03 червня 2021 року справа № 580/3235/20
м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд одноособово в складі головуючої судді Бабич А.М., розглянувши в залі суду в порядку спрощеного письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області про зобов'язання вчинити дії,
14.08.2020 у Черкаський окружний адміністративний суд надійшов позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; РНОКПП НОМЕР_1 ) (далі - позивач) до Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області (18000, м.Черкаси, вул.Смілянська, буд.23; код ЄДРПОУ 21366538) (далі - відповідач) про зобов'язання здійснити з 17.07.2018 нарахування та виплату йому підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території зони посиленого радіоекологічного контролю у розмірі, визначеному ст.39 Закону України від 28.02.1991 №796-ХІІ "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", що дорівнює одній мінімальній заробітній платі (згідно із законом про Державний бюджет на відповідний рік).
В обґрунтування позову зазначено про невиконання відповідачем рішення Конституційного Суду України від 17.07.2018 №6-р/2018, з огляду на яке позивач набув право на щомісячне отримання підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на територіях радіоактивного забруднення, встановленого ст. 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», у розмірі однієї мінімальної заробітної плати.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 19.08.2020 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі, справу вирішено розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами.
03.09.2020 ухвалою суд зупинив провадження у справі №580/3235/20 до часу набрання законної сили рішенням Верховного Суду у зразковій адміністративній справі №580/2371/20.
09.09.2020 відповідач надав суду відзив, в якому просив відмовити у задоволенні позовних вимог повністю. В обґрунтування зазначив, що Закон України №796-ХІІ "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" не регулює питання поділу території на відповідні зони, режим їх використання та охорони, умови проживання та роботи населення, господарську, науково-дослідну та іншу діяльність в цих зонах. Питання поділу території на відповідні зони врегульовано Законом України від 27.02.1991 №791а-ХІІ «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи». Місто Тальне, де проживає позивач із 01.01.2015, не відноситься до жодної з категорій зон радіоактивного забруднення територій. Посилання позивача на постанову Верховного Суду від 18.03.2020 у справі №240/4937/18 є необгрунтованим, оскільки предметом спору у ній є виплата пенсійними органами непрацюючим пенсіонерам підвищення до пенсії у розмірах, встановлених ч.2 ст.39 Закону України №796 у редакції, чинній до 01.01.2015.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 03.06.2021 суд поновив провадження у адміністративній справі №580/3235/20 та продовжив судовий розгляд справи.
Всі подані сторонами документи долучені судом до матеріалів адміністративної справи.
Оцінивши доводи сторін, дослідивши письмові докази, суд дійшов висновку, що позов не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Паспортом позивача підтверджується, що він зареєстрований за адресою: АДРЕСА_1 .
Посвідченням від 07.11.1992 серії НОМЕР_2 підтверджується, що позивач є громадянином, який постійно проживає на території зони посиленого радіоекологічного контролю у 1986-1992 (Категорія 4).
Відповідно до посвідчення від 06.02.2003 серії НОМЕР_3 позивачу призначена пенсія за віком.
Відповідно до рішення №971190123240 пенсія позивача перерахована з 12.06.2020. Вид перерахунку зазначено у зв'язку зі зміною прожиткового мінімуму (масовий). Підставою зазначено ІV кат. - потерпілі. Зона посиленого радіоекологічного контролю. Призначення за рішенням суду.
22.06.2020 позивач звернувся заявою до відповідача, в якій просив провести з 17.07.2018 нарахування та виплату йому підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоекологічного контролю в розмірі однієї мінімальної зарплати, встановленого Законом України Про Державний бюджет України на відповідний рік. В обгрунтування посилався на Постанову Великої Палати Верховного Суду від 18.03.2018 у справі №240/4937/18.
Відповідач листом від 12.07.2020 №3589-3351/Л-02/8-2300/20 повідомив, що підвищення за проживання в зоні посиленого радіоекологічного контролю до 31.12.2014 виплачувалося в розмірі 5,20 грн., передбаченому постановою Кабінету Міністрів України від 23.11.2011 №1210. Рішення конституційного Суду України від 17.07.2018 №6-р/2018 не містить положень щодо порядку його виконання, зміни до ст.39 Закону України №796 не внесено. Законом України від 28.12.2014 №76 «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» виключено визначення зони посиленого радіоекологічного контролю, а також виключено ст.2 Закону України №796 щодо визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій. Тому відсутні законодавчі підстави для проведення нарахувань та виплати доплат громадянам, які проживають чи працюють на території зони посиленого радіоекологічного контролю.
Не погоджуючись із вказаним, позивач звернувся в суд з позовом.
Вирішуючи спір суд урахував, що відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стаття 39 Закону України від 28 лютого 1991 року №796-ХІІ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон №796-ХІІ) у редакції, чинній до 1 січня 2015 року, передбачала:
«Громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах:
- у зоні безумовного (обов'язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати;
- у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати;
- у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата.
Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25 процентів від розміру мінімальної заробітної плати.
Громадянам, які працюють у зоні відчуження, а також у зоні безумовного (обов'язкового) відселення після повного відселення жителів, за рішенням Адміністрації зони відчуження, встановлюється доплата згідно з положенням, затвердженим Кабінетом Міністрів України.».
28 грудня 2014 року прийнято Закон №76-VIII, який набрав чинності 1 січня 2015 року та підпунктом 7 пункту 4 розділу І якого внесено зміни до Закону №796-ХІІ шляхом виключення статей 31, 37, 39 та 45.
1 січня 2016 року набрав чинності Закон № 987-VIII, яким до Закону №796-ХІІ включено статтю 39 такого змісту:
«Стаття 39. Доплата громадянам, які працюють у зоні відчуження
Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України».
Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ. Вирішено, що положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ визнані неконституційними та втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
За змістом частин другої і третьої статті 152 Конституції України, закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Закон №796-ХІІ не регламентує питання поділу території на відповідні зони, режим їх використання та охорони, умови проживання та роботи населення, господарську, науково-дослідну та іншу діяльність у цих зонах тощо.
Зазначені правовідносини, зокрема питання поділу території на відповідні зони, врегульовано Законом №791а-ХІІ, стаття 2 якого визначає категорії зон радіоактивного забруднення.
Частина перша цієї статті у редакції, чинній до 1 січня 2015 року, визначала чотири зони радіоактивного забруднення, а саме: зона відчуження; зона безумовного (обов'язкового) відселення; зона гарантованого (добровільного) відселення; зона посиленого радіоекологічного контролю.
Відповідно до частин другої, третьої статті 2 Закону №791а-ХІІ повноваження щодо установлення меж цих зон, визначення переліку населених пунктів, які відносяться до конкретної зони радіоактивного забруднення, делеговані Кабінету Міністрів України.
Перелік населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення, затверджено постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23 липня 1991 року № 106, за якою м. Тальне Черкаської області, де проживає позивачка, віднесено до зони посиленого радіоекологічного контролю (4 зона).
Пунктом 2 розділу І Закону № 76-VІІІ у статтю 2 Закону №791а-ХІІ внесено зміни, якими абзац п'ятий частини другої статті 2 цього Закону виключено. Зазначені зміни набрали законної сили з 1 січня 2015 року.
З 1 січня 2015 року стаття 2 Закону № 791а-ХІІ визначає такі категорії зон радіоактивного забруднення територій:
1) зона відчуження - це територія, з якої проведено евакуацію населення в 1986 році;
2) зона безумовного (обов'язкового) відселення - це територія, що зазнала інтенсивного забруднення довгоживучими радіонуклідами, з щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 15,0 Кі/км2 та вище, або стронцію від 3,0 Кі/км2 та вище, або плутонію від 0,1 Кі/км2 та вище, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може перевищити 5,0 мЗв (0,5 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період;
3) зона гарантованого добровільного відселення - це територія з щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 5,0 до 15,0 Кі/км2, або стронцію від 0,15 до 3,0 Кі/км2, або плутонію від 0,01 до 0,1 Кі/км2, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може перевищити 1,0 мЗв (0,1 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період.
Отже, з 1 січня 2015 року зона посиленого радіоекологічного контролю виключена з переліку зон радіоактивного забруднення територій, визначених Законом №791а-ХІІ.
Законом № 76-VIII виключено також статтю 23 Закону № 796-ХІІ, яка встановлювала компенсації та пільги громадянам, віднесеним до категорії 4.
Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018, яке стало однією з підстав звернення ОСОБА_1 до суду із цим позовом, визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 2, абзаци перший, другий підпункту 3, підпункт 4, абзаци перший, другий підпункту 5, абзаци перший - четвертий підпункту 6, підпункт 7 пункту 4 розділу I Закону № 76-VIII.
Водночас зміни, внесені Законом № 76-VIII до Закону №791а-ХІІ, неконституційними не визнанані. Отже, чинна на час виникнення спірних правовідносин редакція статті 2 Закону № 791а-ХІІ не змінювалась, не виключена іншими законами та не визнана неконституційною.
До Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23 липня 1991 року №106, зміни щодо виключення зони посиленого радіоекологічного контролю не вносилися.
Станом на час звернення до суду із зазначеним позовом м. Тальне Черкаської області згідно з указаним Переліком відноситься до зони посиленого радіоекологічного контролю, яка виключена із визначених Законом №791а-ХІІ зон радіоактивного забруднення територій.
Конституційний Суд України у пункті 3 мотивувальної частини Рішення від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України зазначив: «Конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше».
