Справа № 640/23182/19 Суддя (судді) першої інстанції: Смолій І.В.
24 червня 2021 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді Кучми А.Ю.,
суддів Аліменка В.О., Безименної Н.В.
за участю секретаря Островської О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2021 року (м. Київ, дата складання повного тексту не зазначається) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії,-
ОСОБА_1 звернувся з позовом до суду, в якому просить:
- визнати дії Кабінету Міністрів України неправомірними щодо внесення в текст Постанови №848 від 21 жовтня 1995 року інформації з привод надання номера мобільного телефону для надання субсидії на відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива;
- зобов'язати Кабінет Міністрів України видалити з Постанови №848 від 21 жовтня 1995 року інформацію з приводу надання номера мобільного телефону шляхом внесення в нього змін.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідачем при внесенні змін до постанови від 21.10.1995 №848, щодо обов'язкового зазначення номеру мобільного телефону для отримання субсидії порушено права позивача. Позивачем наголошено, що він не має фінансової можливості придбати мобільний телефон та стартовий пакет, оскільки за рік позивачем отримано 17469,00 грн пенсії, додаткового заробітку останній не має, а тому придбання мобільного телефону суттєво вплине на його фінансове положення. Крім того, зазначена вимога про обов'язковість наявності мобільного телефону ставить позивача в дискримінаційні ситуацію та положення.
Відповідач у відзиві на позовну заяви заперечував проти задоволення позову, зазначив, що з боку КМУ відсутні будь-які дискримінаційні ознаки та дії щодо позивача.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2021 року адміністративний позов задоволено.
Не погоджуючись з судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постановити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Апеляційну скаргу обґрунтовано тим, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, без повного з'ясування усіх фактичних обставин у справі. Наголошує, що до повноважень Кабінету Міністрів України належить, зокрема, встановлення порядку надання пільг та житлових субсидій населенню в частині забезпечення надання житлових субсидій як частки вартості житлово-комунальних послуг, у тому числі їх виплати у грошовій формі. Дії Уряду щодо внесення змін до постанови №848 є правомірними та такими, що ґрунтуються на нормах законодавства, адже прийнятті в межах повноважень та у спосіб передбачений законодавством та повністю узгоджується з нормами Закону України «Про житлово-комунальні послуги». Крім того, позивачем не доведено належними та допустимими доказами, що саме у зв'язку з діями чи рішеннями Уряду йому було відмовлено в призначенні субсидії, та не доведено порушення своїх прав оскаржуваною постановою. Наголошує на відсутності дискримінації щодо позивача.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення суду - зміні.
За змістом частини першої статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, постановою Кабінету Міністрів України №373 від 17.04.2019 внесені зміни до Постанови «Про спрощення порядку надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива» №848 від 21.10.1995 із змінами.
Зокрема до пункту 13 Постанови №848 внесені наступні зміни: «заява і декларація вважаються не поданими у разі, коли: не зазначені відомості про адресу домогосподарства та номери особових рахунків, а також номер мобільного телефону заявника».
Як зазначає позивач, управління праці та соціального захисту населення адміністрації Новобаварського району Харківської міської ради листом №02-26/4870 від 05.06.2019 повідомило позивача, що з 01.05.2019 ОСОБА_1 не призначена субсидія з оплати комунальних послуг.
Позивач листом від 19.06.2019 звернувся до управління праці та соціального захисту населення адміністрації Новобаварського району Харківської міської ради з проханням призначити субсидію з 01.05.2019.
Листом управління праці та соціального захисту населення адміністрації Новобаварського району Харківської міської ради від 03.07.2019 №А-173/3 повідомлено позивача, що відповідно до п.13 Положення, заява і декларація вважаються не поданими у разі, коли не зазначені відомості про адресу домогосподарства та номер мобільного телефону заявника. Враховуючи вищевикладене, для вирішення питання про призначення житлової субсидії на неопалюваний період 2019 року позивачу необхідно зазначити в заяві номер мобільного телефону, за допомогою якого АТ «Ощадбанк» смс-повідомленнями інформує про стан розрахунків за житлово-комунальні послуги.
Крім того, управління праці та соціального захисту населення адміністрації Новобаварського району Харківської міської ради листом від 05.07.2019 №02-26/5687 повідомило позивача, якщо протягом визначеного строку не буде надано номер мобільного телефону, Управлінням буде прийнято рішення про відмову у призначенні житлової субсидії.
Позивач вважаючи, що п.13 Положення, грубо порушує його права та права людини, є втручанням в особисте життя та є дискримінаційними, звернувся з даним адміністративним позовом до суду.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем надано достатні документальні докази, на підтвердження своєї позиції, в той час, як відповідачем не доведено правомірність та обґрунтованість своїх дій з урахуванням вимог, встановлених ч.2 ст.19 Конституції України та ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до статті 113 Конституції України, якій кореспондує частина 1 статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року №794-VII, Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Частиною 1 статті 117 Конституції України, якій кореспондує частина 1 статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року №794-VII, встановлено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.
