Справа № 679/364/20
Головуючий у 1-й інстанції: Тарновецький І.І.
Суддя-доповідач: Драчук Т. О.
28 травня 2021 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Драчук Т. О.
суддів: Полотнянка Ю.П. Ватаманюка Р.В.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 05 квітня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про накладення адміністративного стягнення та визнання припису таким, що не підлягає виконанню,
в березні 2020 року позивач ОСОБА_1 звернувся до Нетішинського міського суду Хмельницької області з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про скасування постанови №12-ДК/0036По/08/01/-20 від 27.02.2020 про накладення на ОСОБА_1 , як керівника ПАТ «УБ ХАЕС» адміністративного стягнення за ст.53-3 КУпАП у вигляді штрафу в розмірі 340 гривень, а справу про адміністративне правопорушення закрити.
Також, позивач просив визнати таким, що не підлягає виконанню припис відповідача від 18.02.2020 №12Дк/0035Пр/03/01-20.
Рішенням Нетішинського міського суду Хмельницької області від 07.09.2020 в задоволенні позову відмовлено.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2020 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково.
Рішення Нетішинського міського суду Хмельницької області від 07 вересня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про накладення адміністративного стягнення та визнання припису таким, що не підлягає виконанню скасовано.
Справу направлено на розгляд до Хмельницького окружного адміністративного суду за встановленою законом підсудністю.
В подальшому рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 05.04.2021 в задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись з прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти постанову, якою задовольнити позовні вимоги. В апеляційній скарзі апелянт посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування всіх обставин справи що призвело до неправильного її вирішення.
Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Враховуючи, що матеріали справи містять достатньо доказів для вирішення спору, колегія суддів вважає за можливе розглядати справу в порядку письмового провадження.
Заслухавши, суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід частково задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати в частині.
Як встановлено судом першої інстанції, підтверджується матеріалами справи, 15.01.2020 в.о. начальника Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області Кравецькою С., у відповідності до вимог чинного законодавча та на підставі звернення Прокуратури Хмельницької області від 23.12.2019 №05/1-1213-16, винесено наказ №12-ДК про проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо земельної ділянки як об'єкта перевірки, з кадастровим номером 6810500000:03:002:1089, розташованої за межами населених пунктів, на території Нетішинської міської об'єднаної територіальної громади Славутського району.
Державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель у Хмельницькій області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Білогірському, Ізяславському, Славутському, Полонському, Шепетівському районах та м.Нетішин Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області Шевчук Ю.О., за участю державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель у Хмельницькій області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Білогірському, Ізяславському, Славутському, Полонському, Шепетівському районах та м.Нетішин Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області ОСОБА_2 , відповідно до вимог ст.ст. 6, 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», проведено перевірку з питань дотримання вимог законодавства при використанні земельної ділянки з кадастровим номером №6810500000:03:002:1089, як об'єкта перевірки, яка розташована за межами населених пунктів, на території Нетішинської міської об'єднаної територіальної громади Хмельницької області.
За результатами перевірки 22.01.2020 складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об'єкту - земельної ділянки з кадастровим номером №6810500000:03:002:1089.
18.02.2020 Головним управлінням Держгеокадастру у Хмельницькій області директору ПАТ «Управління будівництва Хмельницької АЕС» Оцабриці Д.П. вручено припис №12ДК/0035Пр/03/01/-20 про усунення виявлених порушень, передбачених п. «и» ч.1 ст.211 ЗК України.
18.02.2020 відносно ОСОБА_1 , як керівника ПАТ «УБ ХАЕС», складено протокол про адміністративне правопорушення №12-ДК/0033П/07/01/-20 в якому зазначено, що частина вказаної земельної ділянки площею 0,5699 га., на якій знятий поверхневий шар ґрунту та проводиться видобуток піску входить до санітарно-захисної зони Хмельницької АЕС, що встановлює особливий режим території у місцях розташування ядерних установок та об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами. Матеріали погодження органу державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки щодо використання земельної ділянки в частині, що входить до санітарно-захисної зони Хмельницької АЕС в Робочому проекті відсутні, що є порушенням ст.45 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», відповідальність за яке передбачена п. «и» ч.1 ст.211 ЗК України та ст.53-3 КупАП.
