18 червня 2021 року
м. Київ
справа № 280/5786/20
адміністративне провадження № К/9901/16244/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №280/5786/20
за позовом ОСОБА_1
до Служби безпеки України, Управління Служби безпеки України в Запорізькій області
про визнання протиправними та скасування рішень, визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Лугового Бориса Владленовича
на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року (головуючий суддя Калашник А.І.)
і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 1 квітня 2021 року
(головуючий суддя Лукманова О.М., судді Божко Л.А., Дурасова Ю.В.).
І. Історія справи
ОСОБА_1 у серпні 2020 року звернувся до суду з позовом до Служби безпеки України, Управління Служби безпеки України в Запорізькій області, в якому просив:
- визнати протиправним і скасувати рішення Служби безпеки України, оформлене наказом Голови Служби безпеки України від 28 вересня 2019 року №1290-ос/дск щодо звільнення полковника ОСОБА_1 з посади начальника відділу контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Управління Служби безпеки України в Запорізькій області й зарахування останнього в розпорядження начальника Управління Служби безпеки України в Запорізькій області;
- зобов'язати Службу безпеки України поновити полковника ОСОБА_1 на посаді начальника відділу контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Управління Служби безпеки України в Запорізькій області;
- визнати протиправною бездіяльність Управління Служби безпеки України в Запорізькій області (далі - «УСБУ в Запорізькій області») щодо невиконання наказу Голови Служби безпеки України від 28 вересня 2019 року №1290-ос/дск відповідно до вимог «Положення №1262/2007» («Інструкції №772») щодо переміщення по службі полковника ОСОБА_1 для здійснення оперативно-службової діяльності на окремих напрямах та підвищення її ефективності;
- визнати протиправною бездіяльність УСБУ в Запорізькій області щодо ненарахування й невиплати грошового забезпечення полковнику ОСОБА_1 з 21 липня 2020 року до дати розгляду справи;
- зобов'язати Службу безпеки України та УСБУ в Запорізькій області нарахувати й виплатити грошове забезпечення ОСОБА_1 з 21 липня 2020 року до дати розгляду справи;
- визнати протиправним й скасувати рішення УСБУ в Запорізькій області, оформлене наказом тимчасово виконуючого обов'язки начальника УСБУ в Запорізькій області полковника Єни Руслана Олександровича від 17 вересня 2019 року №640-ос/дск щодо зниження надбавок полковнику ОСОБА_1 .
Представником відповідачів подано клопотання про залишення позовної заяви без розгляду в частині позовних вимог про:
- визнання протиправними й скасування наказу від 28 вересня 2019 року №1290-ос/дск;
- поновлення позивача на посаді;
- визнання протиправним і скасування наказу УСБУ в Запорізькій області від 17 вересня 2019 року №640-ос/дск щодо зниження надбавок полковнику ОСОБА_1 .
Клопотання обґрунтовано тим, що позивачем порушено місячний строк звернення до суду, встановлений частиною п'ятою статті 122 КАС України, оскільки про існування наказу від 28 вересня 2019 року №1290-ос позивача повідомлено 15 жовтня 2019 року, а з наказом від 17 вересня 2019 року позивач ознайомлений 25 вересня 2019 року, тоді як з позовом до суду ОСОБА_1 звернувся у серпні 2020 року.
Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року, яка залишена без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 1 квітня 2021 року, клопотання представника відповідача задоволено й відповідно до частини третьої статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») залишено без розгляду позовні вимоги ОСОБА_1 до Служби безпеки України, УСБУ в Запорізькій області про:
- визнання протиправним і скасування рішення Служби безпеки України, оформленого наказом Голови Служби безпеки України від 28 вересня 2019 року №1290-ос/дск щодо звільнення полковника ОСОБА_1 з посади начальника відділу контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки УСБУ в Запорізькій області й зарахування останнього в розпорядження начальника УСБУ в Запорізькій області;
- зобов'язання Служби безпеки України поновити полковника ОСОБА_1 на посаді начальника відділу контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки УСБУ в Запорізькій області;
- визнання протиправним і скасування рішення УСБУ в Запорізькій області, оформленого наказом тимчасово виконуючого обов'язки начальника УСБУ в Запорізькій області полковника Єни Р.О. від 17 вересня 2019 року №640-ос/дск щодо зниження надбавок полковнику ОСОБА_1 .
Ухвалено в подальшому здійснювати розгляд справи №280/5786/20 за позовними вимогами про:
- визнання протиправною бездіяльності УСБУ в Запорізькій області щодо невиконання наказу Голови Служби безпеки України від 28 вересня 2019 року №1290-ос/дск відповідно до вимог «Положення №1262/2007» («Інструкції № 772») щодо переміщення по службі полковника ОСОБА_1 для здійснення оперативно-службової діяльності на окремих напрямах та підвищення її ефективності;
- визнання протиправною бездіяльності УСБУ в Запорізькій області щодо ненарахування й невиплати грошового забезпечення полковнику ОСОБА_1 з 21 липня 2020 року до дати розгляду справи;
- зобов'язання Служби безпеки України та УСБУ в Запорізькій області нарахувати й виплатити грошове забезпечення ОСОБА_1 з 21 липня 2020 року по дату розгляду справи.
