ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
23 червня 2021 року м. Київ № 640/21210/19
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Чудак О.М., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення та виклику учасників справи адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Київська міська рада та ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування припису,
установив:
У листопаді 2019 року ОСОБА_1 ( ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент) про:
- визнання протиправним та скасування припису Департаменту про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 10.10.2019, виданого ОСОБА_1 щодо заборони експлуатації нежитлових приміщень під магазин на АДРЕСА_1 .
Зазначив, що оскаржуваним приписом Департаменту заборонено експлуатацію, належних позивачу на праві приватної власності нежитлових приміщень під магазин, із вимогою, у термін до 10.12.2019 усунути допущені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законодавством порядку.
Позивач вважає, що дії з проведення перевірки та виданий припис мають ознаки втручання у право особи на мирне володіння майном, є протиправними та порушують конституційне право позивача на володіння, користування і розпорядження своєю власністю.
На підставі зареєстрованої Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві декларації про готовність об'єкта до експлуатації Реєстраційною службою Головного управління юстиції у м. Києві в Державному реєстрі речових прав зареєстроване право власності ОСОБА_3 ( ОСОБА_3 ) на нежитлові приміщення під магазин, що розташовані в АДРЕСА_2 .
В подальшому, Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві з метою перевірки достовірності даних, наведених у вже зареєстрованій декларації проведено позапланову перевірку дотримання ОСОБА_3 вимог законодавства та складено припис від 25.03.2014 з вимогою усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва (реконструкції) шляхом приведення його до попереднього стану у термін до 25.04.2014. Окрім того, Інспекцією видано наказ, яким за результатами перевірки скасовано реєстрацію декларації про готовність об'єкта до експлуатації.
За результатами судових розглядів, дії Інспекції під час проведення позапланової перевірки визнано протиправними, приписи скасовано. Окрім того, судом відмовлено в задоволенні позову Інспекції про зобов'язання ОСОБА_3 привести до попереднього стану (гаражних боксів) нежитлові приміщення, які експлуатуються під магазин на АДРЕСА_2 .
Позивач є власником відповідних нежитлових приміщень на підставі договору дарування, укладеного з ОСОБА_3 04.04.2014. При цьому, відповідач в оскаржуваному приписі посилається на Інформацію з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Припис, що оскаржується видано за результатами перевірки, проведеної у період з 20.09.2019 по 03.10.2019.
Нормативно обґрунтовуючи правову позицію, позивач вказує на приписи Законів України «Про архітектурну діяльність», «Про регулювання містобудівної діяльності» та вважає, що в ході державного архітектурно-будівельного контролю, орган контролю може реєструвати або повертати декларацію про готовність об'єкта до експлуатації, окрім того, реєстрацією декларації про готовність об'єкта до експлуатації закінчується прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів.
Також позивач зазначає, що право власності за позивачем на спірний об'єкт виникло після проходження попереднім власником належної законодавчої процедури, що включала в себе реєстрацію Декларації про початок виконання будівельних робіт та Декларації про готовність до експлуатації об'єкта, без жодного зауваження з боку Інспекції ДАБІ в місті Києві, а також наступної державної реєстрації права власності на спірний об'єкт нерухомості.
В контексті цього позивач посилається на практику Європейського суду з прав людини, в якій підкреслено особливу важливість принципу «належного урядування», а також на те, що на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.
Позивач звертає увагу на те, що виникненню права власності у ОСОБА_3 , а згодом у нього, виходячи з національної системи регулювання підстав та порядку набуття такого права на новостворене нерухоме майно, слугувала та передувала активна участь в такому процесі держави в особі відповідних органів архітектурно-будівельного контролю, які спочатку надали дозвіл на будівництво, процес якого вони були уповноважені контролювати, а потім прийняли до експлуатації закінчений після будівництва об'єкт. В зв'язку з чим, враховуючи, що право власності на нежитлове приміщення було набуте ОСОБА_3 в результаті проведення державними органами законодавчо встановлених процедур, то відповідальність за вказані процедури не може покладатися на позивача, який розраховував на їх належність та легітимність.
Окрім того, позивач посилається на те, що сукупність заходів, які здійснюються органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватися лише під час виконання відповідними суб'єктами підготовчих та будівельних робіт. Тобто за загальним правилом такі перевірки можливі щодо тих об'єктів, які знаходяться в процесі будівництва. Разом з тим, після реєстрації права власності на реконструйований об'єкт нерухомості на підставі зареєстрованої декларації про готовність об'єкту до експлуатації, остання вичерпує свою дію фактом виконання, та виключає можливість віднесення такого об'єкту до самочинного в силу його узаконення.
