ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
02 червня 2021 року м. Київ № 640/23117/20
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Катющенка В.П., суддів: Кармазіна О.А., Скочок Т.О. за участю секретаря судового засідання Рябого І.П., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовомГромадської організації "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ"
до треті особи проКабінету Міністрів України Міністерство інфраструктури України, Державне агентство автомобільних доріг України визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта,
за участю:
позивача - Картозія Л.Ш. ;
від відповідача - Лісовенко О.О.;
від третьої особи (Міністерство) - Колесник І.Ю.;
від третьої особи - не з'явився
Громадська організація "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ" звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому просить суд визнати протиправними та нечинними Єдині правила ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правила користування ними та охорони, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.1994 № 198 в частині Розділу І пункту 4 та в частині назви та положень Розділу V, які стосуються порядку розміщення малих архітектурних форм.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що пункту 26 Розділу V Правил № 198 передбачає отримання суб'єктами господарювання дозволів на розміщення малих архітектурних форм, у той час як Законом України "Про перелік документів дозвільного характеру" не передбачено необхідності одержання документів дозвільного характеру на розміщення малих архітектурних форм. А статтею 1 цього Закону заборонено вимагати від суб'єктів господарювання отримання документів дозвільного характеру, які не внесені до Переліку, затвердженому цим Законом.
Також позивач зазначає, що Розділом V Правил № 198 встановлено порядок розміщення малих архітектурних форм та зовнішньої реклами, який не відповідає приписам частини третьої статті 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та суперечить статтям 10, 21, 34 Закону України "Про благоустрій населених пунктів".
Крім того, за твердженням позивача, практика помилкового застосування терміна "мала архітектурна форма" до тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності є наслідком чинності Правил № 198, як єдиного нормативно-правового акта загальнодержавного значення, який дає визначення терміну "мала архітектурна форма для провадження підприємницької діяльності" і застосовує по тексту всього документа як термін "мала архітектурна форма".
Серед іншого, позивач зазначає, що підпунктом 2 пункту 12 Прикінцевих положень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" Кабінету Міністрів України доручено у тримісячний строк з дня опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом, що не виконано відповідачем протягом понад 9 років.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.10.2020 прийнято позовну заяву до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі № 640/23117/20 та призначено підготовче судове засідання на 10.11.2020.
Призначене на 10.11.2020 підготовче судове засідання знято з розгляду у зв'язку з перебуванням головуючого судді Катющенка В.П. у стані непрацездатності.
26.11.2020 від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, за змістом якого відповідач просить суд відмовити у задоволенні позову. Так відповідач зазначає, що у пункті 64 Закону України "Про перелік документів дозвільного характеру" передбачено необхідність отримання дозволу на розміщення, будівництво споруд, об'єктів дорожнього сервісу, автозаправних станцій, прокладання інженерних мереж та виконання інших робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг. Крім того, пунктом 108 зазначеного Закону передбачено необхідність погодження проектів щодо будівництва, реконструкції і ремонту автомобільних доріг, залізничних переїздів, комплексів дорожнього сервісу та інших споруд у межах смуги відведення автомобільних доріг або червоних ліній міських вулиць і доріг. Згідно пункту 4 Правил № 198 мала архітектурна форма - це не велика (площею до 30 кв. м.) споруда торговельно-побутового призначення, яка виготовляється з полегшених конструкцій і встановлюється тимчасово без спорудження фундаменту. Таким чином, твердження позивача щодо суперечності Закону України "Про перелік документів дозвільного характеру" та пункту 26 Розділу V Правил № 198 не відповідає дійсності.
Крім того, відповідач зазначає, що окрім наведених позивачем законів, під час утримання об'єктів благоустрою вулично-дорожньої мережі населених пунктів та розміщення малих архітектурних форм також мають враховуватись й положення законів України "Про дорожній рух", "Про автомобільні дороги".
Також відповідач зазначив, що позивач, як громадське об'єднання", не довів порушення його прав, свобод чи законних інтересів або інтересів його членів.