Постановою старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель у Хмельницькій області - начальником відділу контролю за використанням та охороною земель у Білогірському, Ізяславському, Славутському, Полонському, Шепетівському районах та м.Нетішині Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області Дорофєєвою Н.І. про накладення адміністративного стягнення №12-ДК/0036По/08/01/20 від 27.02.2020 ОСОБА_1 , в особі керівника ПАТ «Управління будівництва Хмельницької АЕС» притягнуто до адміністративної відповідальності за ст.53-3 КУпАП та накладено стягнення у виді штрафу в розмірі 340 гривень.
Не погоджуючись з таким рішенням відповідача ОСОБА_1 звернувся з відповідним позовом до суду.
Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції виходив з того, що складовою робочого проекту землеустрою щодо зняття та складування родючого шару ґрунту на земельній ділянці родовища будівельних пісків «Стариця ІІ Західна ділянка» є розпорядження Хмельницької ОДА від 05.12.2016 №554/2016-р «Про передачу в оренду земельної ділянки ПАТ «Управління будівництва Хмельницької АЕС». Відповідно до п.п. 4.2 вказаного розпорядження використання земельної ділянки, розташованої у санітарно-захисній зоні Хмельницької АЕС, лише з дозволу Держатомрегулюваня.
Згідно п.7.1 договору оренди земель державної власності №2 від 02.09.2017, який також є складовою робочого проекту, земельна ділянка з кадастровим номером 6810500000:03:002:1089 передана в оренду ПАТ «Управління будівництва Хмельницької АЕС» з обтяженнями - на земельну ділянку встановлено обмеження санітарно-захисної зони Хмельницької АЕС, відсутні обтяження та інші права третіх осіб.
Частина земельної ділянки площею 0,5699, на якій знято поверхневий шар ґрунту та проводиться видобуток піску, входить до санітарно-захисної зони Хмельницької АЕС, що встановлює особливий режим території у місцях розташування ядерних установок та об'єктів, призначених для провадження з радіоактивними відходами.
З урахуванням вказаного, суд першої інстанції прийшов до висновку, про наявність в діях позивача складу адміністративного правопорушення, передбаченого ст.53-3 КУпАП.
Крім того, суд першої інстанції зазначив, що необхідною умовою визначення особи суб'єктом правопорушення є наявність у неї деліктоздатності, тобто закріпленої у законі здатності нести юридичну відповідальність за вчинення правопорушення.
Землекористувачем земельної ділянки з кадастровим номером 6810500000:03:002:1089 згідно договору оренди земель державної власності №2 від 02.09.2017 є ПАТ «Управління будівництва Хмельницької АЕС».
Згідно інформації про юридичну особу ПАТ «Управління будівництва Хмельницької АЕС», її керівником є ОСОБА_1 .
Постановою про накладення адміністративного стягнення №12-ДК/0036По/08/01-/20 від 27.02.2020 ОСОБА_1 в особі керівника ПАТ «Управління будівництва Хмельницької АЕС» притягнуто до адміністративної відповідальності за ст.53-3 КУпАП та накладено стягнення у виді штрафу в розмірі 340 гривень.
Тобто, позивача було притягнуто до адміністративної відповідальності відповідно до вимог діючого законодавства, адміністративне стягнення накладено органом, який має на це повноваження.
Колегія суддів частково погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Відповідно до ч.1 ст.308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Згідно з вимогами ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч.1 ст.5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Згідно з вимогами ч.1 ст.6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст.2 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 №963-IV основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.
Як передбачено ст.4 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель» об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Згідно з ст.5 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Відповідно до ст.9 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок.
