08 червня 2021 р.Справа № 520/1124/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Григорова А.М.,
Суддів: Подобайло З.Г. , Бартош Н.С. ,
за участю секретаря судового засідання Щеглової Г.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 18.03.2021, головуючий суддя І інстанції: Панов М.М., м. Харків, повний текст складено 18.03.21 року по справі № 520/1124/21
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України
про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити певні дії,
ОСОБА_1 звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просить суд :
- визнати протиправним та скасувати наказ Голови комісії реорганізації Міністерства аграрної політики та продовольства України №55-к від 18.11.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника директора Департаменту продовольства Міністерства аграрної політики та продовольства України;
- поновити ОСОБА_1 на посаді з заступника директора Департаменту продовольства Міністерства аграрної політики та продовольства України або на рівнозначній посаді з 26 листопада 2020 року;
- стягнути з Міністерства аграрної політики і продовольства України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 29.01.2021 позовну заяву ОСОБА_1 до Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити певні дії - залишено без руху. Надано позивачу термін - десять календарних днів з дня отримання копії ухвали, для усунення недоліків позовної заяви шляхом надання до суду заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду з обґрунтуванням поважних причин його пропуску.
24.02.2021 представником позивача до суду подано клопотання в якому він просить суд визнати поважним причину пропуску строку звернення до адміністративного суду з даним позовом. В обґрунтування поданого клопотання зазначає, що з оскаржуваним наказом позивач ознайомився 14.12.2020. Відповідно до ч. 5 ст. 122 КАС України, останнім днем звернення до суду з даним позовом було 14.01.2021. Проте, в період з 12.01.2021 по 25.01.2021 позивач перебував на лікарняному.
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 18.03.2021р. позовну заяву ОСОБА_1 до Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити певні дії повернуто позивачу.
Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції ОСОБА_1 подано апеляційну скаргу, в якій зазначає, що вважає її протиправною та такою, що ухвалена з порушенням норм матеріального права. Вказує, що починаючи з 12.01.2021 по 25.01.2021 року, ОСОБА_1 , перебував на лікарняному, що підтверджується випискою із медичної картки амбулаторного (стаціонарного) хворого, а тому не зміг вчасно скористатись своїм правом на захист та подати позов про оскарження незаконного наказу про його звільнення. Зазначає, що позивач підтвердив документально ті обставин, що перебіг захворювання, для чого йому знадобилося амбулаторне лікування, ускладнювало вчинення активних дій (зокрема, пересування) та обмежувало реалізацію ним свого права на доступ до правосуддя. На підставі вищевикладеного, просить ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 18.03.2021 року скасувати, направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Від Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що позивач дізнався про порушення своїх прав 14.12.2020, як зазначено в клопотанні заяві, проте до суду із вказаним позовом звернувся лише 25.01.2021, тобто з порушенням місячного строку звернення до суду встановленого ч. 5 ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України. Вказує, що позивач доказів поважних та об'єктивних причин неможливості звернення до суду із оскарженням спірного рішення у встановлені законом строки позивачем разом із клопотанням про поновлення строку звернення до суду не надано. Просить апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 18.03.2021 у справі № 520/1124/21 без змін.
Також від Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, до суду надійшло клопотання про заміну первісного відповідача, в якому зазначає, що відбулась відміна реорганізації Міністерства аграрної політики та продовольства України шляхом приєднання до Мінекономіки. Отже, Міністерство аграрної політики та продовольства України є окремою самостійною юридичною особою публічного права, а Мінекономіки не є його правонаступником. Посилається на положення ч. 1 ст. 52 КАС України. Посилається на те, що ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 05.04.2021 у справі № 520/1125/21 вирішено замінити неналежного відповідача, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, у справі № 520/1125/21, на належного - Міністерство аграрної політики та продовольства України. Зважаючи на вищевикладене просить замінити первісного відповідача у справі № 520/1124/21 на Міністерство аграрної політики та продовольства України (вул. Хрещатик, 24, м. Київ, 01001, код ЄДРПОУ: 37471967).
Протокольною ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 08.06.2021р. відмовлено в задоволенні клопотання відповідача про заміну первісного відповідача у справі.
Згідно зі статтею 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов'язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов'язкові для особи, яку він замінив.
При цьому, процесуальним правонаступництвом є заміна у справі сторони чи третьої особи у разі переходу повноважень (для суб'єкта владних повноважень), прав і обов'язків від однієї особи до іншої (правонаступника) у відносинах, щодо яких виник спір.
Процесуальне правонаступництво допускається на будь-якій стадії адміністративного процесу - під час розгляду справи у суді першої інстанції, суді апеляційної інстанції, суді касаційної інстанції, під час перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами. Правонаступництво допускається і на стадії виконання судового рішення в адміністративній справі (стаття 379 КАС України).
При цьому у кожному конкретному випадку для вирішення питань можливості правонаступництва, адміністративному суду слід аналізувати відповідні фактичні обставини, передбачені нормами матеріального права.