11.12.2020 позивачем подано відповідь на відзив, у якому позивач зазначив, що дозвіл, передбачений пунктом 64 Закону України "Про перелік документів дозвільного характеру" та дозвіл, передбачений пунктом 26 Правил № 198, є різними документами дозвільного характеру. Також у відповіді на відзив зазначено, що відповідачем не спростовано невідповідність Правил № 198 приписам частини третьої статті 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та суперечить статтям 10, 21, 34 Закону України "Про благоустрій населених пунктів". У частині ж права на звернення до суду позивач зазначив, що 26.10.2018 він звертався до відповідача з пропозицією переглянути пункт 4 Розділу І та Розділу V Правил № 198 та з приводу вказаного звернення існував судовий спір у межах справи № 640/7000/19 та рішенням у даній справі, яке набрало законної сили, підтверджено право позивача на звернення до Кабінету Міністрів України з пропозицією щодо перегляду регуляторних актів.
25.01.2021 позивачем подано додаткові пояснення, у яких зазначено, зокрема, що Верховний Суд у постанові від 10.12.2020 у справі № 640/7000/19, повертаючи справу на новий розгляд, не зазначив про помилковість висновків судів попередніх інстанцій, що позивач є суб'єктом виниклих правовідносин.
У підготовчому судовому засіданні 16.02.2021 залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні відповідача Міністерство інфраструктури України та відкладено підготовче судове засідання на 23.03.2021.
31.03.2021 від Міністерства інфраструктури України надійшли письмові пояснення на позов, у яких третя особа просить відмовити у задоволенні позову, посилаючись на відсутність обґрунтувань порушеного права позивача саме громадської організації. Крім того, у поясненнях звернуто увагу, що предмет спору у справі № 640/7000/19 є відмінним від предмету розгляду даної справи, а, отже, і порушені права не можуть бути подібними.
05.04.2021 позивачем подано відповідь на пояснення третьої особи, у яких зазначено на помилковість позиції Міністерства інфраструктури України, позаяк позивач має законний інтерес у досліджуваному спорі, а саме правовий інтерес.
У підготовчому судовому засіданні 20.04.2021 залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні відповідача Державне агентство автомобільних доріг України та відкладено підготовче судове засідання на 18.05.2021.
11.05.2021 від Державного агентства автомобільних доріг України надійшли пояснення на позов, у яких третя особа зазначає, що унормування терміну "мала архітектурна форма" в контексті доводів позивача, наведених в обґрунтування власної думки щодо неврегульованості вищезазначених законодавчих актів та підзаконного акта не входить до компетенції Укравтодора та дорожніх організацій, які перебувають у сфері управління останнього. Укравтодор у своїй діяльності керується лише тими положеннями Єдиних правил, які стосуються функціонування автомобільних доріг загального користування державного значення, та не стосуються поняття "мала архітектурна форма" у тому розумінні, в якому воно використано та регулюється в законах України "Про благоустрій населених пунктів" та "Про регулювання містобудівної діяльності". Також вказана третя особа просила здійснювати розгляд справи без участі свого представника.
Відповідно до ухвали суду від 18.05.2021 закрито підготовче провадження у справі № 640/23117/20 та призначено справу до судового розгляду по суті у судове засідання на 02.06.2021.
У судовому засіданні 02.06.2021 представник позивача позовні вимоги підтримала у повному обсязі.
Представник відповідача у судовому засіданні 02.06.2021 заперечував проти задоволення позовних вимог.
Представник третьої особи (Міністерства інфраструктури України) у судовому засіданні 02.06.2021 також просила суд відмовити у задоволенні позову.
На підставі частини третьої статті 243 Кодексу адміністративного судочинства України у судовому засіданні 02.06.2021 судом проголошено вступну та резолютивну частини рішення.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали справи, заслухавши пояснення учасників справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
Згідно частини четвертої статті 24 Закону України "Про дорожній рух" від 30.06.1993 № 3353-XII Єдині правила ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів, правила користування ними та їх охорони затверджуються Кабінетом Міністрів України.
30.03.1994 Кабінет Міністрів України відповідно до Закону України "Про дорожній рух" постановою № 198 затвердив Єдині правила ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правила користування ними та охорони (далі - Правила № 198).
