м. Вінниця
25 травня 2021 р. Справа № 120/2013/21-а
Вінницький окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді: Маслоід О.С.,
за участю:
секретаря судового засідання: Карпінської Т.В.
позивача: ОСОБА_1 , Жовмір Д.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу:
за позовом: Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 )
до: Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (вул. Народного Ополчення, б. 3, м.Київ, 03151)
Кваліфікаційної комісії видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста (вул. Народного Ополчення, б. 3, м.Київ, 03151)
про: визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити певні дії
До Вінницького окружного адміністративного суду звернулася Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - позивач) з позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - відповідач 1), Кваліфікаційної комісії видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста (далі - відповідач 2), з урахуванням заяви про зменшення позовних вимог від 11.05.2021 року, про визнання протиправним та скасування наказу відповідача 1 № 85 від 12.02.2021 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 29.11.2013 року № 012014 та зобов'язання відповідача 1 внести відомості про скасування наказу № 85 «Про анулювання кваліфікаційного сертифікату» в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката від 29.11.2013 року № 012014 інженера-землевпорядника ОСОБА_1 до Державного реєстру сертифікованих інженерів-землевпорядників.
Свої вимоги позивач мотивує тим, що на підставі кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника від 29.11.2013 року № 012014 здійснює діяльність у сфері розробки документації із землеустрою. 06.03.2021 року засобами поштового зв'язку йому надійшло письмове повідомлення відповідача 1 про те, що його (позивача) кваліфікаційний сертифікат від 29.11.2013 року № 012014 анульовано на підставі наказу від 12.02.2021року № 85. Позивач не погоджується із вказаним наказом та зазначає, що відповідачем 2 фактично не досліджувалось нічого, окрім тексту листа Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області від 18.01.2021 року за №21-2-0.9-451/2-21; не надано правової оцінки поясненням позивача з посиланням на норми закону, а лише витягнуто частини речень із контексту, а також не визначено підставу для анулювання свідоцтва. На переконання позивача, анулювання його сертифіката на підставі вказаного листа (за відсутності акту перевірки за наслідками здійснених заходів державного нагляду) без обґрунтованого викладу суті «грубе» порушення ним вимог законодавства при виконанні робіт із виготовлення проекту землеустрою та вимог нормативно-правових актів у сфері землеустрою, є протиправним. При цьому позивач зазначає, що він не вчиняв грубого порушення вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
Разом з позовом позивач подав до суду заяву про забезпечення позову, у задоволенні якою ухвалою суду від 15.03.2021 року відмовлено.
Ухвалою від 16.03.2021 року позовну заяву залишено без руху та надано строк для усунення недоліків позовної заяви.
19.03.2021 року за вх. № 14576 позивачем через канцелярію суду подано заяву про усунення недоліків позовної заяви.
Ухвалою від 24.03.2021 року дану позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження, а також визначено, що вона буде розглядатись в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін, судове засідання призначено на 14.04.2021 року, витребувано у відповідача 2 належним чином засвідчену копію подання кваліфікаційної комісії від 11.02.2021 року за № 21/82.
09.04.2021 року до суду відповідачем 1 надана заява про надання копій документів.