Згідно з ст.10 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
- давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;
- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства України;
- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;
- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;
- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 №308 затверджено Положення про Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області.
За змістом підпункту 30 пункту 4 Положення №308 Головне управління відповідно до покладених на нього завдань здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі за: виконанням умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов'язаних із порушенням ґрунтового покриву; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення.
Відповідно до положень підпункту 1 пункту 6 Положення №308 посадові особи Головного управління в межах своїх повноважень мають право: складати акти перевірок; давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом.
Відповідно до зазначених норм, контроль за використанням та охороною земель є прямим обов'язком інспекторів; законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.
Таким чином, з аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором Головного управління Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок, а також для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.
Крім того, згідно з ст.2 ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що його дія поширюється на відносини, пов'язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно - правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
З урахуванням висновків Верховного Суду в постанові від 17.09.2019 справа №806/1723/18 та постанові від 09.10.2019 в справі №724/1843/18 вказаним законом визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія. Особливості та обмеження перевірок визначені у вказаному Законі не відносяться до здійснення Держгеокадастром та його територіальними органами перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель.
Враховуючи те, що норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб'єктів господарювання та жодним чином не стосуються призначення перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, колегія суддів зазначає, що на спірні правовідносини розповсюджуються норми ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель».
Крім зазначеного, відповідно до Преамбули Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 №963-IV, цей Закон визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
Щодо скасування оскаржуваної постанови, колегія суддів зазначає.
Відповідно до ч.1 ст.9 КУпАП України, адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.
Згідно з ст.7 КУпАП, ніхто не може бути підданий заходу впливу в зв'язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом. Провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності. Застосування уповноваженими на те органами і посадовими особами заходів адміністративного впливу провадиться в межах їх компетенції, у точній відповідності з законом. Додержання вимог закону при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення забезпечується систематичним контролем з боку вищестоящих органів і посадових осіб, правом оскарження, іншими встановленими законом способами.
Відповідно до ст.245 КУпАП встановлено, що завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.
Згідно з ст.280 КУпАП закріплює обов'язок посадової особи при розгляді справи про адміністративне правопорушення з'ясувати чи було вчинено адміністративне правопорушення та чи винна дана особа в його вчиненні.
Відповідно до ст.251 КУпАП, доказами в справі про адміністративне правопорушення, є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото - і кінозйомки, відеозапису чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами.
Отже, притягнення особи до адміністративної відповідальності, можливе лише за наявності події адміністративного правопорушення та вини особи у його вчиненні, яка підтверджена належними доказами.
Згідно з ст.53 КУпАП України використання земель не за цільовим призначенням, невиконання природоохоронного режиму використання земель, розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об'єктів, які негативно впливають на стан земель, неправильна експлуатація, знищення або пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень - тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від п'яти до двадцяти п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від п'ятнадцяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
У відповідності до статті 53-3 КУпАП України зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу, а також невиконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двадцяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до вимог ст.168 ЗК України ґрунти земельних ділянок є об'єктом особливої охорони. Власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, крім випадків:
а) проведення робіт із буріння та облаштування нафтових і газових свердловин, будівництва, технічного обслуговування, ремонту і реконструкції нафтових і газових свердловин та пов'язаних з їх обслуговуванням об'єктів трубопровідного транспорту, виробничих споруд, під'їзних доріг, ліній електропередачі та зв'язку, підземних кабельних мереж енергозабезпечення;
б) проведення робіт, пов'язаних з ліквідацією та запобіганням аварійним ситуаціям на нафтових і газових свердловинах та пов'язаних з їх експлуатацією об'єктах трубопровідного транспорту, виробничих спорудах, під'їзних дорогах, лініях електропередачі та зв'язку, підземних кабельних мережах енергозабезпечення;
в) проведення робіт з дослідно-промислової розробки родовищ бурштину, інших корисних копалин загальнодержавного значення та/або видобування бурштину, інших корисних копалин загальнодержавного значення.
