25 травня 2021 року м. Ужгород№ 260/1169/19
Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:
головуючої судді - Калинич Я.М.,
при секретарі судового засідання - Попович М.М.,
за участі:
представник позивача: Чубирко В.В.,
представник відповідача: Стасів Н.М., Зотова Н.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Західного офісу Держаудитслужби до Управління праці та соціального захисту населення Мукачівської міської ради про зобов'язання вчинити дії, -
19 серпня 2019 року до Закарпатського окружного адміністративного суду із позовною заявою звернувся Західний офіс Держаудитслужби через свого представника - Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області до Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Мукачівської міської ради, якою просить суд зобов'язати Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Мукачівської міської ради забезпечити повне виконання вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області від 10.05.2019 №13-07-04-14/1652-2019 щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань використання і збереження фінансових ресурсів та майна.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області було проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Мукачівської міської ради за період з 01.07.2016 по 01.12.2018 року. Результати ревізії відображені (викладені) в акті ревізії від 25 березня 2019 року №13-07-19/02. Акт ревізії підписано із запереченнями. Проведеною ревізією виявлено порушень фінансової дисципліни на загальну суму 2261265,65 грн., з яких: такі, що призвели до шкоди (збитків), на суму 942943,31 грн., такі, що призвели до втрат на суму 1057928,00 грн. та інших порушень на суму 260394,30 грн. Згідно із статтею 10 пунктом 7 Закону України № 2939-ХІІ, службовою особою - начальником Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області пред'явлено вимогу щодо усунення порушень, які виявлені в ході проведеної планової ревізії фінансово-господарської діяльності Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Мукачівської міської ради від 10.05.2019 року №13-07-04-14/1652-2019. Дана вимога направлена начальникові Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Мукачівської міської ради, якою зобов'язано у встановлений термін забезпечити усунення порушень та недоліків, виявлених ревізією. Дана вимога є законною. Законні вимоги службових осіб державної фінансової інспекції є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що ревізуються. Однак, вимоги залишаються невиконаними.
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2019 року було відкрито провадження в адміністративній справі за правилами загального позовного провадження.
26 вересня 2019 року до суду від відповідача надійшов відзив на позовну заяву. У відзиві відповідач заперечив проти позову Західного офісу Держаудитслужби, стверджуючи, що вимоги позивача про невиконання відповідачем вимоги є безпідставними та надуманими, оскільки, навіть під час проведення перевірки та на момент підписання акту, ревізорами не враховано жодних спростувань по кожному пункту вимоги та не взято до уваги жодних документів, які фактично спростовують зазначені «порушення», які свідчать про відсутність порушень, у зв'язку з чим, підстав виконувати спірну вимогу УПСЗН не має.
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року провадження у даній справі було зупинено до набрання законної сили рішенням у справі №260/1092/19.
Ухвалою суду від 07 грудня 2020 року було поновлено провадження у справі.
22 грудня 2020 року до суду від відповідача надійшли додаткові пояснення на адміністративний позов.
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року замінено відповідача Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Мукачівської міської ради на належного відповідача Управління праці та соціального захисту населення Мукачівської міської ради та закрито підготовче провадження і призначено справу до судового розгляду по суті.
У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав з мотивів наведених у позовній заяві та просив позов задовольнити повністю.
Представники відповідача в судовому засіданні проти задоволення позову заперечили з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву та просили у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
Розглянувши подані сторонами докази, заслухавши представників сторін, всебічно і повно оцінивши всі фактичні обставини (факти), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, суд приходить до висновку про те, що позовна заява не належить до задоволення, виходячи з наступних підстав.
Судом встановлено, Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області на виконання пункту 3.4.2.2. Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на ІV квартал 2018 року та на підставі направлень на проведення ревізії від 26.12.2018 №453, та від 04.02.2019 №40 проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Мукачівської міської ради за період з 01 липня 2016 року по 01 грудня 2018 року, за результатами якої складено Акт за № 13-07-19/02 від 25 березня 2019 року (Т.1, а.с.17-121).
Акт ревізії відповідачем підписано 04 квітня 2019 року. Відповідачем на вказаний Акт подано заперечення 11 квітня 2019 року за №577/01-19 (Т.1, а.с.133-163).
В подальшому, відповідачем Управлінню праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Мукачівської міської ради було направлено Вимогу про усунення порушень виявлених порушень за № 13-07-04-14/1652-2019 від 10.05.2019 року, згідно якої Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області вимагала усунути виявлені порушення законодавства, в установленому законодавством порядку (Т.1, а.с.122-132).
Термін виконання вимог встановлений до 10 червня 2019 року.
Західний офіс Держаудитслужби, у зв'язку з невиконанням відповідачем вимог, звернувся до суду з даним позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам у даній справі, а також враховуючи предмет розгляду даної справи та системний аналіз положень законодавства України і судової практики, суд зазначає наступне.
