18 червня 2021 року
м. Київ
справа № 640/2945/20
адміністративне провадження № К/9901/16509/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Мартинюк Н.М.,
суддів: Єресько Л.О., Жука А.В.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №640/2945/20
за позовом ОСОБА_1
до керівника Управління юридичного забезпечення Міністерства закордонний справ України Усатого Віталія Юрійовича
про визнання протиправними дій та зобов'язати вчинити дії
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - Акулова-Муратова Владислава Вікторовича
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 5 листопада 2020 року (головуючий суддя: Шейко Т.І.)
і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 2 березня 2021 року (головуючий суддя: Сорочко Є.О., судді: Єгорова Н.М., Коротких А.Ю.).
І. Історія справи
У лютому 2020 року ОСОБА_1 пред'явила позов до керівника Управління юридичного забезпечення Міністерства закордонних справ України Усатого Віталія Юрійовича, у якому просила:
- визнати протиправними дії та бездіяльність керівника (тимчасово виконуючого обов'язки начальника) Управління юридичного забезпечення Міністерства закордонних справ України Усатого В.Ю., а саме: порушення ним вимог Законів України «Про звернення громадян» і «Про державну службу», які порушили встановлений порядок розгляду звернень громадян, її охоронювані законом права, свободи й інтереси та заподіяли їй матеріальні збитки в розмірі: 1042,70 доларів США і спричинили моральну шкоду у сумі: 4723,00 грн.;
- стягнути з відповідача відшкодування заподіяних ним позивачці матеріальних збитків у розмірі: 1042,70 доларів США та спричиненої їй моральної шкоди у сумі: 4723,00 грн.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що зверталася до Міністра закордонних справ України Клімкіна П.А. зі зверненням від 23 листопада 2016 року, у відповідь на яке отримала лист від 2 грудня 2016 року за підписом відповідача.
Позивачка наполягає на тому, що відповідач надав їй таку відповідь за відсутності на це відповідних повноважень. Тому трактує ці дії як перевищення наданих йому повноважень і порушення ним статей 7, 8 та 62 Закону України «Про державну службу», частини третьої статті 15, статті 19 Закону України «Про звернення громадян», статті 22 та 60 Закону України «Про запобігання корупції». Також стверджує, що внаслідок цих дій відповідач заподіяв їй матеріальні збитки і моральну шкоду.
Крім цього, позивачка запевняє, що дізналася про порушення своїх прав з постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року, повний текст якої отримала 7 серпня 2019 року. Тому вважає, що звернулася до адміністративного суду в межах шестимісячного строку.
Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 13 серпня 2020 року залишив позовну заяву ОСОБА_1 без руху. Суд дійшов висновку, що постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року, на яку посилається позивачка, не має стосунку до її позову, а тому останній пред'явлений з пропуском строку звернення до суду. Також суд зауважив відсутність клопотання позивачки про поновлення цього строку.
У відповідь на це позивачка надала суду пояснення, у яких зазначила, що лист від 2 грудня 2016 року за підписом відповідача отримала 7 грудня 2016 року. Водночас наполягала на дотриманні нею строку звернення до адміністративного суду, позаяк про порушення своїх прав довідалася лише 7 серпня 2019 року.
Окружний адміністративний суд міста Києва відхилив ці доводи позивачки й ухвалою від 5 листопада 2020 року залишив її позовну заяву без розгляду. Суд зауважив, що відповідь на своє звернення позивачка отримала 7 грудня 2016 року. Також суд дійшов висновку, що саме з цієї дати ОСОБА_1 дізналася або повинна була дізнатися про порушення відповідачем її права на належний розгляд звернення від 23 листопада 2016 року та протягом шести місяців могла звернутися до суду для оскарження цих дій. Водночас суд не встановив жодних перешкод, які б заважали ОСОБА_1 вчасно це зробити.
Позивачка оскаржила зазначену ухвалу до апеляційного суду.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 2 березня 2021 року залишив апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін.
