наголошує, що надання погодження під будь-якою умовою не можна розглядати як безумовне погодження і відсутність зауважень, натомість такий лист вказує на наявність не вирішених питань та спірних моментів у розробленій містобудівній документації.
Аналогічні висновки зроблено і за результатами оцінки листа Управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації від 31.10.2019 №01-22/421, яким зазначений орган погодив детальний план території за умови дотримання ст.37 Закону України "Про охорону культурної спадщини", а саме: проведення археологічних розкопок пам'ятки археології - Багатошарове поселення "Рівне-Пляж1А" ( ОСОБА_18 .ІІІ тис. до н.е.).
Відповідно до ст.1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" №1805-III від 08.06.2000 об'єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти (об'єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; пам'ятка культурної спадщини (далі - пам'ятка) - об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, або об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об'єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
Відповідно до листа Управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації від 14.05.2021 №818/01-08/21, на території правого берега Басівкутського водосховища в м.Рівне розташовано такий об'єкт культурної спадщини як поселення "Рівне-Пляж1А" (перша половина - середина Vтис. до н.е, ІІІ тис.до н.е., друга половина ІІІ тис.до н.е, друга чверть ІІ тис. до н., VІ- VІІ ст., пізнє трипілля), місцезнаходження - АДРЕСА_5 , пам'ятка археології місцевого значення, що взята на державний облік рішенням Рівненської обласної ради народних депутатів 10.08.1995 №56.
З огляду на те, що поселення "Рівне-Пляж1А" було взято на державний облік до дати набрання чинності Законом України "Про охорону культурної спадщини", що відбулося 12.07.2000, то відповідно, порядок його взяття на державний облік був унормований законодавством, що діяло станом на дату прийняття рішення Рівненської обласної ради народних депутатів 10.08.1995 №56. Пунктом 3 розділу Х Закону України "Про охорону культурної спадщини" встановлено, що об'єкти, включені до списків (переліків) пам'яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР "Про охорону і використання пам'яток історії та культури", визнаються пам'ятками відповідно до цього Закону.Пунктом 4 Розділу ІІ "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 16.12.2004 №2245-IV передбачено, що об'єкти, включені до списків (переліків) пам'яток історії та культури республіканського чи місцевого значення відповідно до Закону Української РСР "Про охорону і використання пам'яток історії та культури", до вирішення питання про їх включення (невключення) до Реєстру вважаються пам'ятками відповідно національного чи місцевого значення.
Згідно з оформленим Державною службою охорони культурної спадщини паспортом об'єкта (пам'ятки) культурної спадщини "Поселення Рівне-Пляж1А" та облікової картки об'єкта (пам'ятки) культурної спадщини "Багатошарове поселення Рівне-Пляж1А" цей об'єкт на час розроблення детального плану території та прийняття оскаржуваного рішення мав статус пам'ятки археології, з категорією обліку - місцевого значення.
Текстові матеріали розробленого детального плану території, а зокрема, розділ "Соціально-економічні та містобудівні умови" Пояснювальної записки містять інформацію про те, що на території проектування відсутні історичні ареали, пам'ятки історії та культури, розділ "Характеристика об'єктів культурної спадщини" Пояснювальної записки детального плану території - інформацію про те, що дані про об'єкти культурної спадщини на території опрацювання відсутні, а також про те, що в центральній частині проектного кварталу, вздовж урізу води водосховища ймовірне розташування археологічної пам'ятки, що згадується в статті про поселення культури старшої лінійко-стрічкової кераміки, яку необхідно дослідити в порядку чинного законодавства.
Матеріалами справи встановлено, що рішення про невключення вказаного об'єкта до Державного реєстру нерухомих пам'яток України не приймалося, а тому такий об'єкт підлягає охороні та використанню виключно відповідно до режимів використання, врегульованих органами охорони культурної спадщини, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам'ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо (ч.2 ст.24 Закону України Законом України "Про охорону культурної спадщини"), а також враховувати заборону змінювати призначення пам'ятки, її частин та елементів, робити написи, позначки на ній, на її території та в її охоронній зоні без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини (ч.2 ст.24 Закону України Законом України "Про охорону культурної спадщини").
