07 червня 2021 рокуЛьвівСправа № 140/16453/20 пров. № А/857/4594/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :
головуючого судді : Кухтея Р.В.,
суддів : Шевчук С.М., Онишкевича Т.В.
розглянувши в порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу представника позивача ОСОБА_1 - ОСОБА_2 на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2021 року (ухвалене головуючим-суддею Ксендзюком А.Я. в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження у м. Луцьку) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про зобов'язання вчинити певні дії,
У грудні 2020 року ОСОБА_1 звернулася в суд із зазначеним позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Волинській області (далі - ГУ Держгеокадастру, відповідач) №3-5561/15-20-СГ від 10.08.2020 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою» та зобов'язати надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,00 га, яка знаходиться на території Підгородненської сільської ради (Любомльська ОТГ) Любомльського району Волинської області із земель державної власності у межах норм безоплатної приватизації шляхом поділу земельної ділянки з кадастровим номером 0723383700:05:00:0483, загальною площею 48,5121 га.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 05.02.2021 позов було задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано оспорюваний наказ та зобов'язано відповідача повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 12.11.2019, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій через неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права просить його в частині відмови у задоволенні позову змінити з підстав, викладених в апеляційній скарзі.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що Земельним кодексом України (далі - ЗК України) визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень ст.118 цього Кодексу. Звертає увагу, що суд під час перевірки підстав прийняття рішення, перевіряє конкретні підстави відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, а у разі визнання незаконності підстав, що стали причиною прийняття рішення про відмову в наданні дозволу на розробку землеустрою, доцільним способом захисту є власне зобов'язання уповноваженого суб'єкта прийняти конкретне рішення, а не зобов'язання повторно розглянути клопотання. Таким чином, повторний розгляд клопотання не захистить ефективно порушені права заявника. Вважає, що суд першої інстанції не захистив належним чином порушені права та свободи позивача та виходив з помилкових мотивів про дискреційність повноважень суб'єкта владних повноважень щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою, що не відповідає установленій судовій практиці Верховного Суду.
У письмовому відзиві відповідач просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.
Згідно п.3 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.
З матеріалів справи видно, що 12.11.2019 ОСОБА_1 звернулася до відповідача з клопотанням (зареєстроване за №М-4429/0/94/19 від 26.11.2019) про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою відповідно до ст.25 Закону України «Про землеустрій» щодо відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності у межах норм безоплатної приватизації шляхом поділу земельної ділянки з кадастровим номером 0723383700:05:002:0483, загальною площею 48,5121 га, яка знаходиться на території Підгородненської сільської ради (Любомльська ОТГ), до якого було долучено, зокрема, графічні матеріали, на яких зазначене бажане місце розташування земельної ділянки.
Наказом ГУ Держгеокадастру №3-3649/15-19-СГ від 24.12.2019 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою» ОСОБА_1 було відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у зв'язку з відсутністю пропозиції стосовно погодження Любомльської ОТГ щодо відведення вказаної земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства відповідно до п.3 розпорядження Кабінету Міністрів України №60-р від 31.01.2018 «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад», який був оскаржений позивачем в судовому порядку.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 06.07.2020 (набрало законної сили 07.08.2020) у справі №140/6030/20 за позовом ОСОБА_1 до ГУ Держгеокадастру про визнання протиправною відмови та зобов'язання вчинити дії, позов було задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ ГУ Держгеокадастру №3-3649/15-19-СГ від 24.12.2019 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою» та зобов'язано ГУ Держгеокадастру повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 12.11.2019 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність для ведення особистого селянського господарства земельної ділянки, орієнтовною площею 2,00 га, розташованої на території Підгородненської сільської ради Любомльського району Волинської області шляхом поділу земельної ділянки з кадастровим номером 0723383700:05:002:0483, загальною площею 48,5121 га.
На виконання рішення Волинського окружного адміністративного суду від 06.07.2020, ГУ Держгеокадастру повторно розглянуло клопотання ОСОБА_1 та наказом №3-5561/15-20-СГ від 10.08.2020 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою» відмовило у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населених пунктів Підгородненської сільської ради (Любомльська ОТГ), із земель сільськогосподарського призначення державної власності з таких підстав : бажана до відведення земельна ділянка є частиною проінвентаризованої за кошти Державного бюджету земельної ділянки, площею 48,5121 га (кадастровий номер 0723383700:05:002:0483), яка включена до переліку та найближчим часом буде передана відповідно до ст.117 ЗК України в комунальну власність Любомльській міській раді Любомльського району.
Не погоджуючись із таким наказом, позивач звернулася із даним позовом до суду.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не довів суду, що прийняте ним рішення про відмову у наданні позивачу дозволу на розроблення документації із землеустрою відповідає нормам чинного законодавства, а тому не може вважатися обґрунтованим, добросовісним і законним, оскільки відповідач відмовив у наданні зазначеного дозволу з підстав, які не передбачені законодавством, отже виходячи із наданих суду п.2 ч.2 ст.245 КАС України повноважень, позовні вимоги про визнання протиправною та скасування відмови згідно наказу №3-5561/15-20-СГ від 10.08.2020 підлягають задоволенню шляхом прийняття рішення про визнання його протиправним та скасування. Щодо позовної вимоги про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розроблення документації із землеустрою, суд першої інстанції зазначив, що застосування обраного позивачем способу захисту порушеного права вимагає оцінки усіх визначених законом умов, необхідних для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою, проте таких обставин судом не встановлено, а оцінка правомірності наказу про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведено у такому наказі.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а також при повному, всебічному та об'єктивному з'ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, виходячи з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Частиною першою статті 3 ЗК України передбачено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Відповідно до ч.1, 2 ст.116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Згідно ч.4 ст.122 ЗК України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (ч.6, 7 ст.118 ЗК України).