У відповіді на відзив позивач вказує на процедурні порушення допущені відповідачем, зокрема на проведення перевірки з перервою, а також про наведення відповідачем недостовірної інформації у відзиві на позовну заяву, зокрема щодо відмови отримати направлення на перевірку та надання копій сторінок паспорту. При цьому, сформульована вимога про визнання дій посадової особи Департаменту щодо винесення оскаржуваного припису протиправними, не відповідає статті 47 КАС України та не є предметом у даній справі.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.11.2019 позовну заяву прийнято до розгляду та у справі відкрито провадження. Вирішено здійснювати розгляд справи в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення та виклику учасників справи.
Представник відповідача проти задоволення позову заперечує та у відзиві на позовну заяву зазначає, що Державною архітектурно-будівельною інспекцією України до Департаменту передана документація щодо об'єктів незначного (СС1) та середнього (СС2) класу наслідків (відповідальності), пов'язана з наданням права на виконання підготовчих та будівельних робіт, із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю щодо об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також декларації про готовність до експлуатації об'єктів будівництва, відповідно до Акту приймання- передавання документів від 11.10.2016 № 38 (далі - Акт від 11.10.2016 № 38). Серед переданих документів відсутні документи дозвільного та декларативного характеру щодо об'єкта будівництва «Реконструкція нежитлових приміщень під магазин по АДРЕСА_2 ». При цьому, передано документи щодо здійснення архітектурно-будівельного контролю за адресою: АДРЕСА_1 .
На підставі виявлення недостовірних даних наведених замовником будівництва, ОСОБА_3 , у декларації про початок виконання будівельних робіт та в декларації про готовність до експлуатації об'єкта, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві скасувала реєстрацію декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об'єкта до експлуатації від 31.01.2014 № КВ 142140310822. Жодних інших документів, що засвідчують прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкту Департамент не видавав. Таким чином, відповідні нежитлові приміщення вважаються самочинним будівництвом і його експлуатація забороняється, як такого, що в експлуатацію не введено.
Окрім того, Департамент зазначає, що додані до позовної заяви судові рішення, стосуються оскарження приписів, які видавались Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві, а отже не містять встановлених фактів, які мають значення для розгляду справи щодо скасування припису Департаменту; наявність права власності на самочинно збудований об'єкт будівництва не є правовою формою захисту прав позивача від порушень норм законодавства, зокрема у сфері містобудівної діяльності.
Залучена ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.03.2021 третя особа - ОСОБА_2 проти задоволення позву також заперечує, надавши відповідні пояснення.
Київська міська рада позицію у справі не надала.
Таким чином, дослідивши наявні матеріали справи на підтвердження й спростування заявлених вимог, суд встановив наступне.
ОСОБА_1 є власником нежитлових приміщень під магазин загальною площею 334,8 кв.м. по АДРЕСА_2 на підставі договору дарування, серія та номер 442 від 04.04.2014, укладеного з ОСОБА_3 , посвідченого приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу, копія якого міститься в матеріалах справи (а.с. 19).
Право власності зареєстровано рішенням про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, індексний номер 12192130 від 04.04.2014, що підтверджується копією витягу №48799216 від 01.12.2015 (а.с. 21), а також інформаційною довідкою №184332074 від 10.10.2019 (а.с. 22).
Судом також встановлено та не заперечується сторонами, що до відчуження нежитлових приміщень позивачу у справі, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві замовнику будівництва, ОСОБА_3 , зареєструвала декларацію про початок виконання будівельних робіт на об'єкт «Реконструкція нежитлових приміщень під магазин по АДРЕСА_1 » від 28.11.2013 №КВ 082133320021 та декларацію про готовність об'єкта до експлуатації «Реконструкція нежитлових приміщень під магазин по АДРЕСА_1 » від 31.01.2014 №КВ 142140310822.
На підставі декларації №КВ 142140310822 про готовність об'єкта до експлуатації зареєстрованої Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві Реєстраційною службою Головного управління юстиції у м. Києві за №4813974 зареєстровано право власності ОСОБА_3 на відповідні нежитлові приміщення.
