Справа № 640/2964/21 Суддя (судді) першої інстанції: Смолій І.В.
15 червня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Карпушової О.В., суддів: Губської Л.В., Епель О.В., секретар судового засідання Романович І.І., розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві, без фіксації судового процесу, в порядку ч. 4 ст. 229 КАС України, апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2021 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії
22 березня 2021 року ОСОБА_1 подала до суду позов до Офісу Генерального прокурора, яким просила:
- визнати протиправною бездіяльність Офісу Генерального прокурора щодо неналежного розгляду скарги про вчинення дисциплінарного проступку від 13.07.2020;
- скасувати рішення №716дс-20 від 24.07.2020 Офісу Генерального прокурора про відмову у відкриття дисциплінарного провадження стосовно прокурора Уманської місцевої прокуратури Черкаської області Бурлаки О.М.;
- зобов'язати Офіс Генерального прокурора повторно розглянути скарги ОСОБА_1 від 13.07.2020 у повному обсязі та відкрити дисциплінарне провадження;
- стягнути з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в розмірі 10000,00грн.
Позовні вимоги мотивовано тим, що рішення № 716дс-20 від 24.07.2020 члена кадрової комісії Офісу Генерального прокурора, яким відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора Уманської місцевої прокуратури Черкаської області Бурлаки О.М. є незаконним та прийнято формально.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2021 р. позивачу відмовлено у відкритті провадження у справі.
Приймаючи рішення у справі суд першої інстанції зазначив, що предмет і підстави позову (порушене право) зводяться до перевірки дотримання прокурором норм Кримінального процесуального кодексу України, тому даний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства України.
Позивач подав апеляційну скаргу на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2021 р., в якій зазначив, що судом першої інстанції порушені норми матеріального права, внаслідок чого просить скасувати ухвалу та справу повернути до Окружного адміністративного суду м. Києва для продовження розгляду.
Апеляційну скаргу обгрунтовано тим, що член кадрової комісії не є суб'єктом оскарження в порядку ст. 303 КПК України та не здійснює процесуальних дій в порядку кримінального судочинства, тому висновки суду першої інстанції щодо юрисдикції даного спору є помилковими.
Відповідач правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористався.
Сторони у судове засідання не з'явилися, про час, дату та місце розгляду справи повідомлялися належним чином. Від позивача надійшла заява про розгляд справи за його відсутності.
Відповідно до ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін не перешкоджає розгляду справи по суті.
Згідно ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, дійшла висновку про необґрунтованість доводів апеляційної скарги з огляду на таке.
Зі змісту позовної заяви вбачається, що предметом позову в цій справі є, на думку позивача, неналежний розгляд скарги членом кадрової комісії ОСОБА_2 , оскільки приховано відомості про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора Бурлаки О.М. під час досудового слідства у кримінальному провадженні за №12019250250000621 від 18.05.2019, а саме неналежного процесуального керівництва, що призвело до закриття кримінального провадження.
Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції, керувався тим, що спірні правовідносини за своєю правовою природою є кримінально-процесуальними, а відтак позов підлягає вирішенню відповідно до норм статті 303 КПК України, якими визначено право на оскарження рішень, дій чи бездіяльність слідчого або прокурора під час досудового розслідування.
Колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Частиною другою статті 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (частина третя статті 124 Конституції України).
Юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України.
Згідно частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини другої статті 19 КАС України).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
У цій справі позивач ставить перед судом адміністративної юрисдикції питання про порушення своїх прав як заявника у зв'язку з прийняттям членом кадрової комісії Офісу Генерального прокурора Зайцевою Н.В. рішення №716дс-20 від 24.07.2020 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора Уманської місцевої прокуратури Черкаської області Бурлаки О.М. за наслідками його керівництва, яке призвело до закриття кримінального провадження № 12019250250000621 від 18.05.2019 за закінченням строків досудового розгляду та без дотримання вимог ч.1 ст. 2 КПК України.
Однак, завданнями кримінального провадження відповідно до частини першої статті 2 КПК України є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура.
Порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України (частина перша статті 1 КПК України).
Пунктом 5 частини першої статі 3 КПК України досудове розслідування визначено як стадію кримінального провадження, яка починається з моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР і закінчується закриттям кримінального провадження або направленням до суду обвинувального акта, клопотання про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотання про звільнення особи від кримінальної відповідальності.
За правилами статті 218 КПК України досудове розслідування здійснюється слідчим того органу досудового розслідування, під юрисдикцією якого знаходиться місце вчинення кримінального правопорушення. Якщо слідчому із заяви, повідомлення або інших джерел стало відомо про обставини, які можуть свідчити про кримінальне правопорушення, розслідування якого не віднесене до його компетенції, він проводить розслідування доти, доки прокурор не визначить іншу підслідність. Спори про підслідність вирішує керівник органу прокуратури вищого рівня. Спір про підслідність у кримінальному провадженні, яке може належати до підслідності Національного антикорупційного бюро України, вирішує Генеральний прокурор або його заступник.
Порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування чи прокурора під час досудового розслідування встановлено статтями 303, 314-316 КПК України.
У Рішенні Конституційного Суду України від 23 травня 2001 року № 6рп/2001 роз'яснено, що кримінальне судочинство - це врегульований нормами КПК України порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду та вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод і законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості під час розслідування кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства та прокуратури. Але таке оскарження може здійснюватися в порядку, встановленому згаданим вище Кодексом, оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості та не належить до управлінської сфери. Із цього слідує, що органи дізнання, слідства та прокуратури під час здійснення ними досудового розслідування виконують не владні управлінські функції, а владні процесуальні функції. Такі дії не є способом реалізації посадовими особами органів прокуратури та досудового розслідування своїх владних управлінських функцій, а є наслідком виконання ними функцій, обумовлених завданнями кримінального судочинства.
Відтак, прокурори під час вчинення діянь, пов'язаних із досудовим розслідуванням злочинів, зокрема й при вирішенні питань щодо закриття кримінальних провадженнях, не здійснюють публічно-владних управлінських функцій, отже, оскарження таких діянь має відбуватися виключно за правилами, встановленими КПК України.
Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/2004/18 (провадження № 11-874апп18), від 26 червня 2019 року у справі № 810/4310/18.
Враховуючи, що спір у цій справі виник у зв'язку з протиправними, на переконання позивача, діями (бездіяльністю) уповноважених осіб Офісу Генерального прокурата, вчиненими (не вчиненими) ними у рамках кримінального провадження № 12019250250000621, перевірка правомірності таких дій (бездіяльності) з огляду на положення пункту 2 частини другої статті 19 КАС України знаходиться поза межами юрисдикції адміністративного суду, адже їх оскарження має здійснюватися у порядку, встановленому КПК України.
З огляду на вищенаведені норми закону та встановлені обставини, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що такі позовні вимоги не підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства.
ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
При прийнятті рішення апеляційний суд врахував правову позицію Верховного Суду висловлену у справах № 9901/376/18, № П/9901/385/18, № 9901/591/18, № 800/414/17 та № 9901/284/19.
Отже, з урахуванням вищевикладеного всі наведені доводи апелянта не заслуговують уваги, оскільки не спростовують правильних висновків суду першої інстанції.
Таким чином, колегія суддів дійшла до висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, висновки суду відповідають обставинам у справі, норми процесуального права застосовані з дотриманням положень КАС України, підстави для скасування ухвали суду першої інстанції відсутні.
Повний текст постанови виготовлено 16.06.2021.
Керуючись ст. 229, 308, 310, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2021 р. - залишити без задоволення.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2021 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Колегія суддів: О.В. Карпушова
Л.В. Губська
О.В. Епель