П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
09 червня 2021 р.м.ОдесаСправа № 420/13473/20
Головуючий в 1 інстанції: Самойлюк Г.П.
Колегія суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Вербицької Н.В.,
суддів - Джабурії О.В.,
- Кравченка К.В.,
при секретарі судового засідання - Болтушенка А.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 березня 2021 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства освіти і науки України, за участю третьої особи Національного університету "Одеська юридична академія" про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії,
02 грудня 2020 року ОСОБА_1 звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якій, з урахуванням уточнених позовних вимог просила:
- визнати протиправною бездіяльність Міністерства освіти і науки України щодо наступних правопорушень в Національному університеті «Одеська юридична академія»:
- не відповідність Статуту Університету (нова редакція), ідентифікаційний код 20933314, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України №1530 від 04.12.2020 року, Закону України «Про вищу освіту» в частині управління закладом вищої освіти;
- не відповідність посади президента Університету, яка існує одночасно з посадою керівника Університету - ректора, переліку посад педагогічних і науково-педагогічних працівників в Україні;
- зобов'язати Міністерство освіти і науки України у визначені строки внести зміни до Статуту НУ «ОЮА» (нова редакція), ідентифікаційний код 20933314, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України №1530 від 04.12.2020р. (усунути одночасне існування посади керівника Університету - ректора та посади президента Університету із наділенням останнього публічно-владними функціями, ліквідувати посаду президента Університету);
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що НУ «ОЮА» зловживає правом на автономію, як вищий навчальний заклад, оскільки Статут НУ «ОЮА» грубо суперечить Закону України «Про вищу освіту» в частині управління закладом вищої освіти, посада президента Університету не відповідає переліку посад педагогічних і науково-педагогічних працівників в Україні. Позивач вважає, що посада Президента НУ «ОЮА» незаконно легалізована Статутом НУ «ОЮА», затвердженим Міністерством освіти і науки України №1530 від 04.12.2020 року.
Ініціативною групою колишніх співробітників НУ «ОЮА» у порядку реалізації права на здійснення громадського контролю у сфері вищої освіти (ст. 78 Закону України «Про вищу освіту») у колективному зверненні до Міністра освіти і науки України від 18.11.2019 року представлена інформація про серйозні фінансові правопорушення в НУ «ОЮА», проте замість перевірки викладених у зверненні відомостей та вжиття відповідних заходів реагування за необхідності, МОН України листом за підписом заступника Міністра освіти і науки України, лист перенаправлено до Державної служби якості України, до компетенції якого не віднесено розгляд подібних питань.
На думку позивача, зазначена бездіяльність грубо порушує її право на здійснення громадського контролю у сфері вищої освіти, а також її конституційне право на отримання обґрунтованої відповіді на своє звернення як одного з членів ініціативної групи колишніх співробітників НУ «ОЮА».
Відповідач заперечував проти позову, зазначаючи, що повноваження керівника закладу вищої освіти визначені Законами України «Про освіту», «Про вищу освіту». Положенням про МОН проведення Міністерством комплексної перевірки фінансово-господарської діяльності навчальних закладів не передбачено.
МОН затверджується статут закладу вищої освіти, поданий самим вищим навчальним закладом. Чинним законодавством не передбачено обов'язку МОН приводити Статути вищих навчальних закладів у відповідність до чинного законодавства. Крім того, відповідач вказав на відсутність, в даній справі, порушеного права позивача, що є підставою для відмови в задоволенні позовних вимог.
НУ «ОЮА» надало пояснення, в яких зазначило, що оскаржуючи бездіяльність Міністерства освіти і науки України щодо порушень в НУ «ОЮА», позивач не обґрунтувала, яким саме чином оскаржуваною бездіяльністю безпосередньо порушуються її права, свободи чи законні інтереси. Усі звернення, скарги позивача своєчасно розглянуті по суті відповідачем в межах повноважень та з дотриманням вимог чинного законодавства, що свідчить про відсутність бездіяльності як такої. Чинним законодавством України гарантується автономія закладів освіти. З урахуванням приписів Законів України «Про освіту», «Про вищу юридичну освіту» більшість питань стосовно діяльності закладу вищої освіти розглядаються та приймаються саме конференцією трудового колективу НУ «ОЮА», в тому числі прийняття статуту, та не можуть бути віднесені до компетенції інших органів державної влади.
Керуючись принципом автономії, трудовий колектив Університету обрав президента Університету, який здійснює свою діяльність на громадських засадах та сприяє закладу освіти у здійсненні своєї діяльності.