Частинами 1 та 2 ст.3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України.
Відносини, що виникають у процесі надання та споживання житлово-комунальних послуг регулює Закон України «Про житлово-комунальні послуги» від 09 листопада 2017 року №2189-VIII (далі - Закон України від 09 листопада 2017 року №2189-VIII).
Приписами пункту 7 частини 1 статті 4 Закону України від 09 листопада 2017 року №2189-VIII встановлено, що до повноважень Кабінету Міністрів України належать, зокрема, встановлення порядку надання пільг та житлових субсидій населенню в частині забезпечення надання житлових субсидій як частки вартості житлово-комунальних послуг, у тому числі їх виплати у грошовій формі.
Наведені положення Закону України від 09 листопада 2017 року №2189-VIII не були визнані неконституційними та є чинними.
Отже, з аналізу наведених норм спеціального закону, яким врегульовано правові відносини у сфері надання житлово-комунальних послуг, вбачається, що єдиним органом, який може визначати на законодавчому рівні умови призначення та порядок надання громадянам житлових субсидій, є Кабінет Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України №373 від 17.04.2019 внесені зміни до Постанови «Про спрощення порядку надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива» №848 від 21.10.1995 із змінами.
Зокрема до пункту 13 Постанови №848 внесені наступні зміни: «заява і декларація вважаються не поданими у разі, коли: не зазначені відомості про адресу домогосподарства та номери особових рахунків, а також номер мобільного телефону заявника».
Згідно з принципом пропорційності рішення (заходи) суб'єктів владних повноважень повинні бути необхідними і мінімально достатніми для досягнення мети задоволення загальносуспільного інтересу.
Згідно з принципом прозорості рішення (заходи) суб'єктів владних повноважень мають бути належним чином обґрунтовані та повідомлені суб'єктам, яких вони стосуються, у належний строк до набрання ними чинності або введення в дію.
Згідно з принципом недискримінації рішення, дії, бездіяльність суб'єктів владних повноважень не можуть призводити:
- до юридичного або фактичного обсягу прав та обов'язків особи, який є відмінним від обсягу прав та обов'язків інших осіб у подібних ситуаціях, якщо тільки така відмінність не є необхідною та мінімально достатньою для задоволення загальносуспільного інтересу;
- до юридичного або фактичного обсягу прав та обов'язків особи, який є таким, як і обсяг прав та обов'язків інших осіб у неподібних ситуаціях, якщо така однаковість не є необхідною та мінімально достатньою для задоволення загальносуспільного інтересу.
Як зазначено у пунктах 48, 49 рішення Європейського суду з прав людини від 07.11.2013 «Справа Пічкур проти України», дискримінація означає поводження з особами у різний спосіб, без об'єктивного та розумного обґрунтування, у відносно схожих ситуаціях (рішення у справі «Вілліс проти Сполученого королівства», заява №36042/97).
Відповідно до статті 14 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою - статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану, народження, або за іншою ознакою.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» від 06.09.2012 № 5207-VI дискримінація - це ситуація, за якої особа та/або група осіб за їх ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, громадянства, сімейного та майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками, які були, є та можуть бути дійсними або припущеними (далі - певні ознаки), зазнає обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами в будь-якій формі, встановленій цим Законом, крім випадків, коли таке обмеження має правомірну, об'єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.
Згідно п.6 ч.1 ст.1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» пряма дискримінація - ситуація, за якої з особою та/або групою осіб за їх певними ознаками поводяться менш прихильно, ніж з іншою особою та/або групою осіб в аналогічній ситуації, крім випадків, коли таке поводження має правомірну, об'єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.
Частиною 1 ст.6 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» визначено, що відповідно до Конституції України, загальновизнаних принципів і норм міжнародного права та міжнародних договорів України всі особи незалежно від їх певних ознак мають рівні права і свободи, а також рівні можливості для їх реалізації.
З аналізу вищезазначеного, можна дійти висновку, що відповідно до Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» дискримінація означає поводження з особами у різний спосіб, без об'єктивного та розумного обґрунтування, у відносно схожих ситуаціях, а також в однаковий спосіб до осіб, які перебувають у ситуаціях, що істотно відрізняються.
Статтею 8 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» передбачено, що розроблення проектів нормативно-правових актів здійснюється з обов'язковим урахуванням принципу недискримінації.
З матеріалів справи встановлено, що позивач з 31.07.2017 є пенсіонером та є інвалідом 3-ї групи безстроково.
Крім того, за період 2018 рік позивачеві виплачена пенсія в розмірі 17469,00 грн та 500,00 грн державної соціальної допомоги.
