Справа № 640/642/21 Суддя (судді) першої інстанції: Добрівська Н.А.
23 червня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючий суддя Грибан І.О.,
судді: Ключкович В.Ю.,
Парінов А.Б.
за участі:
секретар с/з Піскунова О.Ю.,
позивач ОСОБА_1 ,
пр-к відповідача Стретович М.О.
розглянув у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 квітня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Запорізької обласної прокуратури, Київської міської прокуратури про стягнення матеріальної шкоди, -
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Запорізької обласної прокуратури, Київської міської прокуратури, в якому просив суд:
- визнати бездіяльність Запорізької обласної прокуратури протиправною та стягнути із Запорізької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 , матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, за період з 01.07.2015 по 13.04.2017, у розмірі 293 633,40 грн;
- визнати бездіяльність Київської міської прокуратури протиправною та стягнути із Київської міської прокуратури на користь ОСОБА_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 , матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, за період з 14.04.2017 по 30.10.2019, у розмірі 502 125,94 грн.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 квітня 2021 року відмовлено у відкритті провадження за вказаним позовом.
Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
В обґрунтування скарги вказує, що поняття «збитки» за своїм об'ємом, юридичним значенням вужче поняття «шкода», оскільки включають в себе тільки реальні збитки і упущену вигоду, а відшкодовуються, як правило, за наявності майнових відносин і в грошовому виразі. Під шкодою, окрім іншого, слід розуміти будь-які збитки, завдані особі: як внаслідок правопорушення, так і внаслідок правомірних дій третіх осіб, власних дій чи подій.
Тому немає підстав стверджувати, що вищезазначені способи захисту є різними.
Крім того, наголошує, що у постанові Великої Палати ВС у справі № 686/23445/17 мова йде саме про матеріальну/майнову шкоду, так само як і у позовній заяві, а судді Великої Палати ВС вважали за можливе ототожнити у тексті постанови поняття «збитки» та «матеріальна шкода».
Зауважено, що суд першої інстанції не взяв до уваги, що способи захисту, передбачені положення ч. 1 статті 5 КАС України, не є вичерпним переліком. Частина 2 цієї статті передбачає, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2021 року відкрито апеляційне провадження та призначено апеляційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 23 червня 2021 року.
Відзив на апеляційну скаргу до суду не надходив, що не перешкоджає її розгляду по суті.
У судовому засіданні позивач вимоги апеляційної скарги підтримав у повному обсязі, просив їх задовольнити.
Представник відповідача у судовому засіданні не заперечував проти задоволення апеляційної скарги, посилався на розсуд суду.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.
В обґрунтування позову зазначено, що у період з 21.11.2013 по 30.10.2019 позивач працював в органах прокуратури.
За період з 01.07.2015 по 30.10.2019 заробітна плата йому виплачувалася в меншому розмірі на підставі постанов Кабінету Міністрів України з урахуванням змін, внесених до п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру» Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» № 79-VIII від 28 грудня 2014 року (набрання чинності з 01 січня 2015 року), які в подальшому за Рішенням Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26 березня 2020 року у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України визнано неконституційними.
Вважав, суми недоплаченої заробітної плати матеріальною шкодою, яку просив стягнути з відповідачів.
При цьому, зазначав, що стаття 1175 Цивільного кодексу України не поширюється на правовідносини щодо відшкодування шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнанні неконституційними, оскільки зазначена норма Цивільного кодексу України регулює правовідносини щодо відшкодування шкоди, завданої нормативно-правовим актом, що був визнаний незаконним і скасований, а отже спір має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
Надаючи правову оцінку зазначеним обставинам справи, а також наданим додатковим поясненням та запереченням сторін, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до ч.1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
За змістом статті 19 ЦПК України як цивільну юрисдикцію розуміють компетенцію загальних судів вирішувати з додержанням процесуальної форми цивільні справи у видах проваджень, передбачених цим Кодексом.
За загальним правилом, у порядку цивільного судочинства загальні суди вирішують справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, зокрема спори, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також із інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
Тобто, в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин.
Згідно ч.1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.
Частиною 1 статті 4 КАС України передбачено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб'єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов'язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов'язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Одним із критеріїв розмежування справ цивільної й адміністративної юрисдикції є суб'єктний критерій.
За змістом п.2 ч.1 статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
У пункті 17 ч.1 статті 4 КАС України закріплено, що публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Законодавець врегулював питання, пов'язані з прийняттям (обранням, призначенням) громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням з публічної служби (припиненням), спеціальними нормативно-правовими актами.
Питання матеріального і соціально-побутового забезпечення прокурорів регулюється розділом IX Закону України «Про прокуратуру».
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 05 червня 2019 року у справі №686/23445/17 визначила, що позивач просив відшкодувати йому збитки, завдані прийняттям неконституційного акта, у вигляді недоплаченої заробітної плати за певний період у 2008 році та компенсації втрати її частини внаслідок несвоєчасної виплати, недоплаченого щомісячного грошового утримання за певний період у 2008 році та компенсації втрати його частини у зв'язку з несвоєчасною виплатою. Отже, предметом спору є стягнення збитків у вигляді неотриманої частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які мали бути нараховані позивачу у 2008 році (січень - травень), коли він працював суддею, тобто перебував на публічній службі, а також стягнення компенсації у зв'язку з несвоєчасною виплатою. З огляду на вказане можна зробити висновок, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, до чого включається і виплата заробітної плати та щомісячного грошового утримання. Спори, пов'язані з проходженням публічної служби, розглядаються за правилами адміністративного судочинства. Аналогічний висновок у подібних правовідносинах зробила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 14 листопада 2018 року у справі № 757/70264/17-ц.
З наведеного слідує, що оскільки предметом даного спору є відшкодування шкоди, завданої прийняттям неконституційного акта, у вигляді недоплаченої частини заробітної плати, яка мала бути нарахована позивачу за період, коли позивач працював на посаді прокурора Запорізької обласної прокуратури та Київської міської прокуратурі, тобто перебував на публічній службі, то даний спір пов'язаний з проходженням публічної служби і повинен розглядатись за правилами адміністративного судочинства.
Враховуючи викладене, правовідносини, які виникли між сторонами у справі є адміністративно-правовими, справа підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, тому суд дійшов помилкового висновку про відмову у відкритті провадження у справі на підставі п.1 ч.1 статті 170 КАС України у зв'язку з тим, що позовна заява не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
За правилами ч.3 статті 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Таким чином, суд першої інстанції незаконно відмовив у відкритті провадження у адміністративній справі, помилково дійшов висновку, що розгляд та вирішення даної справи віднесено до юрисдикції місцевого суду в порядку цивільного судочинства.
Враховуючи зазначене, апеляційний суд вважає, що позивач вірно звернувся до суду з даним позовом в порядку адміністративного судочинства.
Отже при винесенні оскаржуваної ухвали судом першої інстанції було допущено порушення норм процесуального права, що призвело до невірного по суті вирішення справи.
Відповідно до статті 320 КАС України - підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, зокрема, є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Керуючись ст. ст. 312, 320, 321, 322, 325, 328 КАС України суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 квітня 2021 року - скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.
Суддя-доповідач: І.О. Грибан
Судді: В.Ю. Ключкович
А.Б. Парінов
(повний текст постанови складено 24.06.2021р.)