Апеляційний суд зауважив, що зміна суб'єктивного переконання позивачки про наявність в ОСОБА_4 повноважень стосовно підписання листа від 2 грудня 2016 року не є моментом, з якого позивач дізналася про порушення своїх прав та не є моментом, з настанням якого пов'язаний відлік строку звернення до адміністративного суду.
Тому суд погодився з висновком, що про порушення своїх прав, свобод та інтересів оскаржуваною бездіяльністю позивачка мала дізнатися ще у грудні 2016 року, однак із позовом звернулася лише у лютому 2020 року, тобто зі значним пропуском шестимісячного строку.
Водночас суд вказав на те, що інших поважних причин пропуску строку позивач не навела, а тому відсутні підстави вважати, що цей строк звернення до суду підлягав поновленню.
Не погодившись із судовими рішеннями, представник позивачки подав касаційну скаргу, у якій просить їх скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Скаржник посилається на помилковість висновків судів стосовно дати відліку строку звернення до адміністративного суду. Стверджує, що лише з моменту отримання 7 серпня 2019 року повного тексту постанови апеляційного суду у справі №826/11676/17 позивачка дізналася про порушення своїх прав з боку відповідача. Вважає, що цією постановою спростована презумпція правомірності дій відповідача під час надання відповіді на звернення позивачки. Запевняє, що до 7 серпня 2019 року ОСОБА_1 не мала об'єктивних підстав припускати, що відповідач був порушником її прав щодо належного розгляду звернень. З огляду на це вважає, що суди порушили норми процесуального права, залишивши позов без розгляду.
Крім цього, скаржник посилається на низку судових рішень, ухвалених у справах за позовами ОСОБА_1 до Міністерства закордонних справ України і службових осіб цього відомства. А також стверджує, що попередньо встановлені у судовому порядку обставини спростовують правильність висновків судів, до яких вони дійшли у цій справі.
Зрештою скаржник стверджує, що суди помилилися, коли віднесли цей позов до справ незначної складності й розглянули його у порядку спрощеного позовного провадження.
У відзиві представник відповідача просить залишити касаційну скаргу без задоволення, покликаючись на законність та обґрунтованість оскаржуваних судових рішень. Вважає, що аргументи й доводи скаржника не спростовують висновків судів попередніх інстанцій.
Ознайомившись із доводами сторін, Верховний Суд вважає необхідним касаційну скаргу залишити без задоволення з огляду на таке.
ІІ. Мотиви Верховного Суду
Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить із такого.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - "КАС України") визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема: (3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 120 КАС України перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов'язано його початок.
Згідно з частиною першою статті 122 КАС України, позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина друга статті 122 КАС України).
Зі змісту наведених норм випливає, що для звернення до адміністративного суду з цим позовом встановлено шестимісячний строк і цей строк обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Разом з цим, порушення прав, свобод чи інтересів особи - це фактичний наслідок протиправного рішення, дії чи бездіяльності конкретного органу, особи (або осіб) щодо неї.
День, коли особа дізналася про порушення свого права - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів. Доказами того, що особа знала про порушення своїх прав, є, зокрема, умови, за яких вона мала реальну можливість дізнатися про порушення своїх прав.
Водночас частинами третьою та четвертою статті 123 КАС України визначено, що якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Поважними причинами слід розуміти лише ті обставини, які були чи об'єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася із адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
Причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: (1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; (2) це обставина, яка виникла об'єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; (3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; (4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.
Питання поважності причин пропуску строку звернення до суду є оціночним та залежить від доказів, якими підтверджуються обставини та підстави такого пропуску. Тому поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом.
Законодавче закріплення строків звернення з адміністративним позовом до суду є гарантією стабільності публічно-правових відносин, призначенням якої є забезпечення своєчасної реалізації права на звернення до суду, стабільної діяльності суб'єктів владних повноважень при здійсненні управлінських функцій, дисциплінування учасників адміністративного судочинства. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого публічно-правові відносини можуть вважатися спірними. Тому, якщо протягом законодавчо встановленого строку особа не звернулася до суду за вирішенням спору, відповідні відносини набувають ознаки стабільності.