Проаналізувавши наведене, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, розглядаючи зразкову справу №580/2371/20 щодо подібних правовідносин, зазначив, що у разі існування суперечності між актами, прийнятими різними за місцем в ієрархічній структурі органами, застосовується акт, прийнятий вищим органом, як такий, що має більшу юридичну силу. Тому Закон №791а-ХІІ має вищу юридичну силу порівняно з постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23 липня 1991 року №106 і, незважаючи на відсутність змін у цій постанові щодо виключення зони посиленого радіоекологічного контролю із зон радіоактивного забруднення, застосуванню підлягає саме Закон №791а-ХІІ в редакції зі змінами, внесеними Законом №76-VIII.
Згідно зі змістом частин другої та третьої статті 2 Закону №791а-ХІІ повноваження щодо установлення меж цих зон, визначення переліку населених пунктів, які відносяться до конкретної зони радіоактивного забруднення, делеговані Кабінету Міністрів України, однак при цьому уряд не наділений повноваженнями визначати додаткові зони радіоактивного забруднення інші, ніж ті, що визначені Законом № 791а-ХІІ.
Тому відновлення дії статті 39 Закону №796-ХІІ у редакції чинній до 1 січня 2015 року, не надає права на отримання підвищення пенсії у розмірі однієї мінімальної заробітної плати непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території, що відноситься до зони посиленого радіоекологічного контролю. Однак за законом не відноситься до зони радіоактивного забруднення.
Отже, підвищення пенсії, передбачене статтею 39 Закону №796-ХІІ, є доплатою, яка встановлена за проживання на території радіоактивного забруднення.
Оскільки станом на день звернення до суду із цим позовом м. Тальне Черкаської області не відноситься до території радіоактивного забруднення, позивач, відповідно, не вважається особою, яка проживає на такій території.
Конституційний Суд України у Рішенні від 26 грудня 2011 року №20-рп/2011 наголосив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у вказаній вище справі про те, що надання правової оцінки факту визнання неконституційними положень Закону №76-VІІІ, якими з 1 січня 2015 року виключено, зокрема, статтю 39 Закону №796-ХІІ, у контексті права на виплату підвищення до пенсії громадянам, які проживають на території, що відноситься до зони посиленого радіоекологічного контролю, нерозривно пов'язане з тим, що скасування законодавчого визначення відповідної зони, як території радіоактивного забруднення, неконституційним не визнано і така норма є чинною.
Тому вказаний Суд дійшов висновку, що з 17 липня 2018 року не виникло права на отримання підвищення до пенсії як непрацюючого пенсіонера на підставі статті 39 Закону №796-ХІІ через відсутність ознаки проживання на території радіоактивного забруднення.
Велика Палата Верховного Суду вважає безпідставними посилання скаржників на наявність такого права з огляду на положення статті 19 розділу IV «Правовий режим зони посиленого радіоекологічного контролю» Закону № 791а-ХІІ, яка має спеціальний характер щодо правового режиму зони посиленого радіоекологічного контролю та передбачає надання громадянам, які проживають у зазначеній зоні, пільг і компенсацій, передбачених Законом №796-ХІІ, адже стаття 39 цього Закону встановлює певні пільги саме для осіб, що проживають, працюють чи навчаються на територіях радіоактивного забруднення, до яких зона посиленого радіоекологічного контролю з 1 січня 2015 року не відноситься згідно зі статтею 2 Закону №791а-ХІІ.
Врахувавши висновки ВС у вказаній зразковій справі на підставі ч.5 ст.242, ч.3 ст.291 КАС України, суд дійшов висновку, що у позивача з 17 липня 2018 року не виникло права на отримання підвищення до пенсії як непрацюючого пенсіонера на підставі статті 39 Закону №796-ХІІ через відсутність ознаки проживання на території радіоактивного забруднення.
Отже, відповідач, відмовляючи у нарахуванні та виплаті позивачу з 17.07.2018 підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території зони посиленого радіоекологічного контролю у розмірі, визначеному ст.39 вказаного Закону №796-ХІІ, не допустив порушення прав позивача. Тому позовні вимоги задоволенню не підлягають.
Зважаючи на результат вирішеного спору, відсутні підстави для розподілу судових витрат відповідно до ст.139 Кодексу адміністративного судочинства України.
Керуючись ст.ст.2-20, 72-78, 122-123, 132-139, 191, 242, 291, 295 КАС України, суд
1. Відмовити повністю у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; РНОКПП НОМЕР_1 ) до Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області (18000, м.Черкаси, вул.Смілянська, буд.23; код ЄДРПОУ 21366538) про зобов'язання здійснити з 17.07.2018 нарахування та виплату йому підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території зони посиленого радіоекологічного контролю у розмірі, визначеному ст.39 Закону України від 28.02.1991 №796-ХІІ "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", що дорівнює одній мінімальній заробітній платі (згідно із законом про Державний бюджет на відповідний рік).
2. Судові витрати розподілу не підлягають.
3. Копію рішення направити учасникам справи.
4. Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. Апеляційна скарга може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного його тексту.
Суддя А.М. Бабич
Рішення ухвалене, складене у повному обсязі та підписане 03.06.2021.