25.03.2014 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві з метою перевірки достовірності даних, наведених у вже зареєстрованій декларації було проведено позапланову перевірку дотримання ОСОБА_3 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва «Реконструкція нежитлових приміщень під магазин» по АДРЕСА_1 .
За результатами перевірки складено припис від 25.03.2014 з вимогою усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва (реконструкції) шляхом приведення його до попереднього стану у термін до 25.04.2014.
Поряд із цим, Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві 27.03.2014 видано наказ № 12 «Д», яким за результатами перевірки скасовано реєстрацію декларації про готовність об'єкта до експлуатації.
В акті перевірки встановлено, що будівельні роботи на вищезазначеному об'єкті будівництва не виконані в повному обсязі, а саме: не виконані будівельні роботи із влаштування фасаду в повному обсязі, не виконані будівельні роботи із влаштування внутрішніх перегородок, що свідчить про те, що ОСОБА_3 надано недостовірні дані у декларації про готовність об'єкта до експлуатації, а саме: вищезазначений об'єкт будівництва не можна вважати закінченим будівництвом та готовим до експлуатації, чим порушено пункт 10 статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"; категорія складності об'єкта ІІ на підставі класу наслідків такого об'єкта будівництва відповідно до ДНБ А.2.2-3:2012 "Склад та зміст проектної документації на будівництво", ДНБ В.1.2-14:2009 "Загальні принципи забезпечення надійності та конструктивної безпеки будівель, споруд будівельних конструкцій та основ" та постанови від 27.04.2011 №557, ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 "Визначення класу наслідків (відповідальності) на категорії складності об'єктів будівництва".
За результатами судового оскарження дій та рішень Інспекції за позовною заявою ОСОБА_3 , Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалив постанову від 16.06.2014 №826/6324/14, якою вирішив:
- визнати дії Головного державного інспектора інспекційного відділу №1 Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві Бабчинецера Філіппа Олександровича під час проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, - протиправними;
- визнати протиправним та скасувати припис Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві про усунення порушення у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 25.03.2014;
- визнати протиправною та скасувати постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві по справі про адміністративне правопорушення від 23.04.2014 №53.
Постанова залишена без змін за результатами як апеляційного, так і касаційного перегляду.
У постанові суд зазначив, що інспектор не пред'явив посвідчення і направлення на перевірку та провів перевірку за відсутності позивача або його представника.
Також суд у постанові зазначив, що позивач стверджує, що усі будівельні роботи на об'єкті повністю закінчені у відповідності до проекту будівництва та вимог ДНБ, що підтверджується, зокрема, технічним паспортом. Суд звертає увагу, що доказів на спростування зазначеного та на підтвердження виконання будівельних робіт не в повному обсязі відповідачем не надано, тобто не наведено доводів та не надано доказів, які б свідчили про наявність в поданій позивачем декларації недостовірних даних.
Так, відповідачем не надано доказів на підтвердження виконання будівельних робіт не в повному обсязі, наприклад, які саме елементи фасаду не добудовано, влаштування яких внутрішніх перегородок не виконано та необхідності встановлення таких перегородок, тобто жодних доказів на підтвердження висновків акта перевірки матеріали справи не містять.
В свою чергу, постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.12.2014 №826/7143/14 відмовлено в задоволенні позовних вимог Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві до ОСОБА_3 про приведення до попереднього стану (гаражних боксів) нежитлові приміщення, які експлуатуються під магазин. В ході перегляду судами апеляційної та касаційної інстанції постанову залишено без змін.
В обґрунтування заявлених вимог Інспекція зазначала, що за результатами позапланової перевірки на об'єкті будівництва скасовано реєстрацію декларації про готовність об'єкта до експлуатації, в зв'язку з виявленими порушеннями та зобов'язано ОСОБА_3 привести об'єкт у попередній стан, що не було виконано відповідачем.
Судом у справі також встановлено, що на підставі доручення Державної архітектурно-будівельної інспекції України, головним державним інспектором Департаменту ДАБІ у м. Києві проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності по АДРЕСА_2 , результати якої оформлено актом від 25.09.2015, в якому зазначено про порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме: що гр. ОСОБА_1 виконуються будівельні роботи із реконструкції нежитлових приміщень під магазин на АДРЕСА_2 ; виконуються без документа, який би надав право на виконання робіт чим порушено частину першу статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
На підставі вказаного акту 25.09.2015 винесено припис з вимогами зупинити виконання будівельних робіт до усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; усунути виявлені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності відповідно до вимог чинного законодавства в термін до 25.11.2015.