Згідно відповідей Міністерства освіти і науки України, питання фінансування та управління закладу освіти і питання одночасного існування посад ректора та президента закладу вищої освіти належить саме до компетенції закладу вищої освіти, а наявність посад ректора та президента Університету жодним чином не суперечить вимогам чинного законодавства.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 березня 2021 року ОСОБА_1 відмовлено в задоволенні позовних вимог.
Не погодившись з прийнятим рішенням, позивач подала апеляційну скаргу, в якій посилаючись на невірне застосування судом першої інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення та ухвалити нове, яким задовольнити її позовні вимоги. Зокрема, апелянт зазначає, що суд першої інстанції при вирішенні справи по суті відмовив у задоволені позову у зв'язку із відсутністю порушеного права позивача, вказуючи на те, що таке питання повинно вирішуватись судом при відкритті провадження по справі. Разом з тим, при вирішенні питання щодо відкриття провадження, суд першої інстанції дійшов висновку, що позовна заява відповідає вимогам КАС України.
Крім того, апелянт наголошує на тому, суд залишив поза увагою її доводи, що посада президента НУ "ОЮА" легалізована чинною редакцією Статуту та суперечить приписам Закону України "Про вищу освіту", в зв'язку з чим та має бути ліквідована шляхом внесення змін до чинної редакції Статуту.
Відповідач надав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін в зв'язку із необґрунтованістю доводів апелянта.
Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається наступне.
18 листопада 2019 року на адресу Міністерства освіти і науки України надійшло звернення ініціативної групи колишніх співробітників НУ «ОЮА», в якому зазначено, зокрема, щодо одночасного існування в НУ «ОЮА» посад ректора та президента (т.1, а.с. 42-48).
27 листопада 2019 року (вих. № 1/11-10448) Міністерством освіти і науки України повідомлено позивача, що листом Міністерства освіти і науки України № 1/12-6359 від 26.11.2019 року зазначене звернення передано на опрацювання до Державної служби якості освіти України (т.1, а.с. 49).
За результатами розгляду колективного звернення колишніх співробітників НУ «ОЮА», листом Державної служби якості освіти України від 27.12.2019 р. №03/01-28/255 заявникам надана відповідь. У вказаному листі зазначено, що відповідно до чинних норм та у межах чинного законодавства у рамках реалізації права на автономію, особливості організації освітнього процесу заклад вищої освіти вирішує самостійно, незалежно приймає рішення стосовно реалізації академічних свобод, внутрішнього управління, економічної та іншої діяльності, самостійного добору і розстановки кадрів. При цьому, повідомлено заявникам про право звернутися до суду за захистом своїх порушених прав (т.1, а.с. 50-52).
У подальшому позивачем також направлялись різного змісту заяви, скарги, запити на отримання публічної інформації від 15.01.2020р., 06.03.2020р., 29.04.2020р., 22.12.2020р. та ін. (т.1, а.с. 53-104, 235).
Відповідачем за результатами розгляду відповідних звернень, скарг, запитів позивача надавались відповіді листами № 1/11-10448 від 27.11.2019р., №15/22-20 від 31.01.2020р., №3/423-20 від 06.02.2020р., № 3/667-20 від 26.02.2020р., №3/801-20 від 06.03.2020р., №1/11-2721 від 09.04.2020р., №1/11-2881 від 09.04.2020р., №1/11-2732 від 10.04.2020р., №3/1389-20 від 24.04.2020р., № 1/11-3397 від 22.05.2020р., 31.12.2020р. (вих. № 3/4301-20) (т.1, 105-115, т.2, а.с. 28 - 34; т.1, а.с. 237-238).
Наказом Міністерства освіти і науки України №1530 від 04.12.2020 року затверджено Статут НУ «ОЮА» (нова редакція), ідентифікаційний код 20933314 (далі - Статут НУ «ОЮА») (т.2, а.с. 58-108).
22 грудня 2020 року позивач направила Міністру освіти і науки України запит на отримання публічної інформації, в якому, посилаючись на приписи ст. 3, 40 Конституції України, ст.ст. 1, 3, 5, 7, 19, 20 Закону України «Про звернення громадян», ст.ст. 3, 15, 16,19, 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації», просила у визначений законом термін повідомити, чи належить посада президента НУ «ОЮА» до переліку посад педагогічних та науково-педагогічних працівників в Україні (т.1, а.с. 235-236).
