23 червня 2021 р. № 400/371/21
м. Миколаїв
Миколаївський окружний адміністративний суд у складі судді Птичкіної В. В., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу
за позовом:Товариства з обмеженою відповідальністю сільськогосподарське підприємство "Нібулон", вул.Каботажний спуск,1, м. Миколаїв, 54002,
до відповідача:Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, вул. Довженка, 45, м. Житомир, 10002,
третя особа:Державний інспектор у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель у Житомирській області Драчук Іван Степанович, вул. Довженка, 45, м. Житомир, 10002,
про:визнання протиправним та скасування припису від 19.11.2020 №1031-ДК/0489Пр/03/01-20,
Товариство з обмеженою відповідальністю сільськогосподарське підприємство «НІБУЛОН» (надалі - Товариство або позивач) звернулось до суду з адміністративним позовом, що містив вимоги:
визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (надалі - Управління або відповідач) від 19.11.2020 № 1031-ДК/0489Пр/03/01-20.
В обґрунтування позовних вимог Товариство, зокрема, вказало на недоведеність факту порушення ним вимог законодавства та на недотримання відповідачем вимог Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (надалі - Закон № 877).
В якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Товариство вказало державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Житомирській області Драчука Івана Степановича (надалі - Держінспектор ОСОБА_1 або третя особа).
Ухвалою від 25.01.2021 суд відмовив у задоволенні заяви Товариства про забезпечення позову.
Ухвалою від 27.01.2021 суд відкрив провадження у справі, постановив розглядати її за правилами спрощеного позовного провадження, призначив дату судового засідання - 25.02.2021 і зобов'язав відповідача надати належним чином засвідчені копії всіх документів, що підтверджують факт вчинення позивачем порушень, вказаних в оскаржуваному приписі.
Представник відповідача і третя особа були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, проте в судове засідання не прибули.
Представник позивача в судовому засіданні вимоги адміністративного позову підтримала.
03.03.2021 до суду надійшов відзив на адміністративний позов (ар. с. 54-58), в якому Управління, зокрема, вказало на те, що дії Держінспектора ОСОБА_1 відповідали вимогам Закону України від 19.06.2003 № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (надалі - Закон № 963). Відповідач вказав на безпідставність доводів Товариства, що ґрунтуються на нормах Закону № 877, та просив відмовити у задоволенні позову.
До відзиву Управління додало матеріали перевірки (ар. с. 61-72).
Товариство подало відповідь на відзив (ар. с. 74-79), в якій, в тому числі, зауважило, що подані відповідачем докази не є допустимими, достовірними та достатніми.
Управління подало заперечення на відповідь на відзив (ар. с. 82-84).
Третя особа правом подати пояснення не скористалась.
Як встановлено судом, 27.10.2020 начальник Управління видала наказ № 1031-ДК «Про здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності» (надалі - Наказ, ар. 71).
У преамбулі Наказу зазначено, зокрема, що його було видано на виконання пункту 1.2 плану роботи Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на IV квартал 2020 року, затвердженого наказом Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області № 937-ДК від 07.10.2020.
Згідно з пунктами 1 та 2 Наказу, державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель (в тому числі і третя особа) мали в період з 06.11.2020 по 19.11.2020 «… здійснити державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства під час використання земель державної та комунальної власності відповідно до заходів, передбачених документацією із землеустрою, в межах певного виду використання (зокрема щодо зміни складу угідь) на території Березянської сільської ради Ружинського району Житомирської області …».
19.11.2020 Держінспектор ОСОБА_1 склав: акт обстеження земельної ділянки № 1031-ДК/379/АО/10/01-20 (надалі - Акт обстеження, ар. с. 63); акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом-земельної ділянки № 1031-ДК/867/АП/09/01-20 (надалі - Акт перевірки, ар. с. 64), а також видав припис № 1031-ДК/0489Пр/03/01/-20 (надалі - Припис, ар. с. 66).
Вказані документи підписані лише третьою особою; інформація про те, що обстеження та перевірку було проведено за участю або у присутності будь-яких осіб, відсутня. У складі поданих відповідачем матеріалів перевірки наявна копія фіскального чеку від 20.11.2020, що підтверджує направлення певної кореспонденції на адресу Товариства (ар. с. 62).
В Акті обстеження, Акті перевірки та у Приписі зазначено, що «… згідно довідки Березянської сільської ради від 17.11.2020 №112 на земельних ділянках сільськогосподарського призначення державної форми власності без кадастрових номерів площами 4,6 га та 4,6 га на території Березянської сільської ради, Ружинського району, Житомирської області ТОВ СП «Нібулон» використовує вказану земельну ділянку площею 4,6 га для вирощування сільськогосподарської культури … на момент перевірки право власності або право користування земельною ділянкою за ТОВ СП «Нібулон» площею 4,6 га … не зареєстровано що є порушенням ст.ст. 125, 126 Земельного кодексу України. Рішення органу виконавчої влади про передачу вказаних земельних ділянок у власність або користування (оренду) ТОВ СП «Нібулон» … відсутні, що у відповідності до вимог ст. 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» свідчить про факт самовільного зайняття ТОВ СП «Нібулон» земельної ділянки площею 4,6 га …».