Відповідно до частини четвертої ст. 91 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), цивільна правоздатність юридичної особи виникає з моменту її створення і припиняється з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.
Судом встановлено, що правовідносини щодо проходження публічної служби виникли між позивачем та Міністерством аграрної політики та продовольства України у 2012 році.
У клопотанні про заміну відповідача на належного Мінекономіки повідомило суд, що постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2020 № 1344 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» відмінено рішення про реорганізацію Міністерства аграрної політики та продовольства шляхом приєднання до Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства, а також визнано таким, що втратив чинність, абзац другий пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 2 вересня 2019 р. № 829 Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, яким, власне, і було передбачено, що Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства є правонаступником майна, прав і обов'язків Міністерства аграрної політики та продовольства. Вказує, що наразі відсутні підстави вважати, що Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства є правонаступником майна, прав і обов'язків Міністерства аграрної політики та продовольства.
Як вбачається з даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань по коду ЄДРПОУ 37508596, який зазначений позивачем в позовній заяві та відповідачем в клопотанні про заміну, зареєстровано юридичну особу, Міністерство економіки України, яка в стані припинення не перебуває.
Колегія суддів зазначає що, ключовим питанням у даній справі, що підлягає вирішенню судом апеляційної інстанції, є правомірність повернення судом першої інстанції позовної заяви на підставі вимог, встановлених с. 1,2 статті 123 КАС України., через пропуск позивачем строку на звернення до суду з позовом.
Суд апеляційної інстанції позбавлений процесуальної можливості, на даній стадії судового розгляду (перегляд ухвали про повернення), з'ясовувати питань щодо суті спору, в тому числі щодо належного відповідача по справі.
Враховуючи те, що юридична особа, до якої пред'явлено позов не ліквідована, провадження по даній справі не відкрито, на даній стадії процесу у суду апеляційної інстанції відсутні повноваження для заміни відповідача у відповідності до положень ст. 52 КАС України.
При цьому, колегія суддів зазначає, що відповідно, до ч. 3, 7 ст. 48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.
Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції.
За приписами ч. 5. ст. 48 КАС України, під час вирішення питання про залучення співвідповідача чи заміну належного відповідача суд враховує, зокрема, чи знав або чи міг знати позивач до подання позову у справі про підставу для залучення такого співвідповідача чи заміну неналежного відповідача.
Заміна позивача допускається до початку судового розгляду справи по суті. Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що неможливість заміни відповідача на стадії перегляду ухвали суду в апеляційному порядку, не позбавляє учасників справи, в подальшому, в разі розгляду справи по суті, звернутись до суду з відповідною заявою про заміну відповідача чи залучення до розгляду справи співвідповідача, які в разі їх залучення до розгляду справі не позбавлені права подавати до суду клопотання, обґрунтування по суті позову та з процесуальних питань.
Учасники справи про дату, час та місце розгляду апеляційної скарги були повідомлені заздалегідь та належним чином, на адреси визначені в апеляційній скарзі та позовній заяві, про що свідчать поштові повідомлення про вручення, які містяться в матеріалах справи .
Представник позивача в судовому засіданні підтримав доводи викладені в апеляційній скарзі.
Представник відповідача в судовому засіданні проти апеляційної скарги заперечував, просив залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши ухвалу суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Приймаючи рішення про залишення адміністративного позову без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не зазначено обґрунтованих підстав та не надано належних доказів поважності причин пропуску строку звернення до суду з даним позовом.
Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
З матеріалів справи встановлено, що предметом розгляду в даній справі є, зокрема, скасування наказу Голови комісії реорганізації Міністерства аграрної політики та продовольства України №55-к від 18.11.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника директора Департаменту продовольства Міністерства аграрної політики та продовольства України.
Частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Статтею 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема: (2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; (4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною третьою статті 9 КАС України передбачено, що кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
Відповідно до частини першої статті 120 КАС України перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов'язано його початок.
Згідно з частиною першою статті 122 КАС України, позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина п'ята статті 122 КАС України).
Зі змісту наведених норм випливає, що для звернення до адміністративного суду з позовом щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлено місячний строк і цей строк обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Разом з цим, порушення прав, свобод чи інтересів особи - це фактичний наслідок протиправного рішення, дії чи бездіяльності конкретного органу, особи (або осіб) щодо неї.
День, коли особа дізналася про порушення свого права - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів. Доказами того, що особа знала про порушення своїх прав, є, зокрема, умови, за яких вона мала реальну можливість дізнатися про порушення своїх прав.
Отже, з аналізу вищевказаного вбачається, що законодавець виходить не тільки з факту безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й об'єктивної можливості цієї особи знати про ці факти.
Вищевказаний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, яка була викладена в постанові від 12.02.2020 року по справі №320/5468/18.
Відповідно до ч.5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Слід зазначити, що день, коли особа дізналася про порушення свого права - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення її прав, свобод чи інтересів.
