ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
27 березня 2020 року м. Київ № 826/16810/16
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Григоровича П.О., суддів: Мазур А.С., Федорчука А.Б., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України
до третя особаДержавної регуляторної служби України Товариство з обмеженою відповідальністю «Харківпроменерго»
про визнання протиправним та скасування розпорядження,
Державна архітектурно-будівельна інспекція України (надалі - позивач) звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної регуляторної служби України (надалі - відповідач), третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Харківпроменерго», в якому просить суд визнати незаконним та скасувати розпорядження №51 від 29.04.2016 року.
Ухвалами Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.11.2016 відкрито провадження, закінчено підготовче провадження в адміністративній справі №826/16810/16 та призначено справу до судового розгляду.
У зв'язку з припиненням повноважень судді щодо здійснення правосуддя, в провадженні якого перебувала адміністративна справа, справу було повторно розподілено між суддями.
Автоматизованою системою документообігу Окружного адміністративного суду міста Києва адміністративну справу передано на розгляд судді Григоровичу П.О.
Ухвалами від 15.06.2017 прийнято справу до провадження та призначено до судового розгляду в судовому засіданні.
Як вбачається з матеріалів справи, позивач підтримує заявлені позовні вимоги в повному обсязі та просить суд їх задовольнити, посилаючись при цьому на те, що відповідач, прийнявши розпорядження від 29.04.2016 №51 в частині зобов'язання Державної архітектурно-будівельної інспекції України усунути порушення вимог частини шостої статті 21 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», розглянувши заяву третьої особи, вийшов за межі компетенції та втрутився у дискреційні повноваження позивача, а тому таке розпорядження є протиправним та підлягає скасуванню.
Відповідач проти позову заперечує, посилаючись при цьому на те, що розпорядження №51 від 29.04.2016 року прийняте на підставі, в межах та у спосіб визначених частиною першою статті 4 та частиною одинадцятою статті 5 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності». Зазначає, що не втручався у компетенцію Державної архітектурно-будівельної інспекції України, а лише реалізував надані Державній регуляторній службі України Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності» повноваження, а тому розпорядження №51 від 29.04.2016 року є правомірним та не підлягає скасуванню.
Третя особа правом на подання пояснень не скористалась.
Справа розглянута в порядку письмового провадження у відповідності до положень ч.6 ст. 128 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції до 15.12.2017, а рішення постановлене з урахуванням п. 10 частини першої Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» № 2147-VIII від 03.10.2017.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва,
Товариство з обмеженою відповідальністю «Харківпроменерго» звернулось до Державної архітектурно-будівельної інспекції України з заявою від 01.03.2016 №3175 про переоформлення ліцензії серії АЕ №639284, в якій просило прийняти заяву та здійснити переоформлення ліцензії на безстрокову. При цьому, строк дії ліцензії з 03.03.2015 - 09.03.2016.
За результатами розгляду вказаної заяви Держархбудінспекцією листом від 11.03.2016 № 40-402-478 третій особі повідомлено рішення про відмову у переоформленні ліцензії на безстрокову.
Не погоджуючись із вказаним рішенням, ТОВ «Харківпроменерго» подало скаргу до Експертно-апеляційної ради при Державній регуляторній службі України.
За наслідками розгляду скарги на засіданні Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України, радою прийнято рішення №3.4 про задоволення скарги шляхом зобов'язання Державної архітектурно-будівельної інспекції України усунути порушення вимог частини шостої статті 21 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», розглянувши заяву ТОВ «Харківпроменерго» з урахуванням вказаної норми Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності».
На підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України №3.4 від 28.04.2016 року відповідачем 29.04.2016 року винесено розпорядження №51, яким зобов'язано Державну архітектурно - будівельну інспекцію України усунути порушення вимог частини шостої статті 21 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», розглянувши заяву ТОВ «Харківпроменерго» з урахуванням вказаної норми Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності»; повідомити відповідача про виконання цього рішення.
Вважаючи протиправним зазначене розпорядження позивач звернувся до суду.
Оцінивши за правилами ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України надані сторонами докази та пояснення, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, Окружний адміністративний суд міста Києва вважає, що позов не підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Згідно положень статті 4 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, зокрема, утворює Експертно-апеляційну раду з питань ліцензування та забезпечує її діяльність; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.
Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.
Постановою Кабінету Міністрів України №724 від 24.12.2014 року, затверджено Положення про Державну регуляторну службу України, згідно пункту 1 якого Державна регуляторна служба України (далі - ДРС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. ДРС є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.
Пунктом 2 вказаного Положення передбачено, що ДРС у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Згідно положень статті 5 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування є постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування та діє за регламентом, що затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.
Обов'язками Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування є, зокрема, розгляд апеляцій та інших скарг здобувачів ліцензії, ліцензіатів на дії органу ліцензування або інших заявників щодо порушення законодавства у сфері ліцензування.
Формою роботи Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування є засідання, що проводяться за потреби, але не рідше одного разу на місяць, та є правомочними за присутності не менше, ніж половини членів Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.
Рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування щодо розгляду апеляцій або інших скарг здобувачів ліцензії чи ліцензіатів, проектів нормативно-правових актів та/або пропозицій про запровадження чи скасування ліцензування виду господарської діяльності є обов'язковими для розгляду спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування у триденний строк з дня ухвалення відповідного рішення Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування і є підставою для видання спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування розпорядження про задоволення апеляції або про відхилення апеляції, про розгляд скарг, про погодження чи відхилення проектів нормативно-правових актів та/або усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.
Розпорядження про задоволення апеляції чи про відхилення апеляції, про розгляд скарг, про погодження чи відхилення проектів нормативно-правових актів та/або усунення порушень законодавства у сфері ліцензування надсилаються відповідному органу ліцензування та здобувачеві ліцензії, ліцензіату чи заявнику протягом трьох робочих днів з дня їх прийняття.
Постановою Кабінету Міністрів України №1669 від 08.11.2000 року, затверджено Положення про експертно-апеляційну раду при Державній службі з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва (далі - Положення №1669).
Пунктом 1 Положення №1669 визначено, що Експертно-апеляційна рада (далі - рада) є постійно діючим колегіальним органом з питань ліцензування при Держпідприємництві.
Згідно пункту 2 Положення №1669 рада у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а також цим Положенням.
Відповідно до пункту 5 Положення №1669 до компетенції ради належить, зокрема, розгляд заяв, претензій та скарг суб'єктів господарювання на рішення органів ліцензування щодо порушення зазначеними органами законодавства у сфері ліцензування.
Пунктом 10 Положення №1669 встановлено, що за результатами розгляду проектів нормативно-правових актів, пропозицій до них та звернень (апеляцій) радою приймаються рішення, які мають характер експертних висновків.
Згідно пункту 11 Положення №1669 рішення ради обов'язкові для розгляду Держпідприємництвом і є підставою для видання ним розпорядження про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування. Держпідприємництво надсилає розпорядження про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування органові ліцензування протягом трьох робочих днів з дати його прийняття. Орган ліцензування протягом десяти робочих днів з дати отримання розпорядження про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування зобов'язаний повідомити Держпідприємництво про його виконання та подати підтвердні документи.
Як встановлено сулом, спірне розпорядження винесено відповідачем на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України №3.4 від 28.04.2016 року (протокол №05-16) про задоволення апеляційної скарги ТОВ «Харківпроменерго» від 21.03.2016 керуючись статтями 4 та 5 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності».
Тобто спір виник між двома суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері ліцензування видів господарської діяльності. Позивач (як орган ліцензування) вважає неправомірним втручання з боку відповідача (спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності) у його дискреційні повноваження шляхом прийняття розпорядження (щодо якого подано цей позов), яким його (позивача) зобов'язано вчинити дії, що належать до відання Державної архітектурно-будівельної інспекції України.
Отже, розпорядження №51 від 29.04.2016 року прийнято на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування (оформлене протоколом) за наслідками розгляду апеляції третьої особи. За Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності» ДРС як спеціально уповноважений орган у сфері ліцензування наділено компетенцією приймати рішення організаційно-розпорядчого характеру (розпорядження) за наслідками розгляду апеляційних скарг на дії органу ліцензування. Для розгляду таких скарг при ДРС діє Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування, рішення якої є обов'язковими для розгляду ДРС.
Враховуючи зазначене, колегія суддів приходить до висновку, що Державна регуляторна служба України при прийнятті оскарженого розпорядження діяла стосовно позивача як орган, якому на підставі закону надано повноваження здійснювати нагляд за додержанням органами державної влади (в тому числі органами ліцензування) законодавства у сфері ліцензування. Тому рішення, прийняті з питань, віднесених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності» до компетенції Державної регуляторної служби України і її постійно діючого колегіального органу не слід розцінювати як втручання у дискреційні повноваження органу ліцензування.
Окрім того, колегія суддів наголошує, що підставами для визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень є невідповідність такого рішення вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу. При цьому обов'язковою умовою визнання рішення протиправним є також порушення у зв'язку з його винесенням прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі.
В контексті наведеного, слід зазначити наступне.
Відповідно до пункту 11 абзацу 1 статті 9 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» від 01 червня 2000 року № 1775-ІІІ ліцензуванню підлягає будівельна діяльність.
З 28 червня 2015 року набрав чинності Закон України «Про ліцензування видів господарської діяльності» № 222-VIII, згідно з пунктом 9 частини першої статті 7 якого ліцензуванню підлягає такий вид господарської діяльності, як будівництво об'єктів ІV і V категорій складності - з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про архітектурну діяльність».
Відповідно до частини шостої статті 21 цього ж Закону ліцензії на провадження видів господарської діяльності, зазначених у статті 7 цього Закону, які є чинними на день надрання чинності цим Законом та мали обмежений термін дії, є безстроковими і можуть бути, за заявою ліцензіата, переоформленні відповідним органом ліцензування безкоштовно у тижневий строк.