Тобто, відповідно до ч.7 ст.118 ЗК України, підставою для відмови у надання дозволу на розроблення проекту землеустрою лише невідповідність місце розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Як видно з матеріалів справи, спірним наказом позивачу за його клопотанням про надання дозволу на виготовлення документації із землеустрою щодо відведення у власність спірної земельної ділянки відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо її відведення у власність. Така відмова мотивована виключно тим, що бажана до відведення земельна ділянка є частиною проінвентаризованої земельної ділянки, прощею 48,5121 га з кадастровим номером 0723383700:05:002:0483, яка включена до переліку і буде передана в комунальну власність Любомльській міській раді.
Відповідно до ч.1 ст.117 ЗК України, передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом. У рішенні органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність зазначаються кадастровий номер земельної ділянки, її місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження у її використанні. На підставі рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність складається акт приймання-передачі такої земельної ділянки. Рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність разом з актом приймання-передачі такої земельної ділянки є підставою для державної реєстрації права власності держави, територіальної громади на неї.
Згідно ч.2, ч.3, ст.77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Судом першої інстанції вірно враховано, що в матеріалах справи відсутні докази на підтвердження того, що спірна земельна ділянка вибула із розпорядження відповідача у порядку, встановленому статтею 117 ЗК України, тобто передана Любомльській міській раді у комунальну власність, а у спірному наказі зазначено лише про такі наміри.
Колегія суддів звертає увагу на те, що ст.118 ЗК України закріплює вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, однак оспорюваний наказ не містить правових підстав для відмови у наданні такого дозволу, що визначені ст.118 ЗК України.
Посилання відповідача на наказ ГУ Держгеокадастру №71-Т від 08.10.2020 «Про визначення переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах» є безпідставними, оскільки прийнятий пізніше у часі, ніж спірний наказ.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що відповідач не довів суду правомірність прийнятого ним рішення.
Відносно доводів апелянта (позивача) щодо задоволення позовної вимоги про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розроблення документації із землеустрою, колегія суддів вважає за необхідне зазначити.
Відповідно до статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії.
Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
При цьому, колегія суддів зазначає, що задоволення вимог позивача про зобов'язання відповідача як суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії, є можливим в разі встановлення судом необхідності спонукати (заставляти) рішенням суду такого відповідача до вчинення дій, які він повинен (зобов'язаний) вчинити у відповідності до вимог чинного законодавства.
Частиною 4 статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб'єкта владних повноважень відсутнє, а під ним необхідно розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.
Проте, як було вірно зазначено судом першої інстанції, суд не уповноважений здійснювати перевірку наявності чи відсутності усіх названих частиною сьомою статті 118 ЗК України умов відповідності місця розташування об'єкта, якщо цього не здійснив відповідач.
Колегія суддів також враховує, що вказаними вище наказами ГУ Держгеокадастру №3-3649/15-19-СГ від 24.12.2019 та №3-5561/15-20-СГ від 10.08.2020 позивачу було відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, з інших (відмінних між собою) підстав.
Тому, являються безпідставними доводи апелянта про те, що відповідача слід зобов'язати надати їй дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, у зв'язку з повторною відмовою.
Завдання адміністративного судочинства полягає в гарантуванні ефективного захисту порушених прав осіб, що звертаються до суду за захистом цих прав, з урахуванням принципу розподілу влади. На адміністративний суд покладено обов'язок контролю легальності дій та рішень суб'єктів владних повноважень, які мають діяти у визначених законом межах та на власний розсуд при виборі одного законного рішення із кількох можливих варіантів.
Суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує захист гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави.
Суд звертає увагу, що спосіб захисту має враховувати суть порушення, допущеного суб'єктом владних повноважень - відповідачем, а тому суд має обрати спосіб захисту права, який би гарантував дотримання і захист прав, свобод, інтересів від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що ефективним та належним способом відновлення порушеного права позивача буде зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, оскільки застосування обраного позивачем способу захисту порушеного права вимагає оцінки усіх визначених законом умов, необхідних для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою, проте таких обставин судом не встановлено, а оцінка правомірності наказу про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведено у такому наказі.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 08.11.2019 по справі №420/914/19.
Вищенаведені правові норми та фактичні обставини спростовують доводи апеляційної скарги про невідповідність рішення суду першої інстанції нормам матеріального та процесуального права, а тому колегія суддів не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги.
Згідно ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об'єктивному з'ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв'язку з чим відсутні підстави для її задоволення.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу представника позивача ОСОБА_1 - Мартинюка Дмитра Вікторовича залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2021 року по справі №140/16453/20 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя Р. В. Кухтей
судді С. М. Шевчук
Т. В. Онишкевич