12.04.2021 року до суду від відповідача 1 надійшов відзив на позовну заяву, у якому зазначено, що нього надійшов лист Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області від 18.01.2021 року щодо вжиття заходів щодо позбавлення позивача сертифіката у зв'язку із допущенням ним грубого порушення норм земельного законодавства України та інших актів. Позивачем з цього приводу були надані відповідні пояснення. На черговому засіданні кваліфікаційної комісії було розглянуто вказане подання, пояснення та шляхом голосування прийнято рішення про позбавлення позивача відповідного сертифіката. На підставі подання комісії відповідачем 1 було прийнято спірний наказ та листом від 18.02.2021 року повідомлено позивача про це. Згідно ст. 68 Закону України «Про землеустрій» кваліфікаційна комісія робить подання про позбавлення кваліфікаційного сертифіката, зокрема, з підстави вчинення грубого порушення сертифікованим інженером- - землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. Розробники документації з землеустрою повинні дотримуватись законодавства України (п. а, ч. 2,3,4 ст. 28 Закону України «Про землеустрій»). В результате розгляду скарги Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області було встановлено, що позивачем умисне було здійснено порушення ст. 186-1 Земельного кодексу України, в результаті чого він отримав негативні висновки державної експертизи землевпорядної документації. Позивачем умисно надано на експертизу проект землеустрою, який не відповідає вказаній нормі. Комісією також були досліджені проекти землеустрою, в яких позивачем були допущені помилки. Поняття «грубе порушення» не має свого визначення у законодавстві, це є оціночним поняттям. Під час засідання, комісією було реалізовано оціночний характер визначення допущення грубого порушення позивачем. Комісія має виключні повноваження (дискреційні) вирішувати питання щодо видачі та анулювання кваліфікованого сертифіката.
У судове засідання 14.04.2021 року представники відповідачів не з'явились, про розгляд справи повідомлені належним чином, про причини неявки суд не повідомили. Позивачем не отримано відзив на позовну заяву. Судове засідання відкладено на 12.05.2021 року.
16.04.2021 року до суду від позивача надійшла відповідь на відзив, у якій позивач надає пояснення щодо відсутності порушень земельного законодавства під час розроблення документації з землеустрою, дискреційних повноважень відповідача 1.
05.05.2021 року до суду від відповідача 1 надійшла заява про розгляд справи без участі його представника.
11.05.2021 року до суду від позивача надійшла заява про зменшення позовних вимог, другий екземпляр якої було надіслано відповідачеві, що підтверджується матеріалами справи.
12.05.2021 року у судове засідання представники відповідачів не з'явились. Судом було прийнято заяву про зменшення позовних вимог. Позивачем надавались пояснення по суті спірних правовідносин, був оголошений відзив на позовну заяву відповідача 1, відповідачем 2, у встановлений судом строк, відзив до суду не був наданий. Судове засідання відкладено на 25.05.2021 року
21.05.2021 року до суду від відповідача 1 надійшла заява про розгляд справи без участі його представника.
У судовому засіданні 25.05.2021 року судом було здійснено дослідження доказів, позивачем надані додаткові пояснення.
Дослідивши усі обставини справи та надавши їм юридичну оцінку, заслухавши представників сторін, суд встановив наступне.
29.11.2013 року відповідно до протоколу рішення кваліфікаційної комісії від 21.11.2013 року № 21 позивачеві видано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника № 012014, яким підтверджено відповідність інженера-землевпорядника кваліфікаційним характеристикам професії та його спроможність самостійно складати окремі види документації з оцінки земель (крім експертної грошової оцінки земельних ділянок), виконувати топографо-геодезичні і картографічні роботи, проводити інвентаризацію земель, перевіряти якість ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень при здійсненні землеустрою.
Позивач з 04.03.2016 року є фізичною особою-підприємцем та здійснює наступні види діяльності: 71.12 Діяльність у сфері інжинірингу, геології та геодезії, надання послуг технічного консультування в цих сферах (основний); 65.11 Страхування життя; 71.11 Діяльність у сфері архітектури.
Свідоцтвом про підвищення кваліфікації інженера-землевпорядника серії НОМЕР_1 від 03.03.2021 року, виданим відповідно до рішення кваліфікаційної комісії від 25.02.2021 року, протокол № 2, засвідчено, що позивач підвищив кваліфікацію щодо складання окремих видів документації із землеустрою та документації із оцінки земель (крім експертної грошової оцінки земельних ділянок), проведення інвентаризації земель, перевірки якості ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень земель, виконання топографо-геодезичних і картографічних робіт, при здійсненні землеустрою.