Згідно зі статтею 17 Закону України «Про архітектурну діяльність» від 20 травня 1999 року № 687-ХІV (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) господарська діяльність, пов'язана із створенням об'єкта архітектури, підлягає ліцензуванню відповідно до законодавства.
Порядок ліцензування господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури, визначається Кабінетом Міністрів України.
Органом ліцензування є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Постановою Кабінету Міністрів України від 05 грудня 2007 року № 1396 затверджено Порядок ліцензування господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури (далі - Порядок), що розроблений відповідно до Законів України «Про архітектурну діяльність», «Про основи містобудування», «Про регулювання містобудівної діяльності» та з 01 березня 2012 року встановлює загальні вимоги до ліцензування господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та/або інженерного обладнання належить до ІV і V категорій складності.
Відповідно до пункту 12 цього Порядку строк дії ліцензії становить п'ять років, а для суб'єктів будівельної діяльності, які отримують її вперше, - три роки.
Разом з тим, як встановлено судом, Закон № 222-VIII набрав чинності з 28 червня 2015 року та станом на зазначену дату у третьої особи діяла ліцензія серії АЕ № 639284.
Як наслідок, про що зазначалось вище, 02 березня 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Харківпроменерго» звернулось до позивача із заявою з проханням переоформити діючу будівельну ліцензію на безстрокову.
Такі вимоги третьої особи колегія суддів вважає такими, що відповідають вимогам частини шостої статті 21 Закону № 222-VIII та заявлені правомірно.
Натомість позивач повідомив третю особу, що підстави для переоформлення ліцензії відповідно до Порядку № 1396 відсутні.
Отже, у справі, що розглядається, передумовою спору є невідповідність частини шостої статті 21 Закону № 222-VIII та пункту 12 Порядку № 1396.
У цьому зв'язку колегія суддів зазначає, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також Указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (статті 113 Конституції України).
У випадку суперечності норм підзаконного акту нормам закону слід застосовувати норми закону, оскільки він має вищу юридичну силу.
У той же час Порядок № 1396 був прийнятий на виконання Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» від 01 червня 2000 року № 1775-ІІІ та з 28 червня 2015 року фактично втратив своє призначення.
Частиною восьмою статті 21 Закону № 222-VIII Кабінету Міністрів України визначено привести свої нормативно-правові акти у відповідність з цим Законом, проте Урядом Порядок № 1396 у відповідність до чинного законодавства своєчасно не приведено, що й призвело до зазначеного спору.
У свою чергу з огляду на вищу юридичну силу Закону № 222-VIII, враховуючи його дію в часі, колегія суддів приходить до однозначного висновку про наявність у діях позивача порушень частини шостої статті 21 Закону № 222-VIII, що виявилися у не переоформленні безкоштовно у тижневий строк ліцензії третьої особи на підставі її заяви.
Підсумовуючи наведене, суд зазначає наступне.
Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування, у той час як Державна архітектурно-будівельна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Відповідно до частини другої статті 4 Закону № 222-VIII розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті у межах його повноважень, є обов'язковими для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами-підприємцями.
У розумінні зазначеної норми колегія суддів вважає, що форма прийнятого Державною регуляторною службою України розпорядження обов'язково має містити виконувану складову, що визначатиме шлях усунення порушення. У протилежному випадку суть існування Державної регуляторної служби України як контролюючого органу знівелюється до формальної.
У цьому аспекті колегія суддів зазначає, що норма частини шостої статті 21 Закону № 222-VIII є імперативною, виключає дискрецію позивача та має наслідком єдиний варіант застосування у випадку подачі заяви суб'єктом ліцензування з ліцензією, строк дії якої не закінчився станом на 28 червня 2015 року.
Зважаючи на те, що позивачем порушено цю норму, відповідач правомірно задовольнив скаргу третьої особи та визначив позивачу шлях для повного захисту порушених прав заявника, не підміняючи при цьому жодним чином орган ліцензування.
Крім того колегія суддів окремо зауважує, що ліцензія третьої особи стала безстроковою не в силу рішення позивача чи розпорядження відповідача, а в силу Закону №222-VIII, оскільки частиною шостою статті 21 цього Закону ліцензії визнані безстроковими.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, Окружний адміністративний суд міста Києва, з урахуванням вимог встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, виходячи з системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, вважає, що адміністративний позов задоволенню не підлягає.
Враховуючи викладене та керуючись статтями 2, 6, 72-77, 90, 139, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
В задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
ДЕРЖАВНА АРХІТЕКТУРНО-БУДІВЕЛЬНА ІНСПЕКЦІЯ УКРАЇНИ (ідентифікаційний код ЄДРПОУ 37471912, адреса: 01133, м.Київ, БУЛЬВАР ЛЕСІ УКРАЇНКИ, будинок 26).
ДЕРЖАВНА РЕГУЛЯТОРНА СЛУЖБА УКРАЇНИ (ідентифікаційний код ЄДРПОУ 39582357, адреса: 01011, м.Київ, ВУЛИЦЯ АРСЕНАЛЬНА, будинок 9/11).
Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Головуючий суддя П.О. Григорович
Судді А.С. Мазур
А.Б. Федорчук