16 червня 2021 року м. Дніпросправа № 160/2390/21
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Мельника В.В. (доповідач),
суддів: Сафронової С.В., Чепурнова Д.В.,
за участю секретаря судового засідання Трошиної А.С.,
розглянувши у відкритому
судовому засіданні в м. Дніпро
апеляційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2021 року (головуючий суддя - Верба І.О.) в адміністративній справі
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Державної фіскальної служби у Дніпропетровській області
про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправними дій, -
ОСОБА_1 (далі - Позивач) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Головного управління Державної фіскальної служби у Дніпропетровській області (далі - Відповідач), в якій просив суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Державної фіскальної служби у Дніпропетровській області (код ЄДРПОУ 39394856), оформленого листом від 04.02.2021 за № 487/10/04-97-08-20, про відмову у прийнятті ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) на службу до податкової міліції Головного управління ДФС у Дніпропетровській області за критеріями здійснення очищення влади (люстрації), визначеними частиною першою статті 3 Закону України «Про очищення влади»;
- визнати протиправними дії Головного управління Державної фіскальної служби у Дніпропетровській області (код ЄДРПОУ 39394856) щодо застосування до ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) приписів Закону України «Про очищення влади».
В обґрунтування позову зазначено, зокрема про те, що відмова Відповідача у прийнятті на службу (роботу) до податкової міліції на вакантну посаду та застосування до Позивача Закону України «Про очищення влади» не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, зокрема, така відмова винесена непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право Позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції. Та такі дії Відповідача, на думку Позивача, порушили його право на доступ до служби та право на працю. Обмеження, встановлені Законом України «Про очищення влади», доступу до професії, відповідно до практики ЄСПЛ є такими, що впливають на «приватне життя» та порушують статтю 8 Конвенції, у зв'язку з чим Позивач просив суд задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2021 року по справі №160/2390/21 у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Головного управління Державної фіскальної служби у Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправними дій - відмовлено (а.с. 110-114).
Позивач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, оскаржив його в апеляційному порядку
В апеляційній скарзі Позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
Вимоги апеляційної скарги мотивовано доводами аналогічними доводам позовної заяви. Крім того, заявник апеляційної скарги вказує про те, що суд першої інстанції не надав оцінки листу Міністерства юстиції України від 17.03.2021 року №11597/6355-26-21/13, яким надано роз'яснення, що перебування на посадах в Державній податковій адміністрації України та Державній податковій службі України у період з 25.02.2010 по 22.02.2014 не відповідає критеріям здійснення очищення влади, передбаченими пунктами 3, 7 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади», оскільки зазначені органи лише забезпечували реалізацію державної податкової політики, однак не здійснювали її формування.
Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просив суд в задоволенні апеляційної скарги відмовити у повному обсязі, рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Відзив обґрунтовано, у тому числі тим, що лист Відповідача від 04.02.2021 не є рішенням про відмову у прийняття на публічну службу, наведені у ньому висновки не є рішенням або висновками, здійсненими за результатами проведення спеціальної перевірки, яка проводиться за письмовою згодою особи у порядку, встановленому Законом України «Про засади запобігання корупції». Крім того, Відповідач зазначає про те, що заява Позивача від 02.02.2021 року не є заявою (рапортом) про прийняття на службу до податкової міліції на контрактній основі відповідно до абз. 1 п. 352.1 ст. 352 ПК України, у заяві відсутня посада на яку претендує Позивач та до заяви не додано всі документи, необхідні для працевлаштування на відповідну посаду.
16 червня 2021 року в судовому засіданні Позивач та його представник вимоги апеляційної скарги підтримали у повному обсязі.
Представник Відповідача проти вимог апеляційної скарги заперечив.
Заслухавши пояснення Позивача та представників учасників справи, кожного окремо, проаналізувавши вимоги та підстави апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи в їх сукупності, проаналізувавши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла таких висновків.
Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 02.02.2021 за вх. № 5/ЗВГ Позивач подав заяву в.о. начальника Головного управління ДФС у Дніпропетровській області, якою просив розглянути питання щодо прийняття його на службу до податкової міліції Головного управління ДФС у Дніпропетровській області, одночасно заявник повідомив, що в період з 1996 року по 25.02.2015 працював в податкових органах Дніпропетровської та Харківської області (а.с. 70).