Листом від 18.01.2021року № 21-2-0.9-451/2-21 «Про вжиття заходів» Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області звернулося до відповідачів, яким повідомило про виявлення ряду порушень норм чинного законодавства при проведенні обов'язкової державної експертизи проєктів землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, розроблених ФОП ОСОБА_1 , які висновками державної експертизи землевпорядної документації від 26.11.2020 року № 1417, № 1418, № 1419 оцінено негативно. З огляду на зазначене, пропонувалося розглянути питання про позбавлення кваліфікаційного сертифіката № 012014 від 29.11.2013 року інженера-землевпорядника ОСОБА_1 .
Розглянувши вказаний лист, відповідачем 2 прийнято рішення, оформлене протоколом №1 від 28.01.2020 року (п. 17), щодо внесення подання про анулювання кваліфікаційного сертифіката від 29.11.2013 року № 0120414 інженера-землевпорядника ОСОБА_1
11.02.2021 року відповідачем 2 сформовано подання № 21/82 про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 та направлено його відповідачеві 1 для прийняття відповідного рішення.
12.02.2021 року відповідачем 1 прийнято наказ № 85 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів", яким анульовано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 29.11.2013 року № 012014.
Листом від 18.02.2021 року № 31-28-0.232-1845/2-21 позивача повідомлено про те, що наказом від 12.02.2021 року № 85 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" його кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анульовано.
Відомості про наявність вказаного спірного наказу були внесені відповідачем 1 до Державного реєстру сертифікованих інженерів-землевпорядників, що підтверджується відповідним витягом з реєстру.
Позивач, не погоджуючись із вказаним наказом, звернувся до суду з даним позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, які виникли між сторонами, суд зазначає наступне.
Правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою та регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування визначено Законом України «Про землеустрій», в редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин (далі - Закон № 858).
Ч.2 ст. 26 Закону № 858 передбачено, що розробниками документації із землеустрою є фізичні особи-підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.
Згідно зі ст. 28 Закону № 858 розробники документації із землеустрою зобов'язанні дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також державних стандартів, норм і правил при здійсненні землеустрою.
За приписами ст. 60 Закону № 858 державний контроль за проведенням землеустрою, виконанням запроектованих заходів із землеустрою і дотриманням вимог, встановлених цим Законом, законами України та іншими нормативно-правовими актами при розробці документації із землеустрою, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, центральними органами виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель відповідно до повноважень, визначених законом.
Державний нагляд у сфері землеустрою здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до підстав, визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (ч.1 ст. 61-1 Закону 858).
Згідно із Положенням про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 року № 15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Ч. 7-10 ст. 61-1 Закону № 858 передбачено, що під час здійснення заходів державного нагляду виконавців робіт із землеустрою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, перевіряє дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, норм і правил у сфері землеустрою.
За наявності підстав для анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки є обов'язковим для розгляду на засіданні кваліфікаційної комісії. За результатами розгляду акту кваліфікаційна комісія направляє подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.
На підставі подання кваліфікаційної комісії про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає рішення про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката та повідомляє інженера-землевпорядника письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання кваліфікаційної комісії.
Рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено до суду.
Ст. 68 Закону № 858 визначено відповідальність за порушення законодавства у сфері землеустрою.
Так, згідно ст. 68 Закону № 858, особи, винні в порушенні законодавства у сфері землеустрою, несуть відповідальність згідно із законом.
Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав:
грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, норм і правил у сфері землеустрою;
рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником;
наявність у сертифікованого інженера-землевпорядника непогашеної судимості за корисливі кримінальні правопорушення;
з'ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного сертифіката.
На підставі подання кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.
Рішення про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено в судовому порядку.
Ч. 19-22 ст. 66 Закону № 858 передбачено, що кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин:
а) за зверненням сертифікованого інженера-землевпорядника;
б) у разі набрання законної сили рішенням суду про обмеження дієздатності особи (інженера-землевпорядника), визнання її недієздатною, безвісно відсутньою;
в) за поданням кваліфікаційної комісії в разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до ст. 68 цього Закону;
г) на підставі свідоцтва про смерть.
Кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника може бути також анульований за рішенням суду.
Рішення про зупинення дії чи анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника може бути оскаржено до суду.
Порядок роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин.
Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 28.07.2017 року № 392, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22.08.2017 року за № 1044/30912, затверджено Порядок роботи кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, який визначає основні засади роботи Кваліфікаційної комісії, процедуру видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста (далі- Порядок № 392).
Відповідно до п. 5 р. І Порядку № 392 до повноважень кваліфікаційної комісії належать, зокрема: розгляд письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою та топографо-геодезичної і картографічної діяльності стосовно професійної діяльності сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів, а також актів, складених за результатами здійснених Держгеокадастром заходів державного нагляду (контролю); прийняття рішень про внесення подання до Держгеокадастру стосовно анулювання чи зупинення дії сертифіката інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста; у разі потреби звернення до відповідних уповноважених органів з метою вирішення питань, що належать до її компетенції.
Згідно з п. 1 р. ІІ Порядку № 392 організаційною формою роботи кваліфікаційної комісії є засідання, які проводяться в міру надходження документів або виникнення питань, розгляд яких потребує прийняття рішення, але не рідше один раз на місяць.
П. 6, 7 р. ІІ Порядку № 392 передбачено, що рішення кваліфікаційної комісії приймаються шляхом відкритого голосування простою більшістю голосів присутніх на її засіданні та оформлюються протоколом, який підписують усі присутні на засіданні члени кваліфікаційної комісії. Член кваліфікаційної комісії, який не погоджується з прийнятим кваліфікаційною комісією рішенням, висловлює окрему думку в письмовому вигляді, що додається до протоколу.
Рішення кваліфікаційної комісії може бути оскаржено в суді.
Відповідно до п. 19, 20 р. ІІІ Порядку № 392 кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання до Держгеокадастру про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав:
грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою;
рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником;
наявність у сертифікованого інженера-землевпорядника непогашеної судимості за корисливі злочини;
з'ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного сертифіката.
На підставі подання кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката Держгеокадастр приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.
Рішення про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено в судовому порядку.
Кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється Держгеокадастром:
за зверненням сертифікованого інженера-землевпорядника;
у разі набрання законної сили рішенням суду про обмеження дієздатності особи (інженера-землевпорядника), визнання її недієздатною, безвісно відсутньою;
за поданням кваліфікаційної комісії у разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статті 68 Закону України «Про землеустрій»;
на підставі свідоцтва про смерть.
Враховуючи наведені вище положення чинного законодавства, суд приходить до висновку, що законодавець наділив повноваженнями Держгеокадастр здійснювати державний нагляд у сфері землеустрою та приймати рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката на підставі відповідного подання кваліфікаційної комісії. Комісія, у свою чергу, формує таке подання за наслідками розгляду відповідних звернень заінтересованих осіб, а також актів Держгеокадастру, у яких зафіксовані порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
При цьому законодавець розмежував два окремі випадки внесення подання про позбавлення (анулювання) кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника, а саме: за наслідком розгляду актів, складених за результатами здійснених заходів державного нагляду (контролю) Держгеокадастром (ст. 61-1 Закону № 858); за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою (ст. 68 Закону № 858).
Встановлено, що підставою для складання відповідного подання кваліфікаційної комісії був лист Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області від 18.01.2021 року № 21-2-0.9-451/2-21 «Про вжиття заходів», в якому останнє повідомило про виявлення ряду порушень норм чинного законодавства при проведенні обов'язкової державної експертизи проєктів землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, розроблених ФОП ОСОБА_1 , які висновками державної експертизи землевпорядної документації від 26.11.2020 року № 1417, № 1418, № 1419 оцінено негативно.
Приймаючи рішення про позбавлення позивача кваліфікаційного сертифіката, відповідач 1 виходив з того, що інженером-землевпорядником допущено грубе порушення вимог положень нормативно-правових актів, норм і правил у сфері землеустрою, оскільки спірний наказ прийнято відповідно до ч. 19 ст. 66 та на підставі подання кваліфікаційної комісії.