Як зазначає позивач він не має фінансової можливості придбати мобільний телефон, як того вимагають положення пункту 13 Постанови №848, для оформлення субсидії.
Зазначене ставить в нерівні умови позивача, як пенсіонера та людину з інвалідністю, оскільки більша частина отриманої пенсії витрачається на оплату комунальних послуг та лікування. А купівля мобільного телефону та оплата його стане додатковим тягарем для позивача, тобто вимоги п.13 є дискримінаційними по відношенню до людей з інвалідністю та пенсіонерів, які не мають фінансової можливості виконати зазначені вимоги постанови та отримати відповідну субсидію.
У Рішенні від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005 Конституційний Суд України вказав, що «в Україні як соціальній, правовій державі політика спрямовується на створення умов, які забезпечують достатній життєвий рівень, вільний і всебічний розвиток людини як найвищої соціальної цінності, її життя і здоров'я, честь і гідність. Утвердження та дотримання закріплених у нормативно-правових актах соціальних стандартів є конституційним обов'язком держави. Діяльність її правотворчих і правозастосовчих органів має здійснюватися за принципами справедливості, гуманізму, верховенства і прямої дії норм Конституції України, а повноваження - у встановлених Основним Законом України межах і відповідно до законів» (абзац другий пункту 4 мотивувальної частини).
Конституційний Суд України зазначав, що «додержання конституційних принципів соціальної і правової держави, верховенства права (стаття 1, частина перша статті 8 Основного Закону України) обумовлює здійснення законодавчого регулювання суспільних відносин на засадах справедливості та розмірності з урахуванням обов'язку держави забезпечувати гідні умови життя кожному громадянину України» (абзац восьмий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011), а також, що «основними завданнями соціальної держави є створення умов для реалізації соціальних, культурних та економічних прав людини, сприяння самостійності і відповідальності кожної особи за свої дії, надання соціальної допомоги тим громадянам, які з незалежних від них обставин не можуть забезпечити достатній рівень життя для себе і своєї сім'ї» (абзац другий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012).
Згідно з положеннями частини третьої статті 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Конституційний Суд України вже здійснював тлумачення зазначених конституційних положень, а також сформулював юридичну позицію, за якою «зміст прав і свобод людини - це умови і засоби, які визначають матеріальні та духовні можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування і розвитку. Обсяг прав людини - це кількісні показники відповідних можливостей, які характеризують його множинність, величину, інтенсивність і ступінь прояву та виражені у певних одиницях виміру. Звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права. Звуження обсягу прав і свобод - це зменшення кола суб'єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики (абзаци п'ятий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005).
Крім того, Конституційний Суд України вказав, що скасування конституційних прав і свобод - це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація; звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням (абзац четвертий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005).
Конституційний Суд України виходить із того, що положення частини третьої статті 22 Конституції України перебувають у системному зв'язку з іншими положеннями цієї статті.
Отже, положення частини третьої статті 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності.
Колегія суддів дійшла висновку, що накладення на позивача додаткового фінансового навантаження у вигляді необхідності придбання та обслуговування мобільного телефону, як того вимагають положення пункту 13 Постанови №848, для оформлення субсидії є протиправним, оскільки за неможливості вчинення таких дій, позивач фактично позбавлений свого законного права на отримання субсидії.
При цьому відповідачем під час розгляду справи не було доведено відсутність існування альтернативних шляхів регулювання відповідних правовідносин, окрім зазначення номеру мобільного телефону заявника.
Разом із тим, колегія суддів вважає, що задоволення позовних вимог шляхом зобов'язання Кабінет Міністрів України вилучити з Постанови №848 від 21 жовтня 1995 року інформацію з приводу надання номера мобільного телефону шляхом внесення в нього змін не буде сприяти повному та належному відновленню порушених прав позивача.
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що належним захистом порушеного права позивача, буде задоволення позовної шляхом зобов'язання Кабінет Міністрів України вилучити з постанови №848 від 21 жовтня 1995 року вимогу щодо обов'язкового зазначення номера мобільного телефону для отримання субсидії чи приймання (подання) документів з цією метою.
Таким чином, оскаржуване судове рішення підлягає зміні в частині обраного судом першої інстанції способу захисту порушених прав позивача.
Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .
Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи
Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 251, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -
Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2021 року - змінити, виклавши абзац третій резолютивної частини рішення в наступній редакції:
«Зобов'язати Кабінет Міністрів України вилучити з постанови №848 від 21 жовтня 1995 року вимогу щодо обов'язкового зазначення номера мобільного телефону для отримання субсидії чи для приймання (подання) документів з метою її отримання».
В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2021 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328, 329 КАС України.
Повний текст постанови виготовлено 24.06.2021.
Головуючий суддя: А.Ю. Кучма
В.О. Аліменко
Н.В. Безименна