До заяви від 02.02.2021 Позивач додав біографічну довідку, копії 2 дипломів, приписного посвідчення, трудової книжки.
Головне управління ДФС у Дніпропетровській області листом «Про надання інформації» від 04.02.2021 №487/10/04-97-08-20 за результатами розгляду заяви від 02.02.2021 стосовно прийому на службу в податкову міліцію, повідомило заявника, що за результатами проведеної перевірки відомостей, зазначених у біографічній довідці та копії трудової книжки встановлено, що відповідно до критеріїв здійснення очищення влади, визначених у частині першій статті 3 Закону України «Про очищення влади» за період з 25.02.2010 по 22.02.2014 до позивача застосовується заборона перебувати на службі в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (а.с. 71).
Не погоджуючись з листом Відповідача від 04.02.2021 №487/10/04-97-08-20 Позивач звернувся до суду із позовом у даній справі.
Приймаючи рішення по суті заявлених позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що надана листом Відповідача інформація не є рішенням суб'єкта владних повноважень, прийнятим у встановленому порядку при проведенні процедури спеціальної перевірки, вказана у листі інформація не тягне для Позивача правових наслідків та не обмежує його права.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, з огляду на таке.
Діяльність податкової міліції врегульована статтями 348-357 розділу XVIII-2 ПК України «Податкова міліція», який з дня прийняття рішення Кабінетом Міністрів України про початок діяльності Бюро економічної безпеки України, але не пізніше шести місяців з дня набрання чинності Законом України «Про Бюро економічної безпеки України» буде виключено відповідно до пункту 134 розділу I Закону України від 21.12.2016 № 1797-VIII, враховуючи зміни, внесені Законом України від 29.01.2021 № 1156-IX.
Податкова міліція складається із спеціальних підрозділів по боротьбі з податковими правопорушеннями, що діють у складі відповідних контролюючих органів, і здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, виконує оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції (пункт 348.1 статті 348 ПК України).
Згідно із пунктом 349.1 статті 349 ПК України до складу податкової міліції належать:
- головні управління (управління, відділи, відділення, сектори) центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику;
- управління (відділи, відділення, сектори) податкової міліції відповідних державних податкових служб в Автономній Республіці Крим, областях, округах (на два і більше регіони), містах Києві та Севастополі;
- управління, головні відділи (відділи, відділення, сектори) податкової міліції відповідних державних податкових інспекцій у районах, містах (крім міст Києва та Севастополя), районах у містах, міжрайонних, об'єднаних та контролюючих органах, що здійснюють супроводження великих платників податків.
У складі податкової міліції діє спеціальний підрозділ, який проводить роботу по боротьбі з незаконним обігом алкогольних напоїв та тютюнових виробів.
Відповідно до абзацу першого пункту 352.1 статті 352 ПК України на службу до податкової міліції приймаються на контрактній основі громадяни України, які мають відповідну освіту, здатні за своїми особистими, діловими, моральними якостями та станом здоров'я виконувати обов'язки відповідно до покладених на податкову міліцію завдань.
На службу до податкової міліції не може бути прийнято особу, яка має не погашену або не зняту в установленому порядку судимість за вчинення кримінального правопорушення, крім реабілітованої, або на яку протягом останнього року накладалося адміністративне стягнення за вчинення корупційного правопорушення (абзац другий пункту 352.1 статті 352 ПК України).
Стосовно осіб, які претендують на службу в податковій міліції, за їх письмовою згодою проводиться спеціальна перевірка у порядку, встановленому Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції» (пункт 352.2 статті 352 ПК України).
Особи, які претендують на службу в податковій міліції, зобов'язані повідомити керівництву органу, на посаду в якому вони претендують, про працюючих у цьому органі близьких їм осіб (пункт 352.3 статті 352 ПК України).
Відповідно до пункту 353.1 статті 353 ПК України особи начальницького і рядового складу податкової міліції проходять службу у порядку, встановленому законодавством для осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ.
Згідно із абзацом першим пункту 3 «Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ», затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29.07.1991 № 114 (далі - Положення № 114), на службу в органи внутрішніх справ приймаються на добровільних засадах особи, які досягли 18-річного віку (крім випадків, встановлених законодавством), здатні за особистими якостями, освітою і станом здоров'я виконувати покладені на них обов'язки.