Пунктом 8 частини першої статті 240 КАС України встановлено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.
Суди попередніх інстанцій встановили, що ОСОБА_1 листом від 23 листопада 2016 року зверталася до Міністра закордонних справ України Клімкіна П.А. стосовно умов примирення між ними в одній із судових справ та виплати їй заборгованості.
Листом від 2 грудня 2016 року №721/19-091-1388 за підписом тимчасово виконуючого обов'язки начальника Управління юридичного забезпечення Міністерства закордонних справ України Усатого В.Ю. позивачці надана відповідь на вище вказане звернення.
Позивачка отримала цей лист 7 грудня 2016 року.
7 серпня 2019 року ОСОБА_1 отримала копію постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року у адміністративній справі №826/11676/17 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства закордонних справ України в особі Міністра закордонних справ України Клімкіна Павла Анатолійовича про визнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії.
7 лютого 2020 року ОСОБА_1 пред'явила цей позов до керівника Управління юридичного забезпечення Міністерства закордонний справ України Усатого Віталія Юрійовича , у якому стверджувала, що після ознайомлення зі змістом вище вказаної постанови апеляційного суду дізналася про порушення відповідачем її прав, оскільки останній не мав повноважень розглядати звернення від 23 листопада 2016 року та надавати на нього відповідь.
Суди попередніх інстанцій обґрунтовано визначили умови, за яких позивачка мала реальну можливість дізнатися про порушення своїх прав, та дійшли мотивованого висновку про те, що про порушення своїх прав з боку відповідача вона мала дізнатися ще у грудні 2016 року, однак із позовом звернулася лише у лютому 2020 року, тобто зі значним пропуском шестимісячного строку звернення до адміністративного суду.
Суд першої інстанції правильно зауважив те, що постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року у справі №826/11676/17, на яку посилається скаржник, немає стосунку до його аргументів щодо відліку строку звернення до суду у цій справі.
Так, у справі №826/11676/17 ОСОБА_1 оскаржувала бездіяльність Міністерства закордонних справ України в особі Міністра закордонних справ України Клімкіна П.А., яка проявилась у не розгляді (несвоєчасному та неналежному розгляді) її заяв, поданих у 2017 році, а саме від 7 лютого, 19 липня, 16 червня 2017 року.
У вказаній справі суд першої інстанції дійшов висновку про наявність протиправної бездіяльності відповідача, що проявилась у формальному та несвоєчасному розгляді звернення позивачки від 7 лютого 2017 року.
Водночас суд зауважив, що позовна заява не містила жодних доказів стосовно протиправності дій посадових осіб відповідача - ОСОБА_5 , ОСОБА_4 . Судом було встановлено, що зазначені особи не мали ніякого відношення до розгляду звернень позивачки, які нею подавались у 2017 році. Також суд дійшов висновку про те, що цими особами не було допущено жодних порушень законодавства при розгляді звернень позивачки.
Решту доводів ОСОБА_1 суд відхилив, тому позов був задоволений частково.
Шостий апеляційний адміністративний суд у постанові від 18 липня 2019 року у справі №826/11676/17, відхиляючи доводи Міністерства закордонних справ України, зазначив, що заява ОСОБА_1 від 7 лютого 2017 року була адресована Міністру закордонних справ України Клімкіну П.А. , однак останнім не надано доказів розгляду цієї заяви особисто або доказів передоручення (резолюції) розгляду заяви ОСОБА_1 у порядку підлеглості директору Департаменту менеджменту персоналу ОСОБА_6 . У підсумку апеляційний суд залишив без задоволення апеляційні скарги сторін, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Водночас у вказаній вище постанові Шостий апеляційний адміністративний суд не встановлював і не викладав тих фактів й обставин, на які посилається скаржник як на підставу для обчислення строку звернення до суду з дня отримання ОСОБА_1 цієї постанови.