Залишаючи без розгляду згадані позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що в справах з приводу звільнення з публічної служби передбачено місячний строк звернення до суду з моменту, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Оскільки позивач про існування оскаржуваного наказу від 28 вересня 2019 року №1290-ос дізнався 15 жовтня 2019 року, про що свідчить лист-бесіда (реєстр. №59/13/6750дск), а з наказом від 17 вересня 2019 року №640-ос/дск позивач ознайомлений 25 вересня 2019 року, що підтверджується його підписом із записом «не згоден», то звернення до суду в липні 2020 року з цим адміністративним позовом відбулось поза межами місячного строку, встановленого частиною п'ятою статті 122 КАС України.
У касаційній скарзі представник позивача просить скасувати ухвалу суду першої інстанції в частині залишення відповідних позовних вимог без розгляду і постанову суду апеляційної інстанції про залишення без змін ухвали суду першої інстанції, якою залишено позовні вимоги без розгляду, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, представник позивача зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували встановлений частиною п'ятою статті 122 КАС України місячний строк звернення до суду в справі про оскарження наказу від 28 вересня 2019 року №1290-ос, яким, зокрема, визначено розмір грошового забезпечення позивача, та наказу від 17 вересня 2019 року №640-ос/дск, яким зменшено розмір надбавки до посадового окладу, оскільки на оскарження цих наказів розповсюджується норма частини другої статті 233 Кодексу законів про працю України (далі - «КЗпП»), яка передбачає, що працівник має право звернутися до суду з позовом про стягнення належної йому заробітної плати без обмеження будь-яким строком.
Також скаржник зазначив, що суди попередніх інстанцій встановили дату ознайомлення позивача з наказом від 28 вересня 2019 року №1290-ос посилаючись на недопустимий доказ, а саме: листок-бесіди (реєстр. №59/13/6750дск) від 16 жовтня 2019 року.
Представник відповідачів у відзиві на касаційну скаргу повністю погоджується з судовими рішеннями судів першої й апеляційної інстанцій і викладеними у них мотивами, а тому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
Ознайомившись із доводами скаржника, Верховний Суд вважає необхідним частково задовольнити касаційну скаргу з огляду на таке.
ІІ. Мотиви Верховного Суду
Стаття 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
За визначенням частини першої статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з цим позовом) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У свою чергу, частина перша статті 5 КАС України визначає, що кожен має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Строк звернення до адміністративного суду регламентовано статтею 122 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з цим позовом), за приписами частини першої якої позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Частиною другою цієї статті передбачено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
З аналізу зазначених положень процесуального закону слідує, що законодавець виходить не тільки з безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й об'єктивної можливості цієї особи знати про такі факти.
Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина п'ята статті 122 цього Кодексу).
За наведеним у пункті 17 частини першої статті 4 КАС України визначенням, публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
У цій категорії справ законодавець визнав строк в один місяць достатнім для того, щоб особа, яка вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушено її права, свободи чи інтереси, визначилася, чи звертатиметься вона до суду з позовом за їх захистом.
Таке законодавче обмеження строку звернення до адміністративного суду обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах.
Установлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Водночас обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011). Такі обмеження направлені на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.
Тобто право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, у тому числі й установленням строків на звернення до суду з відповідним позовом.
Щодо позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення Служби безпеки України, оформленого наказом Голови Служби безпеки України від 28 вересня 2019 року №1290-ос/дск щодо звільнення полковника ОСОБА_1 з посади начальника відділу контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки УСБУ в Запорізькій області й зарахування останнього в розпорядження начальника УСБУ в Запорізькій області, Верховний Суд зазначає таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 15 жовтня 2019 року УСБУ в Запорізькій області складено листок-бесіди з полковником ОСОБА_1 , згідно з яким 15 жовтня 2019 року останньому оголошено наказ Голови Служби безпеки України від 28 вересня 2019 року №1290-ос/дск. Листок-бесіди підписаний ОСОБА_1 .
Отже, судом апеляційної інстанції правильно встановлено, що факт обізнаності позивача з наказом Голови Служби безпеки України від 28 вересня 2019 року №1290-ос/дск підтверджує листок-бесіди (реєстр. №59/13/6750дск) від 16 жовтня 2019 року.
За наведеного, суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновку про належну обізнаність позивача із звільненням з посади начальника відділу контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки УСБУ в Запорізькій області й зарахування останнього в розпорядження начальника УСБУ в Запорізькій області, починаючи з 15 жовтня 2019 року.
Незважаючи на такі обставини, позивач лише в липні 2020 року звернувся до суду з позовними вимогами про скасування наказу від 28 вересня 2019 року №1290-ос/дск, що суперечить нормам частини п'ятої статті 122 КАС України.
З огляду на викладене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що позовні вимоги в частині оскарження наказу від 28 вересня 2019 року №1290-ос/дск відповідно до норм статей 122, 123 КАС України необхідно було залишити без розгляду.