Відповідно до пункту 4 Розділу І Правил № 198 користувачами дорожніх об'єктів є учасники дорожнього руху, власники та користувачі земельних ділянок, які знаходяться в межах смуги відчуження автомобільних (позаміських) доріг або червоних ліній міських вулиць і доріг, а також власники (користувачі) малих архітектурних форм для провадження підприємницької діяльності, рекламних засобів та інженерних комунікацій і споруд, розташованих у зазначених межах.
Мала архітектурна форма для провадження підприємницької діяльності (далі - мала архітектурна форма) - це невелика (площею до 30 кв. метрів) споруда торговельно-побутового призначення, яка виготовляється з полегшених конструкцій і встановлюється тимчасово без спорудження фундаменту (абзац 2 пункту 4).
Розділ V зазначених Правил має назву: "Правила розміщення малих архітектурних форм та зовнішньої реклами".
Відповідно до пункту 26 Правил № 198 розміщення малих архітектурних форм провадиться за дозволами, що видаються:
в межах червоних ліній міських вулиць і доріг - відповідними виконавчими органами міських рад, а у мм. Києві та Севастополі міськими державними адміністраціями відповідно до підпункту 9.3 ДБН А 2.2-3-97 за погодженням з уповноваженим підрозділом Національної поліції, дорожньо-експлуатаційними та іншими заінтересованими організаціями;
в межах смуг відчуження автомобільних (позаміських) доріг - відповідними дорожньо-експлуатаційними організаціями за погодженням з уповноваженим підрозділом Національної поліції.
Порядок погодження з уповноваженим підрозділом Національної поліції розміщення малих архітектурних форм у межах червоних ліній, міських вулиць і доріг та смуг відчуження автомобільних (позаміських) доріг установлюється МВС за погодженням з власником автомобільних доріг, міських вулиць, Держпідприємництвом, Антимонопольним комітетом.
Малі архітектурні форми не повинні мати заглиблені в грунт фундаменти і не перевищувати за висотою 4 метрів.
У населених пунктах малі архітектурні форми (крім кіосків для продажу проїзних квитків на зупинках громадського транспорту) розміщуються за межею тротуару, пішохідних доріжок, алей на відстані не менше ніж 1 метр, але не ближче ніж 5 метрів до проїзної частини доріг і вулиць (пункт 27 Правил).
Згідно пункту 28 Правил № 198 на вулицях і дорогах, де існуючі будинки, споруди та огорожа розміщені на відстані менше ніж 5 метрів від проїзної частини, розміщення малих архітектурних форм дозволяється в одну лінію з фасадами будівель, споруд або огорожі.
Допускається розміщення малих архітектурних форм на тротуарах, ширина яких перевищує передбачену нормами ДБН 360-92 для вулиць відповідної категорії, за межами пішохідної зони на відстані від неї згідно з вимогами пункту 27 цих Правил. В охоронних зонах інженерних комунікацій дозволяється розміщувати малі архітектурні форми за обов'язковим погодженням з організаціями, які експлуатують ці комунікації.
Пунктом 29 наведених Правил визначено, що біля кожної малої архітектурної форми повинно бути зовнішнє штучне освітлення, а також впритул до неї покриття вдосконаленого типу завширшки (метрів):
з фасаду за всією його довжиною (незалежно від виду і конструкції споруди) - 2
з боку вітрини і службового входу - 1
з боку входу для покупців - 1,5
У разі розміщення малої архітектурної форми на відстані більше 2 метрів від тротуару до неї з тротуару повинна бути побудована пішохідна доріжка завширшки 1,5 метра.
Біля кожної малої архітектурної форми їх власники встановлюють урну для сміття.
Якщо у разі зупинки транспортних засобів біля малої архітектурної форми, що розміщена ближче ніж 10 метрів від краю проїзної частини, виникає перешкода дорожньому руху, влаштовується заїзний "карман" для тимчасової зупинки не менш як 2 легкових автомобілів.
Відповідно до пункту 31 Правил № 198 на період підготовки і проведення масових і офіційних заходів (свята, народні гуляння, фестивалі, спортивні змагання, з'їзди, конференції, симпозіуми та ін.) на міських вулицях і дорогах допускається розміщувати над проїзною частиною засоби святкового оформлення та відповідну інформацію з дотриманням вимог цих Правил і забезпечення видимості дорожніх знаків, світлофорів, перехресть, пішохідних переходів, зупинок транспорту загального користування.