Разом з тим, суд наголошує, що кваліфікаційна комісія має право вносити подання про позбавлення (анулювання) кваліфікаційного сертифіката, зокрема, лише при встановлені нею саме грубого порушення інженером-землевпорядником вимог земельного законодавства.
У свою чергу, Закон №858 не містить визначення грубого порушення суб'єктом господарювання, інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів.
Відповідно до позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 18.10.2018 року у справі № 808/2685/17, яку на підставі ч. 5 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) суд враховує при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин, поняття «грубе порушення суб'єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів», яке застосоване законодавцем у ст. 68 Закону № 858, має оціночний характер, а тому для з'ясування характеру порушення слід досліджувати допущене порушення у сукупності з урахуванням усіх обставин та попередніх проступків. У кожному конкретному випадку воно повинно встановлюватися, виходячи з об'єктивних та суб'єктивних ознак вчиненого діяння.
Визнання порушення нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою «грубим» залежить від оцінки таких критеріїв кожний з яких має самостійне значення: характеру порушення; категорії виконавця; об'єктивних ознак здійснюваного порушення; суб'єктивних ознак здійснюваного порушення.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 19.12.2019 року у справі № 806/290/16.
Отже, «грубим» може вважатися таке порушення, в результаті якого не тільки порушено відповідні правові норми, а наслідком якого стали незворотні процеси для відновлення прав заінтересованих осіб, тобто за будь-яких умов неможливе повернення у правовий стан, що існував до його вчинення.
У листі Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області від 18.01.2021 року вказано на порушення позивачем норм чинного законодавства:
- матеріали проєкту оформлені з порушенням вимог п. 3.3.2 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації та ст. 22 Закону України «Про державний земельний кадастр» (кожен аркуш документів в паперовому вигляді повинен бути засвідчений підписом і печаткою (за наявності) розробника об'єкта експертизи, а також підписом та особистою печаткою сертифікованого інженера-землевпорядника, який відповідає за якість робіт із землеустрою).
- відсутня інформація про те, чи не використано право безоплатної приватизації, що порушує вимоги п. 4 ст. 116 Земельного кодексу України.
- відсутні матеріали погодження проєкту землеустрою органом земельних ресурсів та органом містобудування та архітектури, що є обов'язковим по даному проєкту, що порушує вимоги п. 1, 2 ст. 186 Земельного кодексу України.
- відсутня інформація про розташування земельної ділянки по відношенню до земель природоохоронного та історико-культурного призначення (вимоги п. 3 ст. 186-1 Земельного кодексу України).
- відсутнє обґрунтування доцільності надання земельної ділянки сільськогосподарського призначення в межах населеного пункту з урахуванням вимог ст.ст. 38, 39 Земельного кодексу України та вимог ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
- кадастровий план оформлено з порушенням вимог ст. 34 Закону України «Про Державний земельний кадастр» (на кадастровому плані земельної ділянки відображаються зовнішні межі земельної ділянки (із зазначенням суміжних земельних ділянок, їх власників, користувачів суміжних земельних ділянок державної чи комунальної власності).
Разом з тим, зі змісту вказаного листа неможливо встановити, яке саме з перелічених у листі зауважень до проєктів землеустрою є грубим порушенням вимог нормативно-правових актів.
Суд зазначає, що наслідком вказаних порушень не є наявність незворотних процесів для відновлення прав заінтересованих осіб, тобто за будь-яких умов можливе повернення у правовий стан, що існував до його вчинення, що, в свою чергу, підтверджується висновками державної експертизи землевпорядної документації від 26.11.2020 року, якими позивачеві рекомендовано усунути виявлені порушення, після чого знову звернутися за отриманням висновків експертизи.
До того ж, будь - яких доказів наявності та надходження інформації від замовників технічної документації чи інших заінтересованих осіб щодо негативних незворотних наслідків, спричинених порушеннями, виявленими в проєктах землеустрою, розроблених позивачем, відповідачами та Головним управлінням Держгеокадастру у Вінницькій області не надано та не вказувалося.