Приписом, що був виданий третьою особою керівнику Товариства, останній був зобов'язаний до 18.12.2020 повідомити про усунення порушення вимог земельного законодавства, виявлених при використанні земельної ділянки сільськогосподарського призначення площею 4,6 га на території Березянської сільської ради Ружинського району Житомирської області шляхом припинення її використання і звільнення.
Підставою для видання Припису вказані: стаття 144 Земельного кодексу України, статті 5, 6, 10 Закону № 963, статті 181, 19 Закону України від 19.06.2003 № 962-IV «Про охорону земель» (надалі - Закон № 962), пункт 6 Положення про Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 № 308.
В матеріалах перевірки, що їх надав відповідач, наявний адресований Управлінню лист від 17.11.2020 № 112 за підписом сільського голови Березянської сільської ради Ружинського району Житомирської області такого змісту: «Березянська сільська на Ваше клопотання вих. № 1031-ДК/0089/кн./05/01/-20 від 13.07.2020 р. повідомляє, що з північно-західної сторони від села Березянка єдиними масивами на землях державної власності без кадастрових номерів, які межують з орендованими землями приватної форми власності частково проводять с/г обробіток ТОВ СП «НІБУЛОН» на орієнтовній площі 4,6 га та ТОВ «ММТС АГРО» на орієнтовній площі 4,6 га» (ар. с. 77).
Товариство факт самовільного зайняття земельної ділянки заперечило. Так, у скарзі на дії третьої особи, що була подана до Держгеокадастру, позивач вказав: «… задля з'ясування причин та правових підстав здійснення заходу державного нагляду (контролю) та подальшого винесення припису державним інспектором, посадовими особами філії «Бистрицька» ТОВ СП «НІБУЛОН» були перевірені польові масиви, які знаходяться в орендному користуванні ТОВ СП «НІБУЛОН» на території Березянської сільської ради Ружинського району Житомирської області та встановлено, що обробіток даних полів відповідає укладеним договорам оренди землі …» (ар. с. 25).
Приймаючи рішення, суд виходив з такого.
1. За твердженнями відповідача, Товариство порушило статті 125 і 126 Земельного кодексу України.
Статтею 125 Земельного кодексу України (у редакції, яка була чинною у листопаді 2020 року) встановлено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Згідно зі 126 Земельного кодексу України, право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
Відповідно до вказаній у Приписі статті 144 Земельного кодексу України, у разі виявлення порушення земельного законодавства державний інспектор сільського господарства, державний інспектор з охорони довкілля складають протокол про порушення та видають особі, яка допустила порушення, вказівку про його усунення у 30-денний строк. Якщо особа, яка допустила порушення земельного законодавства, не виконала протягом зазначеного строку вказівки державного інспектора щодо припинення порушення земельного законодавства, державний інспектор сільського господарства, державний інспектор з охорони довкілля відповідно до закону накладають на таку особу адміністративне стягнення та повторно видають вказівку про припинення правопорушення чи усунення його наслідків у 30-денний строк.
У разі неусунення порушення земельного законодавства у 30-денний строк державний інспектор сільського господарства, державний інспектор з охорони довкілля звертаються до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування з клопотанням про припинення права користування земельною ділянкою.
Рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про припинення права користування земельною ділянкою може бути оскаржене землекористувачем у судовому порядку.
Виходячи з цього, умовою для видання особі, яка допустила порушення земельного законодавства, вказівки (припису) про його усунення, є виявлення державним інспектором відповідного порушення.
На думку суду, відповідач не довів, що Держінспектором ОСОБА_1 було виявлено порушення Товариством статей 125 і 126 Земельного кодексу України.
Як вказано у пункті 1 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (у редакції, що була чинною у листопаді 2020 року), Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексу в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 188 Земельного кодексу України, державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
Частинами першою - третьою статті 19 Закону № 962 (у редакції, що була чинною у листопаді 2020 року) встановлено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Державний контроль за додержанням вимог законодавства про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
Як вказано у статті 6 Закону № 963 (у редакції, що була чинною у листопаді 2020 року), до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема: здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права не землю; вжиття відповідно до закону заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам.
Відповідно до статті 9 Закону № 963, державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюється шляхом:
проведення перевірок;
розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;
участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, як споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;
розгляду документації із землеустрою, пов'язано з використанням та охороною земель;
проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.
Згідно зі статтею 10 Закону № 963 («Повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель»), державні інспектори мають право, в тому числі:
безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.