З текстових та графічних матеріалів детального плану території вбачається, що вищевказані обставини не були враховані під час розроблення і прийняття Детального плану території, а відповідно в матеріалах справи відсутня інформація про проведення розкопок за умови виконання яких Управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації погоджувало розроблений детальний план території (лист від 31.10.2019 №01-22/421).
Стосовно доводів відповідача та третіх осіб на стороні відповідача про відсутність у позивачів ОСОБА_19 , ОСОБА_2 , ОСОБА_6 та ОСОБА_7 права на звернення до суду з цим позовом у зв'язку з тим, що спірним рішенням не порушуються їх права і охоронювані законом інтереси, суд зазначає таке.
Територія, відносно якої було прийнято оскаржуване рішення, розташована у місті обласного значення - м.Рівне Рівненської області.
Зміст поняття "територія", яке вживається у Законі України №3038-VI і прийнятих на його виконання підзаконних нормативно - правових актах, розкрито у п.13 ч.1 ст.1 цього Закону, згідно з яким, територія - частина земної поверхні з повітряним простором та розташованими під нею надрами у визначених межах (кордонах), що має певне географічне положення, природні та створені в результаті діяльності людей умови і ресурси.
Як встановлено судом, позивачі: ОСОБА_2 , ОСОБА_6 та ОСОБА_7 проживають та зареєстровані у місті Рівне, а відтак є суб'єктами, які, у розумінні вказаних вище норм законодавства, мають право на подання пропозицій до проектів містобудівної документації.
Відповідно до частин 1, 2 ст.55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Завданням адміністративного судочинства, у розумінні частин 1 статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 за №18-рп/2004, поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес", яке означає правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективнихпотреб; г) не може суперечити Конституції і законамУкраїни, суспільним інтересам,загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша ст.5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Завданням адміністративного судочинства, у розумінні частини першої ст.2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Слід зазначити, що територіальні громади мають власні типи соціальної поведінки, стосовно яких територія є умовою, що забезпечує стійку взаємодію соціальних суб'єктів, які формують територіальні соціальні мережі. При цьому, територія соціально-економічної активності одночасно є фактором зв'язку та умовою діяльності. Це стає можливим тоді, коли для господарюючого суб'єкта, яким є територіальна громада, мотивом економічної діяльності стає не лише максимальний прибуток, а й територіальний інтерес у будь-якій його формі.
Територія з її природними особливостями та природними ресурсами, якими вона володіє, а також соціально-економічною інфраструктурою, що функціонує на ній, є матеріальною основою життя територіальної громади.
Отже, територіальний інтерес є системою очікувань соціальних суб'єктів, що ґрунтується на рефлексії території, а також пов'язаних із нею проблем, їх життєвого простору, які є безпосередньою причиною відповідного типу територіальної поведінки або соціальної дії.
Соціальні інтереси територіальної громади детермінують: розвиток соціальної інфраструктури відповідної території; поліпшення соціально-психологічного клімату та оптимізацію соціальних взаємодій і відносин на відповідній території; інтерес у забезпеченні правопорядку та громадської безпеки.За носіями інтереси поділяються на індивідуальні, територіальні, групові, громадські, загальнолюдські, відомчітощо.
У даному випадку позивачі 2,3, 4, 5 як жителі міста і користувачі об'єктами рекреації - правого берега Басівкутського водосховища (озера), що розташоване на території, стосовно якої прийнято оскаржуване рішення, звернулися за судовим захистом, аргументуючи це тим, що орган місцевого самоврядування допустив порушення при прийнятті рішення, що стосується суспільно важливого та соціально значущого питання, пов'язаного із плануванням забудови та розвитку території, збереження водного об'єкту міста, рекреаційних зелених зон і зон охоронюваного ландшафту.
Статтею 47 Водного кодексу України встановлено, що загальне водокористування здійснюється громадянами для задоволення їх потреб (купання, плавання на човнах, любительське і спортивне рибальство, водопій тварин, забір води з водних об'єктів без застосування споруд або технічних пристроїв та з криниць) безкоштовно, без закріплення водних об'єктів за окремими особами та без надання відповідних дозволів.
Реалізація права громадянами на доступ до рекреаційної зони та на загальне водокористування безпосередньо залежить від того чи є така рекреаційна зона, яка вона є, чи забезпечено можливість здійснення користування нею громадянам, а це, в свою чергу, залежить від того, чи буде на таку територію розроблено у встановленому законодавством порядку та з дотриманням іншої містобудівної документації детальний план території та що саме він визначатиме.
Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 01.06.2021 у справі №463/6912/18, від 13.04.2020 у справі № 803/1254/17, від 14.11.2019 у справі №0740/885/18.
Крім того, позивачі ОСОБА_19 , ОСОБА_2 , ОСОБА_6 та ОСОБА_7 на момент прийняття оскаржуваного рішення та розроблення Детального плану території були депутатами Рівненської міської ради. Статтею 2 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" встановлено, що депутат міської ради (далі - депутат місцевої ради) є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України та як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування. Крім того, ст.10 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» встановлено ряд обов'язків, які має виконувати депутат відповідної місцевої ради у виборчому окрузі, як наприклад, брати участь у громадських слуханнях з питань, що стосуються його виборчого округу, в організації виконання рішень ради та її органів, доручень виборців, у масових заходах, тощо. Тобто,діяльність в статусі депутатів Рівненської міської ради позивачами 2, 3, 4, 5 безпосередньо пов'язувала їх життєві та соціальні інтереси, а також встановлені законом обов'язки з містом Рівне, що свідчить про наявність у них і таких підстав для звернення до суду з позовом, що розглядається у даній справі.
Європейський Суд з прав людини у справі "Л'Ераблієр А.С.Б.Л. проти Бельгії" (L'Erabliиre A.S.B.L. v. Belgium) від 24.02.2009 за позовом екологічної організації про відмову держави у перегляді дозволу на розширення сміттєвого полігону дійшов висновку щодо можливості громадської організації здійснювати захист суспільних інтересів в судовому порядку відповідно до статті 6 Конвенції.
Позивачі 2, 3, 4, 5 у цьому конкретному випадку звернулися за захистом своїх законних інтересів, пов'язаних із участю в здійсненні місцевого самоврядування. Цей інтерес позивачів полягає у бажанні захистити рекреаційну зону правого берега Басівкутського водосховища (озера) та недопустити її зменшення за рахунок розміщення у ній багатоквартирних житлових забудов, розміщення яких може призвести до негативних наслідків по відношенню до стану Басівкутського водосховища (озера), а отже, на захист цієї території від оскаржуваного рішення відповідача.
З огляду на вказане, суд вважає безпідставними доводи відповідача та третіх осіб в частині начебто відсутності у позивачів 2, 3, 4, 5 права на звернення до суду з позовом у цій справі.
Щодо підстав на звернення позивача 1 - прокурора з позовом до суду в інтересах держави у даній справі, то суд зауважує наступне.
Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі Ф.В. проти Франції).
Європейський Суд з прав людини звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" Європейський Суд з прав людини висловив думку, що підтримка, яка надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян, які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави.
При цьому, Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у судовому провадженні, розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру», відповідно до ч. 3 ст. 23 якого прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави.
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття інтереси держави висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, органів місцевого самоврядування, тощо.
Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття інтереси держави має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".
Відтак, Суд вважає, що інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Наведена позиція викладена в постанові Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17.
Обґрунтовуючи звернення до суду з позовом заступник керівника Рівненської місцевої прокуратури зазначив, що прийняття відповідачем (Рівненською міською радою) рішення від 27.02.2020 №7262 грубо порушує основні принципи містобудівної діяльності, а також інтереси територіальної громади міста Рівне, оскільки перешкоджає формуванню повноцінного життєвого середовища, збереженню природних особливостей і ландшафтів та одночасно позбавляє територіальну громаду території для відпочинку, ведення особистого селянського господарства.
Законодавством України не визначено органу, який має вживати заходи реагування на незаконні рішення органів місцевого самоврядування. Разом з тим, приймаючи до уваги, що у позовній заяві оскаржується рішення Рівненської міської ради, вказаний орган місцевого самоврядування виступає у справі в якості відповідача, то прокурор самостійно виступає в якості позивача, відповідно до ч.5 ст. 53 КАС України.