У протоколі засідання кваліфікаційної комісії від 28.01.2021року № 1 (п. 17) вказано, що на засіданні слухали секретаря кваліфікаційної комісії Лахматову О.В. , яка повідомила, що до кваліфікаційної комісії надійшов лист Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області від 18.01.2021 № 21-2-0.9-451/2-21 щодо порушення сертифікованим інженером-землевпорядником ОСОБА_1 вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. Лахматова О.В. зазначила, що згідно висновків державної експертизи землевпорядної документації від 26.11.2020 року № 1417, № 1418, № 1419 Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області проєкти землеустрою щодо відведення земельних ділянок, розроблені сертифікованим інженером-землевпорядником ОСОБА_1 , оцінено негативно та не погоджено. У протоколі засідання кваліфікаційної комісії від 28.01.2021року № 1 вказано, що серед порушень норм чинного законодавства, зокрема, зазначаються про порушення вимоги ст. 50 Закону № 858 та п. 1, 2 ст. 186-1 Земельного кодексу України, а саме: відсутні матеріали погодження проєкту землеустрою з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин та з структурним підрозділом у сфері містобудування та архітектури, що є обов'язковим.
Поряд із цим, в протоколі засідання та поданні відсутні будь-які відомості щодо вчинення кваліфікаційною комісією будь-яких дій щодо дослідження проєктів землеустрою, які розробляв позивач, прийнятих за цими проєктами рішень, рішень органів місцевого самоврядування, що стали підставою для виготовлення проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, що свідчить, що такі дії при ухваленні спірного рішення не вчинялися, а подані позивачем заперечення взагалі залишилися поза увагою Кваліфікаційної комісії.
При цьому суд наголошує, що всі обставини, які враховуються при ухваленні рішення суб'єктом владних повноважень, мотиви його прийняття, мають зазначатися в самому рішенні.
На підставі лише листа органу Держгеокадастру не можливо перевірити суть порушення, дійти висновку про його грубий характер та встановити наявність вини сертифікованого інженера - землевпорядника ОСОБА_1 в грубому порушенні вимог положень нормативно-правових актів, нормативно технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
Суд наголошує, що чинним законодавством не встановлено, що наявність лише інформації від органу Держгеокадастру чи негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації, свідчить про грубе порушення суб'єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
Такий висновок відповідає правовій позиції ВС у постанові від 17.12.2020 року у справі № 2040/7750/18.
Крім того, суд враховує, що правовідносини, що виникають в процесі реалізації органами державного нагляду у сфері землеустрою повноважень щодо анулювання кваліфікаційних сертифікатів, засновані на принципі юридичної визначеності. Згідно позиції Європейського суду у справі Yvonne van Duyn v. Home Office (Case 41/74 van Duyn v. Home Office) принцип юридичної визначеності означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатися на зобов'язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов'язання містяться у законодавчому акті, який загалом не має автоматичної прямої дії. Така дія зазначеного принципу пов'язана з іншим принципом - відповідальності держави, який полягає у тому, що держава не може посилатися на власне порушення зобов'язань для запобігання відповідальності. При цьому, якщо держава чи будь-який її орган схвалили певну концепцію, така держава чи орган вважатимуться такими, що діють протиправно, якщо вони відступлять від такої політики чи поведінки, оскільки схвалення такої політики чи поведінки дало підстави для виникнення обґрунтованих сподівань у осіб (юридичних чи фізичних) стосовно додержання державою чи органом публічної влади такої політики чи поведінки.
Отже, якщо держава задекларувала певні правила поведінки при прийнятті та виконанні рішень про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженера-землевпорядника (зокрема, наявності передбачених Законом підстав та обов'язкового проведення перевірки та складання відповідного акта за її наслідками), то вона зобов'язана вжити всіх заходів для забезпечення реалізації цих правил.
Таким чином, проаналізувавши чинні норми законодавства, розглянувши наявні в матеріалах справи докази, суд дійшов висновку, що анулювання позивачеві сертифіката інженера-землевпорядника на підставі лише листа Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області (за відсутності перевірки за наслідками здійснених заходів державного нагляду) без обґрунтованого викладу (у рішення кваліфікаційної комісії) у чому полягає грубе порушення саме позивачем, є протиправним.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 26.06.2019 року у справі № 802/1607/16-а.