За результатами судового оскарження, рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 26.03.2018 №826/23676/15 відповідний припис визнано протиправним та скасовано.
В рамках даної справи оскаржується припис від 1010.2019, винесений за результатами перевірки, що оформлена актом складеним за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 10.10.2019.
Як вбачається з направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 20.09.2019 (а.с. 23), підставою для проведення позапланової перевірки стало звернення громадської організації «Стоп корупції» від 19.08.2019 №319 (а.с. 82-84).
Позивача у справі в акті перевірки визначено, як замовника та зазначено, що після скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об'єкта до експлуатації, станом на 10.10.2019 Департамент не видавав та не реєстрував документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкту за адресою: АДРЕСА_1 (нежитлові приміщення під магазин). Згідно статті 376 Цивільного кодексу України, об'єкт будівництва вважається самочинним. Під час виїзду на місце посадової особи Департаменту встановлено, що нежитлові приміщень на АДРЕСА_1 , експлуатуються ОСОБА_1 під розміщення магазину продовольчих товарів, без прийняття в експлуатацію об'єкта у встановленому порядку, чим порушено частину восьму статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Зміст оскаржуваного припису відповідає змісту акту перевірки та містить вимоги:
з 10.10.2019 заборонена експлуатація, належних позивачу на праві приватної власності нежитлових приміщень під магазин по АДРЕСА_1 ;
у термін до 10.12.2019 усунути допущені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законодавством порядку.
Вважаючи наведений припис протиправним позивач звернувся до суду з даним позовом.
Визначаючись щодо заявлених вимог по суті, суд виходить з того, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», що спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до частини першої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I - III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.
Датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта є дата реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації або видачі сертифіката (частина п'ята статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
Згідно частини дев'ятої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зареєстрована декларація про готовність об'єкта до експлуатації або сертифікат є підставою для укладення договорів про постачання на прийнятий в експлуатацію об'єкт необхідних для його функціонування ресурсів - води, газу, тепла, електроенергії, включення даних про такий об'єкт до державної статистичної звітності та оформлення права власності на нього.
Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об'єкта до експлуатації, та за експлуатацію об'єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката (частина десята статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
Відповідно до частини другої статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
За правилами статті 26 цього Закону завершальним етапом будівництва об'єкта містобудування є реєстрація права власності на такий об'єкт.
З моменту реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації, з якою пов'язується закінчення будівництва об'єкта містобудування, декларація про початок виконання будівельних робіт вичерпала свою дію. Після реєстрації ОСОБА_3 права власності на нежитлові приміщення під магазин, що були утворені у результаті проведеної реконструкції, декларація про готовність об'єкта до експлуатації новоствореного об'єкта містобудування, також вичерпала свою дію.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19.09.2018 у справі № 804/1510/16, від 02.10.2018 у справі № 465/1461/16-а, від 05.06.2019 у справі № 815/3172/18, від 23.07.2019 у справі № 826/5607/17, від 01.10.2019 у справі №826/9967/18.
Статтею 41 наведеного Закону визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553).
Порядок №553 визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Зі змісту положень статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку №553 вбачається, що для усунення можливості зловживання правом на перевірки, сукупність заходів, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватися лише під час виконання відповідними суб'єктами підготовчих та будівельних робіт.
Тобто за загальним правилом такі перевірки можливі щодо тих об'єктів, які знаходяться в процесі будівництва.
Виключенням із цього загального правила є виявлення факту самочинного будівництва, у зв'язку з чим такі перевірки можуть стосуватися й збудованого об'єкту.
Разом з тим, після реєстрації права власності на збудований об'єкт нерухомості на підставі зареєстрованої декларації про готовність об'єкту до експлуатації, остання вичерпує свою дію фактом виконання.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19.09.2018 у справі № 804/1510/16 та від 02.10.2018 у справі № 465/1461/16-а, від 01.10.2019 у справі №826/9967/18, від 05.06.2019 у справі №815/3172/18, від 23.07.2019 у справі №826/5607/17.
Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України встановлено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийнятий) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
У рішенні від 16.04.2009 № 7-рп/2009 Конституційний Суд України зазначив, що у Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3).
Суд також виходить з того, що суб'єкти владних повноважень не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між суб'єктом владних повноважень і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13.05.1997 № 1-зп.