Стосовно осіб, які приймаються на службу в органи внутрішніх справ, проводиться спеціальна перевірка відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» у разі, коли посади, на які вони претендують, передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища чи належать до посад з підвищеним корупційним ризиком, перелік яких затверджується Національним агентством з питань запобігання корупції (абзац другий пункту 3 Положення № 114).
Положення про Державну фіскальну службу України затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 21.05.2014 № 236 (далі - Положення № 236).
Пунктом 1 Положення № 236 встановлено, що Державна фіскальна служба України (ДФС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів і який реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері державної митної справи, державну політику з адміністрування єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування (далі - єдиний внесок), державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску.
Згідно із абзацом другим пункту 7 Положення № 236 у складі ДФС та її територіальних органах діють підрозділи податкової міліції, які здійснюють контроль за додержанням податкового законодавства, виконують оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції.
Постановою Кабінету Міністрів України «Про утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України» від 18.12.2018 № 1200 утворено Державну податкову службу України та Державну митну службу України, реорганізувавши Державну фіскальну службу шляхом поділу.
Визначено, що Державна податкова служба та Державна митна служба є правонаступниками прав та обов'язків реорганізованої Державної фіскальної служби у відповідних сферах діяльності. Державна фіскальна служба продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції у сфері реалізації державної податкової політики, державної політики у сфері державної митної справи, державної політики з адміністрування єдиного внеску, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску до завершення здійснення заходів з утворення Державної податкової служби та Державної митної служби.
Постановою Кабінету Міністрів України від 19.06.2019 № 537 утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної податкової служби за переліком згідно з додатком 1, реорганізовано деякі територіальні органи Державної фіскальної служби шляхом їх приєднання до відповідних територіальних органів Державної податкової служби за переліком згідно з додатком 2.
Пунктом 3 Постанови №537 установлено, що територіальні органи Державної фіскальної служби, які реорганізуються, продовжують здійснювати свої повноваження до передачі таких повноважень територіальним органам Державної податкової служби та центрального органу виконавчої влади, на який покладається обов'язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, об'єктом яких є фінансові інтереси держави та/або місцевого самоврядування, що віднесені до його підслідності відповідно до КПК України.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про очищення влади» від 16.09.2014 № 1682-VII, який набрав чинності 16.10.2014 (далі - Закон № 1682-VII) очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону № 1682-VII).
Протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону № 1682-VII).
Особи, зазначені у частинах третій, п'ятій - сьомій статті 3 цього Закону, не можуть обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), протягом п'яти років з дня набрання чинності відповідним рішенням суду (частина четверта статті 1 Закону № 1682-VII).
Заборона, передбачена частиною третьою або четвертою цієї статті, може застосовуватися до особи лише один раз (частина п'ята статті 1 Закону № 1682-VII).
Рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень при виконанні цього Закону оскаржуються в судовому порядку (частина дев'ята статті 1 Закону № 1682-VII).
Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 2 Закону № 1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.
Відповідно до статті 6 Закону № 1682-VII особа, яка претендує на зайняття посади, визначеної пунктами 1 - 10 частини першої статті 2 цього Закону (крім громадян, які призиваються на військову службу за призовом осіб офіцерського складу та на військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період, або залучаються до виконання обов'язків за посадами, передбаченими штатами воєнного часу, на території проведення антитерористичної операції, здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях), подає заяву, якою повідомляє про те, що до неї не застосовуються заборони, визначені частинами третьою або четвертою статті 1 цього Закону, та про згоду на проходження перевірки, згоду на оприлюднення відомостей стосовно неї відповідно до цього Закону.
Відомості, зазначені у заяві, передбаченій частиною першою цієї статті, перевіряються під час проведення спеціальної перевірки відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» у порядку та строки, визначені цим Законом (частина друга статті 6 Закону № 1682-VII).
Відповідно до частини третьої статті 6 Закону № 1682-VII, встановлення перевіркою факту належності особи до переліку осіб, щодо яких застосовуються заборони, визначені частинами третьою або четвертою статті 1 цього Закону, є підставою для відмови у призначенні такої особи на посаду, на яку вона претендує.