Таким чином, позовні вимоги про визнання протиправним та скасування наказу відповідача 1 № 85 від 12.02.2021 року «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 29.11.2013 року № 012014 є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.
Що стосується зобов'язання відповідача 1 внести відомості про скасування наказу № 85 «Про анулювання кваліфікаційного сертифікату» в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката від 29.11.2013 року № 012014 інженера-землевпорядника ОСОБА_1 до Державного реєстру сертифікованих інженерів-землевпорядників, суд виходить з такого.
Відповідно до п. 7 ч. 2 ст. 66-1 Закону № 858 у Державному реєстрі сертифікованих інженерів-землевпорядників зазначається інформація щодо анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката.
Згідно із ч. 3-5 ст. 66-1 Закону № 858 відомості про зупинення дії чи анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника вносяться центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до Державного реєстру сертифікованих інженерів-землевпорядників у строк не пізніше ніж через три робочі дні після прийняття відповідного рішення про анулювання (позбавлення) чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката.
Інформація з Державного реєстру сертифікованих інженерів-землевпорядників надається за письмовою заявою фізичним і юридичним особам у формі витягу на безоплатній основі.
Державний реєстр сертифікованих інженерів-землевпорядників оприлюднюється на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Технологічні та програмні засоби, необхідні для оприлюднення відомостей Державного реєстру сертифікованих інженерів-землевпорядників, повинні забезпечувати юридичним та фізичним особам можливість безоплатного анонімного перегляду, копіювання та роздрукування реєстру на основі поширених веб-оглядачів та редакторів без необхідності застосування спеціально створених для цього технологічних та програмних засобів, цілодобово, без обмежень.
За змістом ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» доступ до інформації забезпечується шляхом:
систематичного та оперативного оприлюднення інформації:
в офіційних друкованих виданнях;
на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет;
на єдиному державному веб-порталі відкритих даних;
Згідно із ч. 3 ст. 10 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації, які володіють інформацією про особу, зобов'язані:
1) надавати її безперешкодно і безкоштовно на вимогу осіб, яких вона стосується, крім випадків, передбачених законом;
2) використовувати її лише з метою та у спосіб, визначений законом;
3) вживати заходів щодо унеможливлення несанкціонованого доступу до неї інших осіб;
4) виправляти неточну та застарілу інформацію про особу самостійно або на вимогу осіб, яких вона стосується.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
Суд встановив, що інформація щодо анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 29.11.2013 року № 012014 розміщена у вільному доступі на офіційному веб-сайті Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (https://land.gov.ua/reyestr_inzheneriv_zemlevporyadnykiv/).
Водночас будь-якого розділу, придатного для відображення відомостей про визнання протиправним та скасування судом наказу про анулювання сертифікату Державний реєстр сертифікованих інженерів-землевпорядників не містить.
Наведені вище положення Закону України «Про землеустрій» також не передбачають відображення у Державному реєстрі сертифікованих інженерів-землевпорядників судових рішень про скасування наказу про анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника.
Отже, правове регулювання та фактична структура Реєстру свідчать про можливість юридичних та фізичних осіб продовжувати отримувати з нього інформацію про анулювання сертифікату не зважаючи на рішення суду про скасування відповідного наказу.
Відтак, несприятливі наслідки для позивача у вигляді відсутності звернень до нього потенційних замовників можуть продовжуватися, а судовий захист буде де-факто неефективним та неповним. Це становище вимагає застосування судом ефективних заходів для поновлення порушеного права позивача.
Ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (ратифіковано Законом № 475/97-ВР від 17.07.1997, далі - Конвенція) та протоколи до неї, а також практику Суду як джерело права. Згідно ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори» міжнародні договори є частиною національного законодавства та у разі суперечностей між ними мають вищу юридичну силу, ніж положення національного законодавства. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини, що передбачено ч. 2 ст. 6 КАС України.