Ненормативні правові акти суб'єкта владних повноважень, враховуючи також і наявність делегованих повноважень, є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені таким суб'єктом після їх виконання.
В контексті наведеного, суд враховує ту обставину, що Окружний адміністративний суд міста Києва прийняв рішення від 16.06.2014 №826/6324/14, в якому вказав обставини, зазначені в акті перевірки, які, в подальшому, стали підставою для прийняття Інспекцією наказу про скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації. Судом скасовано винесений припис з огляду на ті обставини, що жодних доказів на підтвердження висновків акта перевірки матеріали справи не містять. Зокрема відповідач не надав доказів своїх висновків, про те, що будівельні роботи не виконані в повному обсязі, не вказав, які саме елементи фасаду не добудовано, влаштування яких внутрішніх перегородок не виконано та необхідності встановлення таких перегородок.
При цьому, як вбачається з наказу від 27.03.2014 №12 «Д» про скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації, прийнято його за результатом проведеної перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на АДРЕСА_1 (а.с. 114). Відповідно встановлені судом обставини у постанові від 16.06.2014 №826/6324/14 суд враховує при наданні оцінки наказу від 27.03.2014 №12 «Д», як доказу на який посилається в обґрунтування своєї позиції суб'єкт владних повноважень - відповідач у справі.
Наказ про скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації в рамках наведеної справи не оскаржувався, однак сам по собі цей факт не змінює тих обставин, що прийнято його вже після реєстрації права власності на відповідний об'єкт. Відповідно, такий наказ суперечить принципу правової визначеності, оскільки рішення суб'єкта владних повноважень про самостійне скасування власного рішення може відповідати ознакам «свавільного» рішення, яке ставить особу (суб'єкта приватного права) в нерівне становище та створює ситуацію незахищеності.
Суд також бере до уваги, що висновки органів будівельного контролю в результаті перевірки одного й того ж самого об'єкту щоразу інші, і, в даному випадку, зводяться виключно до того, що внаслідок скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об'єкта до експлуатації, згідно статті 376 Цивільного кодексу України, об'єкт будівництва вважається самочинним.
Тут суд бере до уваги також ту обставину, що теперішнім власником нежитлових приміщень під магазин на АДРЕСА_1 є позивач - особа, яка набула їх у власність на підставі договору дарування, тобто у іншої, яка ввела їх в експлуатацію та набула у власність у передбаченому законом порядку.
В контексті наведеної обставини суд вважає обґрунтованим посилання позивача на те, що виникненню права власності у ОСОБА_3 , а згодом у нього, виходячи з державної системи регулювання підстав та порядку набуття такого права на новостворене нерухоме майно, слугувала та передувала активна участь в такому процесі держави в особі відповідних органів архітектурно-будівельного контролю, які спочатку надали дозвіл на будівництво, процес якого вони були уповноважені контролювати, а потім прийняли до експлуатації закінчений після будівництва об'єкт. В зв'язку з чим, враховуючи, що право власності на нежитлове приміщення було набуте ОСОБА_3 в результаті проведення державними органами законодавчо встановлених процедур, то відповідальність за вказані процедури не може покладатися на позивача, який розраховував на їх належність та легітимність.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Відповідно до статті 1 Першого протоколу до Конвенції кожна фізична та юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальним принципами міжнародного права.
Отже, особу може бути позбавлено її майна лише в інтересах суспільства, на умовах, передбачених законом і загальним принципами міжнародного права, а при вирішенні питання про можливість позбавлення особи власності повинно бути дотримано справедливої рівноваги між інтересами суспільства та правами власника.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) виробив критерії оцінки дотримання статті 1 Першого протоколу. Вони наводяться у багатьох рішеннях. Наприклад, у справі «Серявін та інші проти України» (заява №4909/04, пункти 38-39) ЄСПЛ навів загальні принципи застосування статті 1 Першого протоколу:
- ця стаття по суті гарантує право власності і містить три окремі норми: перша норма, що сформульована у першому реченні частини першої та має загальний характер, проголошує принцип мирного володіння своїм майном; друга, що міститься в другому реченні частини першої цієї статті, стосується позбавлення особи її майна і певним чином це обумовлює; третя норма, зазначена в частині другій, стосується, зокрема, права держави регулювати питання користування майном. Однак ці три норми не можна розглядати як "окремі", тобто не пов'язані між собою: друга і третя норми стосуються певних випадків втручання у право на мирне володіння майном і, отже, мають тлумачитись у світлі загального принципу, проголошеного першою нормою;
- будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини першої статті 1, лише якщо забезпечено "справедливий баланс" між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Питання стосовно того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним;
- вимога законності, яка випливає з Конвенції, означає вимогу дотримання відповідних положень національного закону і принципу верховенства права. Хоча проблему відносно тлумачення національного законодавства мають вирішувати передусім національні органи влади, зокрема суди, завдання Суду полягає в тому, щоб з'ясувати, чи не суперечить результат такого тлумачення положенням Конвенції.