Згідно пункту 32 зазначених Правил лотки, столи, ємкості з напоями та інші пересувні елементи вуличної торгівлі розміщуються лише на тротуарах завширшки не менше 5 метрів за межею пішохідної частини.
Товар і звільнена від нього тара повинні складуватися на тротуарі поруч із зазначеними пересувними елементами і за межами його пішохідної частини.
Пунктом 33 Правил № 198 визначено, що підключення малих архітектурних форм до інженерних мереж повинне здійснюватися з дотриманням умов і правил технічної експлуатації відповідних мереж і гарантувати безпеку користувачів дорожніх об'єктів.
Забороняється користуватися малими архітектурними формами, а також пересувними елементами вуличної торгівлі, якщо їх власниками (користувачами) не забезпечено закрите стікання використаної ними води в підземні зливостоки (пункт 34 Правил).
Відповідно до пункту 35 Правил № 198 забороняється розміщувати малі архітектурні форми:
біля фасадів адміністративних і культових будівель, безпосередньо біля пам'ятників, фонтанів, клумб, оглядових і панорамних майданчиків, скульптурних та інших елементів оздоблення будинків і декоративного благоустрою території;
ближче ніж за 20 метрів до перехресть вулиць;
в охоронних зонах інженерних комунікацій;
на зупинці громадського транспорту на відстані ближче ніж 20 метрів в обидва боки по тротуару від установленого дорожнього знака, що її позначає (крім малих архітектурних форм, зблокованих з кіосками для продажу проїзних квитків);
на штучних спорудах (крім випадків, коли розміщення цих споруд передбачено проектом будівництва або реконструкції, погодженим та затвердженим в установленому порядку);
ближче ніж за 100 метрів до залізничних переїздів.
Пунктом 36 Правил № 198 встановлено, що під час розміщення малих архітектурних форм не допускається пошкодження або знищення зелених насаджень.
Згідно пункту 36-1 Правил № 198 розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах провадиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад у порядку, встановленому цими органами, згідно з типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, затвердженими Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 36-2 Правил № 198 визначено, що розміщення зовнішньої реклами у межах смуг відведення автомобільних доріг і залізничних переїздів провадиться за погодженням з органами державного управління автомобільними дорогами або їх власниками та уповноваженим підрозділом Національної поліції з дотриманням таких вимог:
необхідність дотримання техніки безпеки;
забезпечення видимості на перехрестях, у напрямку руху транспортних засобів, бокової видимості, забезпечення видимості дорожніх знаків, світлофорів, пішохідних переходів, залізничних переїздів, зупинок громадського транспорту;
заборона відтворення зображення дорожніх знаків;
освітлення зовнішньої реклами не повинне засліплювати учасників дорожнього руху;
фундамент наземної зовнішньої реклами, що виступає над поверхнею землі, може бути декоративно оформлений;
опори наземної зовнішньої реклами, розміщеної вздовж проїжджої частини доріг, повинні мати вертикальну дорожню розмітку, нанесену світлоповертальними матеріалами, заввишки до 2 метрів від поверхні землі;
нижній край зовнішньої реклами, розміщеної над проїжджою частиною доріг, у тому числі на мостах, естакадах тощо, повинен бути на висоті не менш як 5 метрів від поверхні дорожнього покриття.
Забороняється розташовувати рекламні засоби:
на пішохідних доріжках та алеях, якщо це перешкоджає вільному руху пішоходів;
на висоті менше ніж 5 метрів від краю проїжджої частини.
На вимогу власника території та об'єкта або уповноваженого ним органу (особи) питання розміщення зовнішньої реклами погоджується з:
уповноваженим підрозділом Національної поліції - у разі розміщення зовнішньої реклами на перехрестях, біля дорожніх знаків, світлофорів, пішохідних переходів, залізничних переїздів та зупинок транспорту загального користування;
відповідним центральним або місцевим органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини та об'єктів природно-заповідного фонду - у разі розміщення зовнішньої реклами на пам'ятках історії та архітектури, в межах зон охорони таких пам'яток і в межах об'єктів природно-заповідного фонду;
утримувачем інженерних комунікацій - у разі розміщення зовнішньої реклами в межах охоронних зон цих комунікацій.