Із зазначеного слідує те, що особа, яка претендує на відповідну посаду в органах податкової міліції має подати заяву (рапорт) про прийняття її на конкретну посаду із доданими документами, необхідними для працевлаштування, у тому числі із письмовою згодою на проведення спеціальної перевірки у порядку, встановленому Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції».
Натомість, як встановлено з матеріалів даної справи, Позивач 02.02.2021 звернувся до Відповідача із заявою, у якій просив розглянути питання щодо прийняття заявника на службу до податкової міліції, не зазначаючи при цьому конкретної посади, на яку бажає працевлаштуватись, що свідчить про те, що така заява Позивача від 02.02.2021 не є заявою (рапортом) про прийняття на службу до податкової міліції на контрактній основі відповідно до абзацу першого пункту 352.1 статті 352 ПК України.
Відповідач за результатами розгляду такої заяви Позивача повідомив останнього про проведену перевірки відомостей, зазначених у біографічній довідці та копії трудової книжки з яких встановлено, що відповідно до критеріїв здійснення очищення влади, визначених у частині першій статті 3 Закону України «Про очищення влади» за період з 25.02.2010 по 22.02.2014 до Позивача застосовується заборона перебувати на службі в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Однак, з огляду на те, що Позивач не подавав, з поміж іншого, заяву по проведення спеціальної перевірки у процедурі прийняття до публічної служби, вказана перевірка у встановленому законом порядку уповноваженим органом не проводилась та рішення за її результатами не приймалось, наведена у вищезазначеному листі інформація не є результатом встановлення перевіркою факту належності особи до переліку осіб, щодо яких застосовуються заборони згідно із Законом України «Про очищення влади».
Матеріали даної справи, також, не містять доказів того, що відносно Позивача проводилась спеціальна перевірка відповідно до пункту 352.2 статті 352 ПК України, частини другої статті 6 Закону № 1682-VII.
Таким чином, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що Відповідачем не вчинено дій, які свідчать про застосування до Позивача в установленому законом порядку приписів Закону України «Про очищення влади».
З огляду на вказане суд першої інстанції правильно не взяв до уваги лист Міністерства юстиції України від 17.03.2021 року №11597/6355-26-21/13, на який посилався Позивач, як на доказ того, що до нього не може бути застосовано положення приписів Закону України «Про очищення влади», оскільки питання щодо наявності/відсутності підстав для застосування до Позивача приписів Закону України «Про очищення влади» в межах спірних правовідносин є передчасним, позаяк останнє не вирішувалось Відповідачем у встановленому законом порядку.
Крім того, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції стосовно того, що лист Відповідача від 04.02.2021 не є рішенням про відмову у прийнятті на публічну службу, наведені у ньому висновки не є рішенням або висновками, здійсненими за результатами проведення спеціальної перевірки, яка проводиться за письмовою згодою особи у порядку, встановленому Законом України «Про засади запобігання корупції», а тому вказана у листі інформація не тягне для Позивача правових наслідків, у тому числі не обмежує його права на працевлаштування.
Підсумовуючи вищенаведене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 , оскільки Відповідач в межах спірних правовідносин діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов'язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов'язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов'язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, № 63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).
Суд враховує й те, що згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
За даних обставин колегія суддів вважає, що суд першої інстанції під час розгляду даної справи об'єктивно, повно, всебічно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, застосував до правовідносин, які виникли між сторонами у справі, норми права які регулюють саме ці правовідносини, зроблені судом першої інстанції висновки відповідають фактичним обставинам справи та підтверджуються належними письмовими доказами, які зібрані та досліджені судом під час розгляду даної адміністративної справи, рішення суду першої інстанції у даній справі про відмову у задоволенні адміністративного позову прийнято без порушення норм процесуального та матеріального права, і тому рішення суду першої інстанції у даній адміністративній справі необхідно залишити без змін.
Доводи апеляційної скарги Позивача спростовуються дослідженими у справі доказами і не можуть бути підставою для скасування рішення суду, а тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення.
Керуючись статтями 243, 310, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2021 року у справі №160/2390/21 - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня її проголошення.
У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складання повного судового рішення.
В повному обсязі постанова складена 22 червня 2021 року.
Головуючий - суддя В.В. Мельник
суддя С.В. Сафронова
суддя Д.В. Чепурнов