Щодо мети втручання, то стаття 1 Першого протоколу до Конвенції допускає можливість втручання у право на мирне володіння майном виключно "в інтересах суспільства".
Як зазначено відповідачем у відзиві на позовну заяву, під час проведення посадовою особою Департаменту перевірки власником нерухомого майна - нежитлових приміщень під магазин на АДРЕСА_1 , ОСОБА_1 , надано наступні документи:
договір дарування нежитлових приміщень на АДРЕСА_2 від 04.04.2014;
витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 20.11.2014 № 29765154;
технічний паспорт на громадський будинок-магазин на АДРЕСА_1 , розроблений ГОВ «Благобудконсалт» від 25.1 1.2015, інвентаризаційна справа № 1994;
лист Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 29.02.2016 № 057052-3865 щодо підготовки проекту рішення Київської міської ради «Про передачу громадянину ОСОБА_1 земельної ділянки для експлуатації та обслуговування магазину на АДРЕСА_2 » (справа А-21455).
У спірних правовідносинах суб'єктом владних повноважень оскаржуваний припис видано всупереч наведеним вимогам статті 1 Першого протоколу до Конвенції, в силу того, що таким приписом заборонено експлуатацію нежитлових приміщень під магазин на АДРЕСА_1 , на який, на підставі зареєстрованої декларації про готовність об'єкту до експлуатації, зареєстровано право власності, що в подальшому перейшло до іншої особи остання вичерпує свою дію фактом виконання. Окрім цього, об'єкт є таким, що не перебуває в процесі будівництва, оскільки реєстрація права власності є завершальним етапом будівництва об'єкта містобудування і здійснення державного архітектурно-будівельного контролю за таким об'єктом законодавчо не передбачена.
Відтак, суд вбачає наявність підстав для визнання оскаржуваного припису протиправним та його скасування.
Окрім того, надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд враховує те, що одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).
Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункт 120, «Онер'їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), заява № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункт 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, «Тошкуца та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, interalia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само).
З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58).
Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74).
Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, пункт 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, пункт 67).
У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов'язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 461702, пункт 53 та «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 38).
Крім того, суд звертає увагу на те, що при винесенні припису, контролюючий орган повинен зазначити які конкретно дії суб'єкт господарювання повинен вчинити для усунення порушення вимог законодавства. При цьому вимоги припису повинні бути зрозумілими та такими, що реально можливо виконати.
Зі змісту оскаржуваного припису вбачається, що контролюючий орган вимагає у термін до 10.12.2019 усунути допущені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законодавством порядку. Водночас, оскаржуваний припис не містить жодних вказівок, яким чином мають бути усунуті порушення та чи реально виконати такі вимоги припису з огляду, в тому числі, на зареєстроване у встановленому порядку право власності.
Згідно частин першої-третьої статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Оцінивши належність, допустимість, достовірність вказаних вище доказів окремо, а також достатність і взаємний зв'язок цих доказів у їх сукупності, судом встановлено порушення норм чинного законодавства, а також обставини, що вказують на обґрунтованість заявлених позовних вимог, внаслідок чого останні підлягають задоволенню.
В порядку розподілу судових витрат за результатами розгляду даної справи, у відповідності до частини першої статті 139 КАС України, судові витрати у вигляді судового збору у розмірі 768,40 гривен за подання позовної заяви підлягають стягненню за рахунок бюджетних асигнувань з Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на користь позивача.
На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 72-77, 139, 241-246 КАС України
вирішив:
Адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати припис Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 10.10.2019, виданий ОСОБА_1 щодо заборони експлуатації нежитлових приміщень під магазин на АДРЕСА_1 .
Стягнути з Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за рахунок бюджетних асигнувань на користь позивача 768,40 грн. (сімсот шістдесят вісім гривен 40 копійок).
Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Суддя О.М. Чудак