Погодження питання розміщення зовнішньої реклами здійснюється зазначеними органами протягом п'яти робочих днів після звернення розповсюджувача зовнішньої реклами.
Перелік вимог щодо розміщення зовнішньої реклами, зазначених у цьому пункті, є вичерпним.
Відповідно до пункту 36-3 Правил № 198 розроблення необхідної технічної документації, монтаж (демонтаж) рекламного засобу здійснюються спеціалізованими підприємствами, установами та організаціями.
Розташування рекламних засобів у межах охоронних зон інженерних комунікацій дозволяється за погодженням з утримувачем зазначених комунікацій.
Підключення рекламних засобів до існуючих мереж зовнішнього освітлення здійснюється відповідно до законодавства.
Відповідальність за технічний стан рекламних засобів, порушення вимог техніки безпеки під час їх розташування та експлуатації несе розповсюджувач реклами згідно із законодавством.
Відповідно до статті 1 Закону України від 19.05.2011 № 3392-VI "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності" термін "документ дозвільного характеру" вживається у значенні, наведеному у Законі України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Забороняється вимагати від суб'єктів господарювання отримання документів дозвільного характеру, які не внесені до Переліку, затвердженого цим Законом.
Згідно пункту 2 частини першої статті 10 Закону України від 06.09.2005 № 2807-IV "Про благоустрій населених пунктів" (далі - Закон № 2807-IV) до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить затвердження правил благоустрою територій населених пунктів.
Відповідно до частини другої статті 21 наведеного Закону мала архітектурна форма - це елемент декоративного чи іншого оснащення об'єкта благоустрою.
До малих архітектурних форм належать: альтанки, павільйони, навіси; паркові арки (аркади) і колони (колонади); вуличні вази, вазони і амфори; декоративна та ігрова скульптура; вуличні меблі (лавки, лави, столи); сходи, балюстради; паркові містки; огорожі, ворота, ґрати; інформаційні стенди, дошки, вивіски; інші елементи благоустрою, визначені законодавством.
Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до цього Закону за рішенням власника об'єкта благоустрою з дотриманням вимог законодавства, норм і правил.
Правила благоустрою території населеного пункту (далі - Правила) - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту.
Частиною першою статті 34 Закону № 2807-IV встановлено, що Правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту (далі - Типові правила) для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування.
Типові правила розробляються та затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.
У разі якщо відповідною сільською, селищною, міською радою не прийнято рішення про затвердження Правил, застосовуються Типові правила.
Орган місцевого самоврядування забезпечує вільний доступ населення до затверджених Правил.
Пунктом 7 частини другої статті 34 вказаного Закону визначено, що правила включають порядок розміщення малих архітектурних форм.
Частиною третьою статті 28 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів".
При цьому, відповідно до підпункту 2 пункту 12 Прикінцевих Положень Закону № 3038-VI встановлено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.
19.06.2018 Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ" звернулась до Кабінету Міністрів України з заявою № 640, у якій просила в порядку Закону України "Про звернення громадян" повідомити, які термінові заходи будуть вжиті Кабінетом Міністрів України для приведення постанови Кабінету Міністрів України від 30.03.1994 №198 у відповідність до Законів України "Про регулювання містобудівної діяльності" та "Про перелік документів дозвільного характеру".
Також 03.09.2018 позивач звернувся до Кабінету Міністрів України зі скаргою вих. № 655, в якій повідомив останнього про те, що ним не отримано відповіді на його звернення від 18.06.2018.
Крім того, 26.10.2018 позивач звернувся до відповідача з пропозицією № 665 переглянути пункт 4 Розділу І та Розділ V Правил на відповідність Законам України "Про регулювання містобудівної діяльності" та "Про перелік документів дозвільного характеру" та у разі їх невідповідності зазначеним законам, повідомити профільне міністерство про такі обставини та необхідність у 5-денний строк підготувати проект постанови Кабінету Міністрів України про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 30.09. 1994 № 198 або визнати її такою, що втратила чинність.