У випадках, визначених підпунктами "а", "б" і "в" цієї частини, зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок здійснюються виключно на підставі робочого проекту землеустрою.
При здійсненні діяльності, пов'язаної з порушенням поверхневого шару ґрунту, власники земельних ділянок та землекористувачі повинні здійснювати зняття, складування, зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей.
Як передбачено вимогами ст.211 ЗК України громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за такі порушення: а) укладення угод з порушенням земельного законодавства; б) самовільне зайняття земельних ділянок; в) псування сільськогосподарських угідь та інших земель, їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами; г) розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель; ґ) невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням; д) порушення строків повернення тимчасово займаних земель або невиконання обов'язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням; е) знищення межових знаків; є) приховування від обліку і реєстрації та перекручення даних про стан земель, розміри та кількість земельних ділянок; ж) непроведення рекультивації порушених земель; з) знищення або пошкодження протиерозійних і гідротехнічних споруд, захисних насаджень; и) невиконання умов знімання, збереження і нанесення родючого шару ґрунту; і) відхилення від затверджених в установленому порядку проектів землеустрою; використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва без затверджених у випадках, визначених законом, проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь; ї) ухилення від державної реєстрації земельних ділянок та подання недостовірної інформації щодо них; й) порушення строків розгляду заяв щодо відведення земельних ділянок; к) порушення строку видачі державного акта на право власності на земельну ділянку.
Законом може бути встановлено відповідальність і за інші порушення земельного законодавства.
Разом з тим, згідно з Порядком видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву від 04.12.2005 №1 (станом на момент винесення оскаржуваної постанови та відповідної перевірки), встановлено процедуру видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок.
Згідно з п.2 Порядку №1 ґрунтовий покрив земельних ділянок - поверхневий шар ґрунту, який характеризується родючістю.
Спеціальний дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок (далі - дозвіл) - це офіційний документ, який видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку проекту землеустрою і дає право власнику земельної ділянки чи землекористувачу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки.
Відповідно до п.3.3 Порядку №1, дозвіл видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку проекту землеустрою, у якому повинні бути визначені умови зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту та порядок проведення рекультивації порушених земель.
Як вірно зазначає суд першої інстанції, складовою робочого проекту землеустрою щодо зняття та складування родючого шару ґрунту на земельній ділянці родовища будівельних пісків «Стариця ІІ Західна ділянка» є розпорядження Хмельницької ОДА від 05.12.2016 №554/2016-р «Про передачу в оренду земельної ділянки ПАТ «Управління будівництва Хмельницької АЕС». Відповідно до п.п. 4.2 вказаного розпорядження використання земельної ділянки, розташованої у санітарно-захисній зоні Хмельницької АЕС, лише з дозволу Держатомрегулюваня (а.с.63).
Також, згідно п.7.1 договору оренди земель державної власності №2 від 02.09.2017, який також є складовою робочого проекту, земельна ділянка з кадастровим номером 6810500000:03:002:1089 передана в оренду ПАТ «Управління будівництва Хмельницької АЕС» з обтяженнями - на земельну ділянку встановлено обмеження санітарно-захисної зони Хмельницької АЕС, відсутні обтяження та інші права третіх осіб.
Частина земельної ділянки площею 0,5699, на якій знято поверхневий шар ґрунту та проводиться видобуток піску, входить до санітарно-захисної зони Хмельницької АЕС, що встановлює особливий режим території у місцях розташування ядерних установок та об'єктів, призначених для провадження з радіоактивними відходами.
У відповідності до ст.45 ЗУ "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" у місцях розташування ядерної установки чи об'єкта, призначених для поводження з радіоактивними відходами, може бути встановлено особливий режим території.
Порядок визначення особливого режиму території встановлюється Кабінетом Міністрів України.