Ані Законом № 962, ані Законом № 963 (в редакціях, що була чинною у листопаді 2020 року) не встановлені норми щодо підстав, процедури, оформлення результатів перевірок, предметом яких є контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства про охорону земель.
У частині шостій статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України зазначено, що аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.
За таких обставин, на думку суду, посадові особи Управління діяли не у спосіб, що передбачений законами України, тому видання Припису не може бути визнано правомірним.
2. З приводу аргументів сторін щодо застосування/незастосування норм Закону № 877 суд зазначив таке.
Частиною п'ятою статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
У позовній заяві та у відзиві сторони послались на постанови Верховного Суду, в яких викладені протилежні за змістом висновки щодо необхідності дотримання вимог Закону № 877 при здійсненні відповідним суб'єктом владних повноважень державного контролю за використанням та охороною земель.
На думку суду, за відсутності у тексті Закону № 963 норми щодо поширення на перевірки (про проведення яких вказано у статті 9 Закону) вимог Закону № 877, твердження позивача про обов'язковість для відповідача норм цього Закону є помилковими. Суд погодився з доводами відповідача в тому, що предмет (об'єкт) контролю, що здійснюється на підставі Закону № 963, не обмежується сферою господарської діяльності, при цьому результати такого контролю можуть впливати не тільки на суб'єктів господарювання.
До того ж, суд врахував, що Законом України від 28.04.2021 № 1423-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» (дата набрання чинності - 27.05.2021) статтю 9 Закону № 963 було доповнено частиною п'ятою такого змісту: «Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель встановлюється цим Законом, Земельним кодексом України, законами України «Про охорону земель», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Отже, до 27.05.2021 на законодавчому рівні не було врегульовано питання поширення норм Закону № 877 на порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
3. Відповідно до частин першої та другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасники справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
При цьому, докази мають бути належними, допустимими, достовірними та достатніми (статті 73-76 Кодексу адміністративного судочинства України).
Як вказано вище, видання Припису обумовлено встановленням факту самовільного заняття позивачем земельної ділянки.
Згідно з визначенням, наведеним у статті 1 Закону № 963 (в редакції, що була чиною у листопаді 2020 року), самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дані, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
Лист Березянської сільської ради Ружинського району Житомирської області від 17.11.2020 № 112 (єдиний документ, згідно зі змістом Акта обстеження та Акта перевірки, що був досліджений третьою особою при здійсненні державного нагляду (контролю)), не містить інформації про самовільне зайняття Товариством земельної ділянки.
В Акті обстеження і в Акті перевірки, незважаючи на наявність в них плану-схеми земельної ділянки, відсутні відомості, що дозволяють ідентифікувати земельну ділянку, що її нібито самовільно зайняло Товариство. В зв'язку з цим, твердження про те, що у позивача відсутні майнові права на земельну ділянку, є неспроможними.
В оформлених Держінспектором ОСОБА_1 документах не вказано, чим, крім листа сільської ради, підтверджується факт використання Товариством земельної ділянки (відсутня інформація щодо її стану, наявності сільськогосподарських культур, перебування на земельній ділянці працівників Товариства або знаходження належної позивачеві техніки тощо). Іншими словами, матеріали перевірки не свідчать про те, що третя особа встановила певні обставини (виявила порушення) саме за результатами здійсненого державного нагляду (контролю).
За таких обставин, суд визнав, що наявними доказами не підтверджений факт самовільного зайняття Товариством земельної ділянки.
Крім того, як обґрунтовано зауважив позивач у відповіді на відзив, Акт обстеження, Акт перевірки, Припис були оформлені відповідно до наказів Міністерства аграрної політики та продовольства України 2013 року, які втратили чинність у 2017.
З урахуванням наведеного, суд дійшов висновку про задоволення позову.
Судові витрати (сплачена позивачем сума судового збору), відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, підлягає стягненню на користь Товариства за рахунок бюджетних асигнувань Управління.
Керуючись статтями 2, 19, 139, 241 - 246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
1. Адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю сільськогосподарське підприємство "Нібулон" (вул.Каботажний спуск, 1, м. Миколаїв, 54002, ідентифікаційний код за ЄДРПОУ: 14291113) до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (вул. Довженка, 45, м. Житомир, 10002, ідентифікаційний код за ЄДРПОУ: 39765513) задовольнити.
2. Визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 19.11.2020 № 1031-ДК/0489Пр/03/01/-20.
3. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (вул. Довженка, 45, м. Житомир, 10002, ідентифікаційний код за ЄДРПОУ: 39765513) на користь Товариства з обмеженою відповідальністю сільськогосподарське підприємство "Нібулон" (вул. Каботажний спуск, 1, м. Миколаїв, 54002, ідентифікаційний код за ЄДРПОУ: 14291113) судовий збір у сумі 2 270 грн.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або справу було розглянуто в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Апеляційна скарга подається учасниками справи відповідно до статті 297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням пункту 15.5 Розділу VII Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя В.В. Птичкіна