31 грудня 2020 року Директоратом вищої освіти і освіти дорослих Міністерства освіти і науки України, за результатами розгляду запиту позивача від 22.12.2020 року, повідомлено, що відповідно до Переліку посад педагогічних та науково-педагогічних працівників, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 963 від 14.06.2000 року, посада керівника (ректора, президента тощо) відноситься до посад науково-педагогічних працівників вищих навчальних закладів ІІІ -ІV рівня акредитації. Згідно ч. 1 ст. 34 Закону України «Про вищу освіту» безпосереднє управління діяльністю закладу вищої освіти здійснює його керівник (ректор, президент, начальник, директор тощо). Його права, обов'язки та відповідальність визначаються законодавством і статутом закладу вищої освіти. При цьому зазначено посилання на вебсайт закладу вищої освіти, за яким можливо ознайомитись зі змістом Статуту НУ «ОЮА» (т.1, а.с. 237-238).
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з безпідставності вимог про визнання протиправною бездіяльності Міністерства освіти і науки України щодо наступних правопорушень в НУ «ОЮА»: - не відповідність Статуту Університету (нова редакція), затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України №1530 від 04.12.2020р., Закону України «Про вищу освіту» в частині управління закладом вищої освіти; - не відповідність посади президента Університету, яка існує одночасно з посадою керівника Університету - ректора, переліку посад педагогічних і науково-педагогічних працівників в Україні, та відсутності підстав для задоволення похідної позовної вимоги про зобов'язання відповідача вчинити певні дії. Крім того, суд зазначив, що під час судового розгляду не знайшли підтвердження доводи позивача про те, що оскаржуваною бездіяльністю безпосередньо порушуються її права та законні інтереси.
Судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на таке.
Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права в зв'язку із прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.
Аналіз наведених норм дає підстави дійти висновку, що завданням адміністративного судочинства є захист порушених прав, свобод та інтересів осіб.
Однак, порушення вимог законодавства рішенням, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями чи рішенням.
Обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
Відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту встановлюються при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09.09.2020 по справі № 820/1913/17, від 12.05.2021 року по справі № 640/11938/20, яка в силу ч. 5 ст. 242 КАС України підлягає врахуванню при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.
Аналіз зазначених норм права дає підстави вважати, що судовому захисту підлягають порушені права, свободи та інтереси, належні безпосередньо заявнику.
Такої ж позиції дійшов Верховний Суд у постанові по справі 813/2376/17 від 09 грудня 2020 року.
Судом вірно зазначено, що з матеріалів справи не вбачається, які саме права ОСОБА_1 порушені з боку Міністерства освіти і науки України.
Судова колегія вважає за необхідне зазначити, що звертаючись з даним позовом, позивач зазначає, що згідно наказу МОН України від 29.05.2018 року № 221-К керівником НУ "ОЮА" є ректор.
Однак, всупереч чинному законодавству України, фактично безпосереднє управління НУ "ОЮА", як закладом вищої освіти, здійснюється президентом Університету, а не його керівником - ректором.
Ректор НУ "ОЮА", як керівник даного державного закладу вищої освіти, здійснює низку публічно - владних управлінських функцій виключно за погодженням із президентом НУ "ОЮА".
На переконання позивача, посада Президента НУ "ОЮА" незаконно легалізована Статутом НУ "ОЮА", який затверджено наказом МОН України від 04 грудня 2020 року № 1530.
Судова колегія враховує, що з копії трудової книжки позивача вбачається, що 31.08.2019 року ОСОБА_1 звільнена з посади доцента кафедри кримінального права у зв'язку із закінченням строку трудового договору. Отже, станом на час затвердження Статуту НУ "ОЮА" МОН України, трудові відносини позивача з Університетом припинені.
В обґрунтування своїх позивач посилається на те, що має право на звернення з цим позовом на підстав ст.78 Закону України "Про вищу освіту".
Так, у відповідності до приписів цієї статті, громадський контроль у сфері вищої освіти є правом суспільства та окремих громадян, працівників у сфері вищої освіти, осіб, які навчаються, органів громадського самоврядування, професійних спілок, організацій роботодавців та їх об'єднань, громадських організацій отримувати у встановленому законодавством порядку доступ до інформації на всіх етапах прийняття рішень у сфері вищої освіти і науки, вносити пропозиції та зауваження до них, погоджувати прийняття визначених законом рішень.
Громадський контроль здійснюється громадськими об'єднаннями та окремими громадянами на принципах відкритості і прозорості.
Разом з тим, господарська діяльність НУ "ОЮА", як то затвердження Статуту, виходить за межі громадського контролю вищої освіти.