Аргумент скаржника про те, що суди попередніх інстанцій встановили момент ознайомлення позивача з наказом від 28 вересня 2019 року №1290-ос на підставі листка-бесіди (реєстр. №59/13/6750дск) від 16 жовтня 2019 року, який є недопустимим доказом, Верховний суд відхиляє.
За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Тобто, за змістом зазначеної норми законодавець виходить не тільки з безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й з об'єктивної можливості цієї особи знати про такі факти.
Позивач у своїх поясненнях не заперечує проти того, що бесіда з ним проводилась, за результатами якої його 15 жовтня 2019 року ознайомлено з наказом Голови Служби безпеки України від 28 вересня 2019 року №1290-ос/дск, отже, об'єктивно позивач дізнався про оскаржуваний наказ 15 жовтня 2019 року та мав можливість оскаржити його у строк, встановлений частиною 5 статті 122 КАС України.
Щодо позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення УСБУ в Запорізькій області, оформленого наказом тимчасово виконуючого обов'язки начальника УСБУ в Запорізькій області полковника Єни Р.О. від 17 вересня 2019 року №640-ос/дск щодо зниження надбавок полковнику ОСОБА_1 . Верховний Суд зазначає таке.
Згідно з частиною другою статті 233 КЗпП в разі порушення законодавства про оплату праці працівник має право звернутися до суду з позовом про стягнення належної йому заробітної плати без обмеження будь-яким строком.
Конституційний Суд України у своєму рішенні від 15 жовтня 2013 року №8-рп/2013 зазначив, що у разі порушення роботодавцем законодавства про оплату праці не обмежується будь-яким строком звернення працівника до суду з позовом про стягнення заробітної плати, що йому належить, тобто усіх виплат, на які працівник має право згідно з умовами трудового договору і відповідно до державних гарантій, встановлених законодавством, незалежно від того, чи було здійснене роботодавцем нарахування таких виплат.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом т.в.о. начальника УСБУ в Запорізькій області Р.Є. прийнято наказ від 17 вересня 2019 року №640-ос, згідно з яким полковнику ОСОБА_1 , начальнику відділу контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки, установлено надбавку за особливості проходження служби в розмірі 24% посадового окладу з урахуванням окладу за військовим званням та надбавки за вислугу років згідно з главою 2 розділу ІІІ, преміювання в розмірі 2% посадового окладу згідно з главою 15 розділу ІІ, доплату в розмірі 2% посадового окладу згідно з главою 5 розділу ІІ Інструкції про грошове забезпечення та виплати компенсаційного характеру військовослужбовцям Служби безпеки України, затвердженої наказом Служби безпеки України від 10 квітня 2018 року №515/ДСК.
Отже, наказ від 17 вересня 2019 року №640-ос/дск, з яким не погоджується позивач з тих підстав, що цим наказом зменшено грошове забезпечення позивача, стосується розмірів надбавок, доплат й преміювання до посадового окладу, що є складовою грошового забезпечення позивача, а отже, на строк його оскарження розповсюджується норма статті 233 КЗпП України.
Тому, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про залишення без розгляду позовної заяви ОСОБА_1 в частині позовних вимог про оскарження наказу від 17 вересня 2019 року №640-ос/дск.
Отже, суди першої та апеляційної інстанцій не надали оцінки праву позивача заявляти позовні вимоги про оскарження наказу, яким встановлені розміри надбавки, доплати й преміювання до посадового окладу, без обмеження будь-яким строком, а тому помилково залишили без розгляду позовні вимоги про визнання протиправним і скасування рішення УСБУ в Запорізькій області, оформлене наказом тимчасово виконуючого обов'язки начальника УСБУ в Запорізькій області полковника Єни Р.О. від 17 вересня 2019 року №640-ос/дск щодо зниження надбавок полковнику ОСОБА_1 .
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 15 січня 2020 року в справі №826/10212/16.
Частиною першою статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Відтак Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржувані судові рішення в частині залишення без розгляду позовної вимоги про визнання протиправним і скасування рішення УСБУ в Запорізькій області, оформлене наказом тимчасово виконуючого обов'язки начальника УСБУ в Запорізькій області полковника Єни Р.О. від 17 вересня 2019 року №640-ос/дск щодо зниження надбавок полковнику ОСОБА_1 необхідно скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду у вказаній частині. Суд повинен врахувати викладене у цій постанові та ухвалити законне і обґрунтоване судове рішення.
З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати у зв'язку з розглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Лугового Бориса Владленовича задовольнити частково.
Ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 1 квітня 2021 року в справі №280/5786/20 скасувати в частині залишення позовної вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправним і скасування рішення УСБУ в Запорізькій області, оформлене наказом тимчасово виконуючого обов'язки начальника УСБУ в Запорізькій області полковника Єни Руслана Олександровича від 17 вересня 2019 року №640-ос/дск щодо зниження надбавок полковнику ОСОБА_1 .
Направити справу №280/5786/20 в цій частині до Запорізького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
У решті ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 1 квітня 2021 року в справі №280/5786/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
……………………………………
……………………………………
……………………………………
Н.М.
Мартинюк А.В.
Жук В.М. Соколов ,
Судді Верховного Суду