У місцях розташування ядерної установки чи об'єкта, призначеного для поводження з радіоактивними відходами, встановлюються санітарно-захисна зона і зона спостереження.
Розміри і межі зазначених зон визначаються у проекті згідно з нормами, правилами і стандартами у сфері використання ядерної енергії, а також узгоджуються з органом державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки. У санітарно-захисній зоні і зоні спостереження повинен здійснюватися контроль за радіаційним станом.
У санітарно-захисній зоні забороняється розміщення жилих будинків та громадських споруд, дитячих та лікувально-оздоровчих установ, а також промислових підприємств, об'єктів громадського харчування, допоміжних та інших споруд, не пов'язаних з діяльністю ядерної установки або об'єкта, призначеного для поводження з радіоактивними відходами.
Використання для народногосподарських цілей земель і водоймищ, розташованих у санітарно-захисній зоні, можливе лише з дозволу органу державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки за погодженням з експлуатуючою організацією за умови обов'язкового проведення радіологічного контролю продукції, яка виробляється.
Збитки і витрати, пов'язані з встановленням санітарно-захисної зони в районі розміщення ядерної установки або об'єкта, призначеного для поводження з радіоактивними відходами, відшкодовуються відповідно до законодавства України.
Разом з тим, як вбачається з ч.5,6 ст.25 ЗУ "Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об'єктів" особи, на користь яких встановлені обмеження щодо використання земель у межах охоронних та інших зон об'єктів енергетики, повинні вимагати від власників і користувачів земельних ділянок дотримання таких обмежень та обтяжень.
Спори щодо порядку використання земель у межах охоронних та інших зон об'єктів енергетики вирішуються в судовому порядку відповідно до закону.
Відповідно до ч.2 ст.34 ЗУ "Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об'єктів" можливість використання земель і водойм, розташованих у санітарно-захисних зонах атомних електростанцій, з народногосподарською метою визначається тільки за погодженням з адміністрацією електростанції і центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення, за умови обов'язкового радіологічного контролю продукції, що виробляється.
Також, згідно з ст.36 ЗУ "Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об'єктів" юридичні і фізичні особи, винні в порушенні законодавства України про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон об'єктів енергетики, несуть відповідальність згідно із законом.
Застосування заходів дисциплінарної, цивільно-правової, адміністративної або кримінальної відповідальності не звільняє винних від відшкодування заподіяної шкоди.
Шкода, заподіяна внаслідок порушення законодавства України про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон об'єктів енергетики, підлягає відшкодуванню в порядку, встановленому законодавством.
Державний контроль за дотриманням правового режиму спеціальних зон здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику в нафтогазовому комплексі, а за використанням та охороною земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Також, важливою обставиною є той факт, що згідно з матеріалами справи 17.04.2019 був виданий дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки №13-22-0.41-2413/2-19.
Враховуючи зазначене, колегія суддів приходить до висновку, що з урахуванням матеріалів справи, а також норм законодавства, суд першої інстанції дійшов вірного висновку щодо відмови у задоволенні позовних вимог, оскільки відповідач відповідно до вимог законодавства (ч.2-4 ст.36 ЗУ "Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об'єктів") дійсно має право на проведення перевірок, контролю та притягнення до відповідальності винних осіб.
Крім того, в матеріалах справи відсутній належний, спеціальний дозвіл (погодження) органу державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки, адміністрацією електростанції і центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.
Відповідно до ч.1 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
З урахуванням вказаного, колегія суддів приходить до висновку, що відповідачем в повній мірі доведено правомірність прийнятої постанови та факту порушення позивачем вимог законодавства.
В свою чергу, позивач також оскаржує припис від 18.02.2020 №12Дк/0035Пр/03/01-20. В цій частині судом першої інстанції не було надано жодної аргументації в мотивувальній частині рішення.
Разом з тим, пп.1 п.6 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області № 333 визначено, що посадові особи Головного управління в межах своїх повноважень мають право, зокрема: складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель.