Загалом судові рішення у справі №826/11676/17 не стосувалися правової оцінки розгляду заяви ОСОБА_1 від 23 листопада 2016 року. Також у них не було висновку стосовно протиправних дій ОСОБА_4 під час розгляду цієї заяви.
Отже, постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року у справі №826/11676/17 не має правового впливу на порядок обчислення строку звернення до суду з позовом у цій справі. Тому є безпідставними доводи касаційної скарги стосовно того, що цією постановою спростована презумпція правомірності дій відповідача під час надання відповіді на звернення від 23 листопада 2016 року.
Зрештою суд апеляційної інстанції правильно звернув увагу на те, що початок перебігу строку звернення до суду пов'язаний саме із моментом, коли особа дізналася або повинна були дізнатися про порушення її прав, свобод чи інтересів, а не із моментом, коли особа дізналася про існування підстав для оскарження певних рішень, дій чи бездіяльності та не із моментом коли особа набула суб'єктивного переконання про їх протиправність.
Подібний висновок щодо застосування абзацу 1 частини другої статті 122 КАС України викладений також у постановах Верховного Суду від 10 лютого 2021 року у справі №640/2683/19, від 11 лютого 2020 року у справі №640/9242/19.
З огляду на це Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що початок перебігу процесуального строку на звернення до суду належить рахувати з моменту отримання позивачкою листа за підписом відповідача, а саме 7 грудня 2016 року. Відтак відлік процесуального строку, протягом якого позивачка мала право на звернення до суду з цим позовом, почався 7 грудня 2016 року і закінчився 7 червня 2017 року. Однак позовну заяву ОСОБА_1 подала лише 7 лютого 2020 року, тобто з пропуском шестимісячного строку звернення до суду.
Разом з цим, Верховний Суд зауважує необґрунтованість доводів та посилань скаржника на низку судових рішень, ухвалених у справах за позовами ОСОБА_1 до Міністерства закордонних справ України і службових осіб цього міністерства.
Так, скаржник стверджує, що попередньо встановлені у судовому порядку обставини спростовують правильність висновків судів, до яких вони дійшли у цій справі. Проте ретельне вивчення цих аргументів свідчить про їх помилковість, адже вони полягають у цитуванні позивачкою лише описових частин судових рішень.
Водночас за процесуальними правилами описова частина судового рішення, з-поміж іншого, відображає стислий та узагальнений виклад позиції сторін і не містить обставин, встановлених судом, та висновків суду за результатами справи, позаяк спеціально для цього існує мотивувальна частина судового рішення.
Тому посилання скаржника на описові частини судових рішень, які є стислим відображенням позовних заяв ОСОБА_1 у попередніх судових справах, не може спростувати правильності висновків судів у цій справі.
Крім цього, скаржник обґрунтував касаційну скаргу доводами про те, що суди попередніх інстанцій помилилися, коли віднесли цей позов до справ незначної складності й розглянули його у порядку спрощеного позовного провадження.
Верховний Суд відхиляє ці аргументи як необґрунтовані, позаяк жодних доводів стосовно того, що ця справа віднесена до категорії тих, які розглядаються виключно за правилами загального позовного провадження, скаржник не навів, а Суд наявності підстав для цього, визначених частиною четвертою статті 12 КАС України, не встановив.
Водночас згідно з пунктом 2 частини шостої статті 12 КАС України справа цієї категорії окремо віднесена законодавцем до справ незначної складності, що також спростовує наведені аргументи скаржника.
Згідно статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки доводи касаційної скарги не дають достатніх підстав для спростування висновків судів першої та апеляційної інстанцій, то оскаржувані судові рішення необхідно залишити без змін.
З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати у зв'язку з розглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Акулова-Муратова Владислава Вікторовича в інтересах ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 5 листопада 2020 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 2 березня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
……………………………
…………………………….
…………………………….
Н.М. Мартинюк
Л.О. Єресько
А.В. Жук,
Судді Верховного Суду