Підсумовуючи викладене, у ракурсі вимог вказаних вище норм законодавства у їх взаємозв'язку та з урахуванням встановлених у цій справі обставин, суд констатує, що, у даному випадку, відповідач порушив визначений законом порядок планування і забудови територій, оскільки прийняв рішення від 27.02.2020 за №7262 про затвердження містобудівної документації - "Детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 " з суттєвим порушенням чинного законодавства, принципів містобудівної діяльності, а також інтересів територіальної громади міста Рівного. Крім того, таке рішення відповідача створює ризики втрати територіальною громадою міста Рівного рекреаційної території.
Отже, рішення Рівненської міської ради від 27.02.2020 №7262 "Про затвердження містобудівної документації "Детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 " є протиправним та нечинним.
Згідно з усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст.6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення ("Серявін та інші проти України").
Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Тому, враховуючи зазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору по даній справі, суд дійшов висновку про відсутність необхідності надання відповіді на всі аргументи учасників справи, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.
Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За приписами ч.ч.1, 2 ст.77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У ході судового розгляду адміністративної справи відповідач не виконав процесуального обов'язку доказування та не підтвердив правомірності оскаржуваного рішення та не спростував докази, досліджені судом щодо порушення вимог законодавства при його прийнятті. Натомість позовні вимоги відповідають обставинам справи, ґрунтуються на вимогах закону та підтверджені належними й допустимими доказами, а тому підлягають до задоволення повністю.
Щодо стягнення з відповідача на користь позивачів сплаченого судового збору, суд звертає увагу на наступне.
Відповідно до ч.1 ст.139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Проте, відповідно до ч.2 ст.139 КАС України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Суд звертає увагу, що заступник керівника Рівненської місцевої прокуратури, який звернувся до суду з даним адміністративним позовом в інтересах держави, виступає як суб'єкт владних повноважень, а відтак судові витрати по сплаті судового збору у відповідності до ч.2 ст.139 КАС України стягненню не підлягають.
Стосовно ж інших позивачів, які не є суб'єктами владних повноважень, то відповідно до ст.139 КАС України документально підтверджені понесені кожним з них витрати на сплату судового збору в розмірі 840,80 грн. суд присуджує на користь кожного із позивачів за рахунок бюджетних асигнувань Рівненської міської ради.
Керуючись статтями 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позовну заяву Заступника керівника Рівненської місцевої прокуратури в інтересах держави (вул. Гарна, 29, м. Рівне, 33001, код ЄДРПОУ 02910077), ОСОБА_5 ( АДРЕСА_6 , РНОКПП НОМЕР_1 ), ОСОБА_2 ( АДРЕСА_7 , РНОКПП НОМЕР_2 ), ОСОБА_6 ( АДРЕСА_8 , РНОКПП НОМЕР_3 ), ОСОБА_7 ( АДРЕСА_9 , РНОКПП НОМЕР_4 ), ОСОБА_8 ( АДРЕСА_10 , РНОКПП НОМЕР_5 ) до Рівненської міської ради (вул. Соборна, 12 А, м. Рівне, 33028, код ЄДРПОУ 34847334), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради (вул.Лермонтова, 6, м.Рівне, 33028, код ЄДРПОУ 02499015), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Приватне акціонерне товариство "Рівнеінвестпроект" (вул. Буковинська, 7, м. Рівне, 33027, код ЄДРПОУ 23302887), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_4 ( АДРЕСА_11 ) про визнання протиправним та нечинним рішення - задовольнити повністю.
Визнати протиправним та нечинним рішення Рівненської міської ради від 27.02.2020 №7262 "Про затвердження містобудівної документації - "Детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 ".
Стягнути на користь ОСОБА_5 за рахунок бюджетних асигнувань Рівненської міської ради судовий збір у сумі 840,80 грн.
Стягнути на користь ОСОБА_2 за рахунок бюджетних асигнувань Рівненської міської ради судовий збір у сумі 840,80 грн.
Стягнути на користь ОСОБА_6 за рахунок бюджетних асигнувань Рівненської міської ради судовий збір у сумі 840,80 грн.
Стягнути на користь ОСОБА_7 за рахунок бюджетних асигнувань Рівненської міської ради судовий збір у сумі 840,80 грн.
Стягнути на користь ОСОБА_8 за рахунок бюджетних асигнувань Рівненської міської ради судовий збір у сумі 840,80 грн.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд.
Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Повний текст рішення складений 29 червня 2021 року
Суддя С.А. Борискін