Аналіз наведених правових норм свідчить на користь висновку, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися посадовими особами Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності. При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", визначається іншими нормативно-правовими актами. Приписи про усунення виявлених порушень мають надаватися лише тим особам, які безпосередньо вчинили порушення вимог земельного законодавства.
Як вбачається з матеріалів справи, в оскаржуваному приписі зазначено про суть виявленого за результатом проведеної перевірки порушення. Однак, в ньому не вказано визначення конкретних дій, обов'язкових до виконання для усунення порушення.
Зміст оскаржуваного припису, від 18.02.2020 №12Дк/0035Пр/03/01-20, полягає у зобов'язанні позивача «у 30-денний строк усунути порушення, передбачені п."и" ч.1 ст.211 ЗК України». Який в свою чергу передбачає, що громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за такі порушення - невиконання умов знімання, збереження і нанесення родючого шару ґрунту.
Однак, зазначивши наведене, відповідач не вказав, які саме дії повинен здійснити позивач для усунення встановлених перевіркою порушень вимог законодавства.
Аналіз змісту оскаржуваного припису свідчить про те, що він є неконкретним й незрозумілим для виконання, оскільки не містять чітко визначених заходів щодо усунення порушень.
Схожої позиції дійшов Верховний Суд в постанові від 17 вересня 2019 року у справі №806/1723/18.
Враховуючи зазначене, колегія суддів приходить до висновку, що в частині припису позовні вимоги підлягають задоволенню.
Частиною 2 ст.6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».
Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (див. рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).
Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
У відповідності з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно з ч.1 ст.317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
На підставі викладеного та приймаючи до уваги, що суд першої інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення не надав аргументації позовній вимозі (фактично не вирішив) щодо правомірності припису від 18.02.2020 №12Дк/0035Пр/03/01-20, колегія суддів приходить до висновку про скасування рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо правомірності припису та прийняття нової постанови в цій частині, якою необхідно задовольнити позовні вимоги, а саме визнати протиправним та скасувати припису Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 18.02.2020 №12Дк/0035Пр/03/01-20. В решті рішення суду першої інстанції є правомірним, а тому скасуванню не підлягає.
В частині розподілу судових витрат колегія суддів зазначає наступне.
Враховуючи, що суд апеляційної інстанції задовольнив адміністративний позов та згідно з п.1 ст.139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Згідно з ч.3 ст.139 КАС України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.
Позивач, ОСОБА_1 сплатив судовий збір за подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції (Нетішинського міського суду Хмельницької області) згідно квитанції №0.0.1880359707.1 від 22.10.2020 (а.с.114) на суму 1681 грн. 60 коп. та за подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції (Хмельницького окружного адміністративного суду) згідно квитанції №0.0.2084209749.1 від 12.04.2021 (а.с.200) на суму 1362 грн. 00 коп., у зв'язку з цим слід стягнути з Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області (м.Хмельницький, вул.Інститутська, 4/1, ЄДРПОУ: 39767479) за рахунок їхніх бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП: НОМЕР_1 ) судовий збір в розмірі 2202 грн. 80 коп.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 05 квітня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про накладення адміністративного стягнення та визнання припису таким, що не підлягає виконанню скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо припису Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 18 лютого 2020 року №12Дк/0035Пр/03/01-20.
Прийняти в цій частині нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 щодо визнання протиправним та скасування припису Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 18 лютого 2020 року №12Дк/0035Пр/03/01-20, задовольнити.
В решті рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 05 квітня 2021 року залишити без змін.
Стягнути з Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області (м.Хмельницький, вул.Інститутська, 4/1, ЄДРПОУ: 39767479) за рахунок їхніх бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП: НОМЕР_1 ) судовий збір в розмірі 2202 грн. 80 коп.
Постанова суду набирає законної сили з моменту прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Драчук Т. О.
Судді Полотнянко Ю.П. Ватаманюк Р.В.