Неналежний, на думку позивача, розгляд таких звернень став підставою для звернення Всеукраїнської спілки працівників торгівлі та послуг "ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ" до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, за результатами якого рішенням суду у справі № 640/7000/19 від 12.11.2019 позов задоволено частково та, зокрема, зобов'язано Кабінет Міністрів України вчинити дії, в межах компетенції, спрямовані на перегляд Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правила користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.1994 № 198, на відповідність Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Закону України "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності" станом на дату перегляду, в частині положень, які стосуються "малих архітектурних форм", на підставі пропозиції громадської організації "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ", оформленої листом від 26.10.2018 вих. № 665.
Оскільки станом на час звернення з даним позовом до суду рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.11.2019 у справі № 640/7000/19 набрало законної сили, а відповідач, за твердженнями позивача, штучно затягує виконання такого рішення суду, позивач звернувся з даним позовом, у якому просить суд визнати протиправними та нечинними Єдині правила ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правила користування ними та охорони, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.1994 № 198 в частині Розділу І пункту 4 та в частині назви та положень Розділу V, які стосуються порядку розміщення малих архітектурних форм.
Вирішуючи спір, суд звертає увагу на таке.
Відповідно до частини другої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
З наведеного вбачається, що право оскаржити має право особа, щодо якої певний нормативно-правовий акт безпосередньо застосований або буде застосований, а не лише з власного розуміння особи щодо незгоди з положеннями певного нормативно-правового акта.
В контексті останнього слід додати, що відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 Кодексу адміністративного судочинства України.
Конституційний Суд України в Рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.
Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Звідси, поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» має один і той же зміст.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають, що начебто певні обставини впливають на їх правове становище.
Передумовою для захисту адміністративним судом прав особи є встановлення факту порушення прав такої особи, а адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв'язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу, а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення).
Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов'язковими.
Обов'язковою умовою певного акту є, крім іншого, наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.
Так, згідно статуту позивача Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ" є Всеукраїнською громадською організацією, яка створена відповідно до Закону України "Про об'єднання громадян", діє на основі добровільності, єдності інтересів для спільної реалізації членами спілки своїх прав і свобод і не передбачає одержання прибутку від своєї діяльності (пункт 1.1.).
Згідно пункту 2.1. статуту позивача мета діяльності Спілки: сприяння створенню економічних та юридичних умов для розвитку малого та середнього підприємництва, захисту особистих прав та задоволення спільних інтересів членів Спілки.
Згідно пункту 2.2. статуту позивача завданням Спілки є:
представництво та захист економічних, трудових, юридичних, соціальних та інших прав та інтересів членів Спілки;
сприяння працевлаштуванню, навчанню, перекваліфікації, адаптації до соціально-економічних реалій, що постійно змінюються;
популяризація цілей та завдань Спілки з метою привернення уваги до проблем малого та середнього підприємництва;
встановлення зв'язків з організаціями підприємців, громадськими організаціями, в тому числі і міжнародних.
Виходячи з наведеного та аналізу статуту позивача, відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань та наявних матеріалів слід дійти висновку, що спірний нормативно-правовий акт прямо та безпосередньо не застосовуються до позивача - громадської організації, яка є неприбутковою організацією, не є суб'єктом підприємницької діяльності та, відповідно, не здійснює господарської діяльності у сфері, яка регулюється спірним актом.
При цьому, зміст позовної заяви та додатків до неї не містять доказів неможливості звернення до суду членів громадської організації, яких безпосередньо стосується спірний нормативно-правовий акт, з власним (окремим) позовом.
Слід зазначити, що матеріали справи взагалі не містять жодних доказів звернення членів громадської організації до громадської організації з приводу звернення до суду.
Суд звертає увагу, що згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 28.11.2013 №12-рп/2013 громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, лише у випадках, якщо таке повноваження передбачено у її статутних документах та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб (п. 2.6 Рішення).