Відповідно до статті 2 частини 1 Закону України № 2939-ХІІ, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі-підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
У відповідності до Положення про Державну аудиторську службу України, що затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року за № 43 (далі по тексту - Положення № 43), Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення № 43).
Відповідно до статті 2 частини 2 Закону України № 2939-XII, державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
Пунктом 6 Положення № 43 передбачено, що Держаудитслужба має право в установленому порядку, зокрема: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 16); порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 20); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23).
Положенням установлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 4 підпункт 9).
Згадані норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону України № 2939-XII, якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, у пункті 7 цієї статті передбачено право цього органу пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Також у статті 10 Закону України № 2939-XII встановлено право органу державного фінансового контролю звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).
Відповідно до статті 15 частини 2 Закону України № 2939-XII, законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність з вимогами законодавства і в цій частині вона є обов'язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом пред'явлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Враховуючи викладене, у органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права неодноразово була висловлена Верховним Судом України у постановах від 15.04.2014 р. (справа № 21-40а14), від 13.05.2014 р. (справа № 21-89а14), від 18.09.2014 р. (справа № 21-332а14), від 20.01.2015 р. (справа № 21-601а14), а також Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 12.03.2018 р. (справа № 826/9672/17), від 31.10.2018 р. (справа № 806/1828/17), від 07.11.2018 р. (справа № 820/8558/15).
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
У даній справі, Західний офіс Держаудитслужби в прохальній частині адміністративного позову пред'явив вимогу зобов'язального характеру, а саме просив зобов'язати Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Мукачівської міської ради забезпечити повне виконання вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області від 10.05.2019 №13-07-04-14/1652-2019 щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань використання і збереження фінансових ресурсів та майна.
З огляду на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряється судом, який розглядає такий позов, а не шляхом вирішення позову до підконтрольної установи про виконання вимоги.
Слід зазначити, що за змістом вищезгаданих Положень про Держаудитслужбу та про її територіальні органи, орган державного фінансового контролю наділений правом звернутися до суду у разі, коли підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень з питань збереження і використання активів.
Вказане свідчить про те, що законодавець надав органу державного фінансового контролю право на таке звернення для забезпечення примусового відшкодування підконтрольною установою збитків шляхом їх стягнення до бюджету (що є неможливим на підставі самої лише вимоги). Таким чином, позов про зобов'язання виконати вимоги, задоволенню не підлягає.
Крім того, як вище зазначалося, в силу положень статті 10 Закону України № 2939-XII, вимога органу державного фінансового контролю є обов'язковою для виконання згідно самого закону, а тому не потребує ухвалення додаткового судового рішення з цього приводу. Вирішення питання про зобов'язання виконати вимогу в судовому порядку не є правильним способом захисту порушених прав.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 06.04.2021 року у справі №910/10011/19 зазначено, що застосування судом того чи іншого способу захисту має приводити до відновлення порушеного права позивача без необхідності повторного звернення до суду (принцип процесуальної економії) (п.94). Обрання позивачем неналежного способу захисту своїх прав є самостійною підставою для відмови в позові (пункт 52 постанови Великої Палати Верховного Суду від 02 лютого 2021 року у справі № 925/642/19) (п.99).
У пункті 29 Рішення Європейського суду з прав людини від 09.12.1994 року (Справа «РуїзТоріха проти Іспанії» (серія А, №303А) Суд повторює, що згідно з його установленою практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтованості рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Також суд вважає за необхідне зазначити, що рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 20.11.2019 року у адміністративній справі №260/1092/19 за позовом Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Мукачівської міської ради до Західного офісу Державної аудиторської служби про визнання протиправною та скасування вимоги «про усунення порушень» Західного офісу Держаудитслужби від 10.05.2019 року №13-07-04-14/1652-2019, до якої зупинялось провадження у даній справі, у задоволенні адміністративного позову відмовлено. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2020 року рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 20.11.2019 року залишено без змін.
Відмовляючи у задоволенні позову, суди у рішеннях дійшли висновку, що вимога Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області про усунення порушень виявлених ревізією від 10.05.2019 року №13-07-04-14/1652-2019 має обов'язковий характер, однак збитки, які були завдані не можуть бути примусово стягнутими шляхом вимоги.
Відповідно до ч.4 ст. 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Застосоване судом законодавство - використане в редакції, станом на час виникнення спірних правовідносин.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
В силу положень частини 2 статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до частини 2 статті 77 КАС України: в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Таким чином, виходячи з заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та доказів, зібраних у справі, суд дійшов висновку, що позовні вимоги є не обґрунтованими та такими, що задоволенню не підлягають.
Керуючись ст. ст. 5, 9, 19, 77, 139, 243, 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
У задоволенні адміністративного позову Західного офісу Держаудитслужби до Управління праці та соціального захисту населення Мукачівської міської ради про зобов'язання вчинити дії - відмовити.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги, рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Закарпатський окружний адміністративний суд.
Повний текст рішення виготовлений та підписаний 04 червня 2021 року.
СуддяЯ. М. Калинич