Абз.5 п.4 ч.1 ст.1 Закону України "Про вищу освіту", вища освіта - сукупність систематизованих знань, умінь і практичних навичок, способів мислення, професійних, світоглядних і громадянських якостей, морально-етичних цінностей, інших компетентностей, здобутих у закладі вищої освіти (науковій установі) у відповідній галузі знань за певною кваліфікацією на рівнях вищої освіти, що за складністю є вищими, ніж рівень повної загальної середньої освіти.
Однак, позивач не зазначає про будь - які порушення якості освіти в НУ "ОЮА", що є самостійною підставою для висновку про відсутність в даному випадку права позивача на звернення з цим позовом, як представника громадськості.
Судом першої інстанції вірно зазначено, що на законодавчому рівні закріплено автономію закладу вищої освіти та право безпосереднього управління діяльністю закладу вищої освіти його керівником (ректор, президент, начальник, директор тощо). Причому, ч.1 ст. 34 Закону України «Про вищу освіту», п.1 ч.1 ст. 55 Закону України «Про вищу освіту» у формулюванні законодавчих норм не містять сполучника «або», а визначають, що безпосереднє управління діяльністю закладу вищої освіти здійснює його керівник (ректор, президент, начальник, директор тощо), тобто перелічують як можливі посади та не виключає можливості їх одночасного існування.
Пунктом 6.1 Статуту НУ «ОЮА» визначено, що безпосереднє управління діяльністю Університету здійснює ректор Університету (далі - ректор). Його права, обов'язки та відповідальність визначаються законодавством України і цим Статутом.
Відповідно до п. 6.2 Статуту НУ «ОЮА» ректор Університету обирається за конкурсом на заміщення посади керівника шляхом таємного голосування строком на п'ять років відповідно до Закону України «Про вищу освіту», Статуту НУ «ОЮА» та з урахуванням Методичних рекомендацій щодо особливостей виборчої системи та порядку обрання керівника закладу вищої освіти, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 726 від 05.12.2014р.
Згідно п. 6.34 Статуту НУ «ОЮА», особливість управління Університетом як національним закладом вищої освіти визначається наявністю посади Президента Університету. Президент Університету обирається конференцією трудового колективу Університету на строк до семи років.
Відповідно до п.п.6.36, 6.37 Статуту НУ «ОЮА», за виконання своїх обов'язків президент Університету не одержує заробітної плати. На період відсутності президента Університету більше одного місяця повноваження президента Університету виконує уповноважена ним особа.
Положення п.п. 6.34, 6. 35 Статуту НУ «ОЮА», затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України №1530 від 04.12.2020р., якими визначено, що особливість управління Університетом як національним закладом вищої освіти визначається наявністю посади Президента Університету, який обирається конференцією трудового колективу Університету на строк до семи років, не суперечать вимогам ч.1 ст. 34, п.1 ч.1 ст. 55 Закону України «Про вищу освіту».
Пунктами 6.1- 6.10 Статуту НУ «ОЮА», визначено порядок обрання та правову природу посади ректора НУ «ОЮА», що кореспондується з приписами Закону України «Про вишу освіту».
Твердження позивача про дублювання посад є не обґрунтованими.
Більш того, в Приморському районному суді м.Одеса перебуває справа № 522/16339/19 за позовною завою ОСОБА_1 до Національного університету «Одеська юридична академія», Ректора Національного університету «Одеська юридична академія» ОСОБА_2 , третя особа на стороні відповідачів: Первинна профспілкова організація Національного університету «Одеська юридична академія» про визнання бездіяльності протиправною, поновлення на роботі та відшкодування шкоди.
Отже в даному випадку у позивача наявна особиста зацікавленість, що спростовує її твердження про звернення з цим позовом, як представник громадськості.
Посилання ОСОБА_1 на отримання від МОН України неповних, несвоєчасних відповідей на її звернення та запити на отримання публічної інформації висновків суду не спростовують, оскільки такі дії МОН України не є предметом цього позову.
Оцінюючи викладене в сукупності, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно та у достатньому обсязі встановив обставини справи, і ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, що відповідно до ст.316 КАС України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
Підстав для скасування чи зміни постанови суду першої інстанції колегія суддів не вбачає, а доводи апеляційної скарги вважає такими, що висновків суду не спростовують.
Керуючись ст.ст.308,310,315,316,321,322,325, 328, 329 КАС України, колегія суддів,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 березня 2021 року - залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення.
Повний текст постанови складений та підписаний колегією суддів 14 червня 2021 року.
Головуючий: Н.В.Вербицька
Суддя: О.В.Джабурія
Суддя: К.В.Кравченко