Особливості правового статусу громадських організацій, що звертаються до суду в інтересах своїх членів аналізувалися Верховним Судом у справі №815/219/17. У постанові від 14.03.2018 Верховний Суд дійшов такого висновку: « 32. Громадські організації є організаційно-правовою формою діяльності людей, які об'єднуються для спільного здійснення та захисту своїх прав, свобод та інтересів, які відображаються у статуті громадської організації у вигляді мети та напрямів її діяльності. Таким чином, діяльність громадських організацій не можна розглядати абстрактно, без зв'язку з її метою та правами людей (її членів), що об'єдналися. Створюючи громадську організацію або вступаючи до неї, її члени об'єднуються на визначених статутом умовах для спільної реалізації своїх прав.
Отже, вирішуючи питання щодо права громадських організацій на звернення до суду в інтересах інших осіб, суди повинні з'ясувати: статус громадської організації та її засновників, їх безпосередню заінтересованість у вирішенні питання, що є предметом позову; мету громадської організації та її безпосередній зв'язок з предметом позову; інтереси яких саме осіб є предметом судового захисту; чи зверталися ці особи за захистом своїх прав до громадської організації; добросовісність дій громадської організації, що звертається до суду.
Суд звертає увагу, що позови в інтересах неконкретизованих осіб (в інтересах суспільства, народу) можуть розглядатися як виняток у випадках, прямо передбачених законодавством. Зокрема, на захист екологічних інтересів суспільства відповідно до Орхуської конвенції та Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (Постанова Великої Палати Верховного Суду від 11.12.2018 у справі № 910/8122/17).
Застосовуючи ці загальні підходи до справи, що розглядається, суд бере до уваги, що визначені у статуті мета та напрямки діяльності позивача є загальними та не пов'язані безпосередньо зі сферою нормативно-правового акта, який позивач просить визнати протиправними та нечинними. Організація не навела обставин, які б свідчили про її безпосередню заінтересованість у вирішенні питання, що є предметом позову; безпосереднього зв'язку з предметом спору та не зазначила інтереси яких саме осіб є предметом судового захисту. Обґрунтування права на звернення до суду є абстрактним та не розкриває дійсних приводів, причин та підстав звернення до суду.
При цьому судом враховується, що статтею 6 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" передбачено, що громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право:
подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;
у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів;
подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю;
бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;
самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;
одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.
Разом з тим, право громадської організації на подання пропозицій щодо регуляторних актів не тотожне праву на оскарження нормативно-правових актів (регуляторних актів).
Таке право (право на належний розгляд пропозиції) позивач може захистити у межах розгляду справи № 640/7000/19, у якій Верховним Судом скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду, а справу направлено на новий розгляд.
За наведених обставин суд констатує, що позивач не визначив, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов'язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу. Позивач не обґрунтував свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес.
Безпосередньо Громадська організація "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ" не є потерпілим від оскаржуваного рішення, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.
Зворотного суду не зазначено та не доведено.
Встановлення відсутності матеріально-правової заінтересованості позивача є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.
Суд звертає увагу, що з'ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення.
Аналогічні висновки викладені у постанові Верховного Суду від 31.03.2021 у справі № 640/21611/19.
Законний інтерес, якщо його порушує суб'єкт владних повноважень, може бути предметом судового захисту в порядку адміністративного судочинства. Під час розгляду справи суд з'ясовує, які саме фактичні обставини зумовлюють існування інтересу, відносини, що існують з приводу об'єкту інтересу, а також інші індивідуальні особливості, що відображають законність інтересу та необхідність судового захисту прагнень позивача.
Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для особи, яка звертається за захистом цього інтересу. Заінтересованість повинна мати об'єктивну основу, недостатньо лише суб'єктивного твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому.
Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Згідно з частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідно до пункту 30 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані. Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
З огляду на вищенаведене, відсутність у Громадської організації "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ" права на звернення до суду є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.
Керуючись статтями 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 255, 264 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
У задоволенні позову Громадської організації "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "ТРУДОВА СПІВДРУЖНІСТЬ" (02217, м. Київ, вул. Закревського, 19, кв. 81, ідентифікаційний код 26060884) відмовити.
Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими статтями 293, 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону № 2147-VIII.
Головуючий суддя В.П. Катющенко
Судді О.А. Кармазін
Т.О. Скочок
Повний текст рішення складено та підписано 07 червня 2021 року.