Якщо цей день встановити точно неможливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів). При цьому «повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов'язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин у випадку, якщо вони стали спірними. У випадку пропуску строку звернення до суду, підставами для визнання поважними причин такого пропуску є лише наявність обставин, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.
Вищевказаний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, яка була викладена в постанові від 17.09.2020 року по справі №380/2210/20.
Інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Питання ж поважності причин пропуску строку звернення до суду є оціночним та залежить від доказів, якими підтверджуються обставини та підстави такого пропуску.
Відповідно до ч.1,2 ст. 123 КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Поважними причинами слід розуміти лише ті обставини, які були чи об'єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася із адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
Причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: (1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; (2) це обставина, яка виникла об'єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; (3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; (4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.
Питання поважності причин пропуску строку звернення до суду є оціночним та залежить від доказів, якими підтверджуються обставини та підстави такого пропуску. Тому поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом.
Законодавче закріплення строків звернення з адміністративним позовом до суду є гарантією стабільності публічно-правових відносин, призначенням якої є забезпечення своєчасної реалізації права на звернення до суду, стабільної діяльності суб'єктів владних повноважень при здійсненні управлінських функцій, дисциплінування учасників адміністративного судочинства.
Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого публічно-правові відносини можуть вважатися спірними. Тому, якщо протягом законодавчо встановленого строку особа не звернулася до суду за вирішенням спору, відповідні відносини набувають ознаки стабільності.
Верховний Суд у постанові від 23 квітня 2020 року у справі №813/3756/17 досліджував питання строків звернення до адміністративного суду. Так, суд зазначив, що день, коли особа дізналася про порушення свого права, - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів. Цим днем може бути, зокрема, день винесення рішення, яке оскаржується, якщо воно приймалося за участю особи, або день вчинення дії, яка оскаржується, якщо особа була присутня під час вчинення цієї дії.
Як вже було зазначено вище, предметом розгляду в даній справі є, зокрема, скасування наказу Голови комісії реорганізації Міністерства аграрної політики та продовольства України №55-к від 18.11.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника директора Департаменту продовольства Міністерства аграрної політики та продовольства України.
В даному випадку, предметом дослідження, в суді апеляційної інстанції фактично є правомірність рішення суду першої інстанції про відсутність підстав та належних доказів поважності причин пропуску строку звернення до суду з даним позовом.
Суд першої інстанції, приймаючи ухвалу про повернення позовної заяви виходив з того, що позивач дізнався про порушення своїх прав 14 грудня 2020 року, як зазначено в клопотанні заяві, проте до суду із вказаним позовом звернувся лише 25.01.2021, тобто з порушенням місячного строку звернення до суду встановленого ч. 5 ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України. Також суд зазначив, що позивачем до суду надано виписку із медичної картки амбулаторного хворого, з якої вбачається, що позивач з 12.01.2021 по 25.01.2021 лікувався в амбулаторно-клінічному закладі. Даних щодо стаціонарного лікування позивача в даній виписці не вбачається. Дана виписка не є листком непрацездатності.
Колегія суддів не погоджується з даним висновком суду першої інстанції, оскільки на момент знаходження позивача на лікарняному, як зазначено в клопотанні про поновлення строку, не працював тому видача листка непрацездатності, в даному випадку, є необов'язковою.
Не знаходження позивача на стаціонарному лікуванні, на думку колегії суддів, не свідчить про наявність в нього можливості вчиняти процесуальні дії.
Сам факт хвороби підтверджується належними документами, а саме випискою із медичної картки амбулаторного хворого, в якій зазначено, що ОСОБА_1 знаходився на амбулаторному лікуванні та окремо зазначено, що позивач не працює.
Таким чином мотиви суду першої інстанції на підставі яких, він прийшов до висновку про відсутність підстав та належних доказів поважності причин пропуску строку звернення до суду з даним позовом є помилковими.
Згідно з ч.1 ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Відповідно до ст.320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції внаслідок порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, дійшов передчасного висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви, через пропуск строку на звернення до суду з позовною заявою, що відповідно є обов'язковою підставою для скасування ухвали суду першої інстанції.
З урахуванням того, що висновки суду першої інстанції щодо відсутності підстав та належних доказів поважності причин пропуску строку звернення до суду з даним позовом визнані судом помилковими, ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 18.03.2021 року підлягає скасуванню, а справа №520/1124/21 направленню для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Згідно із ч.3 ст.312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Відповідно ст. 139 КАС України питання розподілу судових витрат має вирішуватись при винесенні остаточного рішення по справі.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 312, 315, 320, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу задовольнити.
Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 18.03.2021 по справі № 520/1124/21 скасувати.
Направити справу №520/1124/21 для продовження розгляду до суду першої інстанції. .
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.
Головуючий суддя (підпис)А.М. Григоров
Судді(підпис) (підпис) З.Г. Подобайло Н.С. Бартош
Повний текст постанови складено 14.06.2021 року