В усталеній практиці ЄСПЛ встановлено, що припинення дії дійсної ліцензії на здійснення господарської діяльності становить втручання у право на мирне володіння майном, гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, і воно має розглядатись за другим абзацом цієї статті як захід з контролю за користуванням майном (рішення у справі «ТОВ «Світ розваг» та інші проти України» заява № 13290/11 пункт 154 від 27.06.2019, «Тре Тракторер АБ» проти Швеції», пункт 55 та рішення у справах «Розенцвейг та Бондед Вархаус Лтд проти Польщі» заява № 51728/99 пункт 49, від 28.07.2005 «Бімер С.А. проти Молдови» заява № 15084/03 пункт 51, від 10.07.2007 «Megadat.com СРЛ проти Молдови» заява № 21151/04 пункти 64 і 65).
У даній справі суд вважає, що наявний у позивача кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника за своєю економічною суттю є еквівалентом ліцензії, тобто дозволу на здійснення певної комерційної діяльності, відповідно анулювання його сертифікату також становить втручання у право на мирне володіння майном, яке гарантоване статтею 1 Протоколу 1 до Конвенції.
При цьому за результатами розгляду справи судом встановлена протиправність позбавлення позивача такого кваліфікаційного сертифіката.
Ст. 13 Конвенції визначено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
У пункті 145 рішення від 15.11.1996 у справі "Чахал проти Об'єднаного Королівства" (Chahal v. TheUnitedKingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.
Засіб захисту, що вимагається зазначеною статтею повинен бути ефективним як у законі, так і на практиці, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 05.04.2005 року (заява N 38722/02). Таким чином, ефективний засіб правового захисту у розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату.
П. 10 ч. 2 ст. 245 КАС України передбачено, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.
Враховуючи наведене, суд вважає, що ефективним та таким, що забезпечує повне поновлення прав позивача, способом захисту буде зобов'язання відповідача 1 внести відомості про скасування наказу № 85 від 12.02.2021 року "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката від 29.11.2013 року № 012014 інженера-землевпорядника ОСОБА_1 до Державного реєстру сертифікованих інженерів-землевпорядників, відповідно позовні вимоги у цій частині також підлягають задоволенню.
Згідно із ч. 1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 т. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін, оцінивши надані докази, суд доходить висновку про наявність підстав для задоволення позову у повному обсязі.
Вирішуючи питання про розподіл судових витрат у справі, суд зазначає, що згідно із ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Таким чином, на користь позивача підлягають стягненню судові витрати зі сплати судового збору в сумі 1 861 грн. 00 коп. за рахунок бюджетних асигнувань відповідача 1.
Керуючись Законом України «Про землеустрій», Законом України «Про доступ до публічної інформації», Законом України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського Суду з прав людини», Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 28.07.2017 року № 392, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22.08.2017 року за № 1044/30912, яким затверджено Порядок роботи кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, ст. 6, 9, 77, 90, 139, 242, 244, 245, 246, 255, 295 КАС України, суд
Позовну заяву Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Кваліфікаційної комісії видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити певні дії задовольнити.
Визнати протипранвим та скасувати наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 85 від 12.02.2021 року "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 29.11.2013 року № 012014.
Зобов'язати Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру внести відомості про скасування наказу № 85 від 12.02.2021 року "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката від 29.11.2013 року № 012014 інженера-землевпорядника ОСОБА_1 до Державного реєстру сертифікованих інженерів-землевпорядників.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань з Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на користь Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 судовий збір у сумі 1 861 грн. 00 коп..
Рішення суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.
Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.
Позивач - Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 )
Відповідач 1 - Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (вул. Народного Ополчення, б. 3, м.Київ, 03151)
Відпвоідач 2 - Кваліфікаційна комісія видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста (вул. Народного Ополчення, б. 3, м.Київ, 03151)
Повний текст рішення складено та підписано суддею 28.05.2021 року.
Суддя Маслоід Олена Степанівна