Справа № 640/10497/20 Суддя (судді) першої інстанції: Бояринцева М.А.
27 травня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді Коротких А.Ю.,
суддів Сорочка Є.О.,
Чаку Є.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державного підприємства «ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 лютого 2021 року у справі за адміністративним позовом Державного підприємства «ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ» до Рахункової палати України про визнання протиправним та скасування рішення в частині,-
Державне підприємство «ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ» звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Рахункової палати України про визнання протиправним та скасування рішення в частині.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 лютого 2021 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
Не погоджуючись із прийнятим рішенням суду, Державне підприємство «ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ» звернулось з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нову постанову, якою задовольнити адміністративний позов у повному обсязі. Свої вимоги апелянт мотивує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення неповно досліджено обставини, що мають значення для справи та неправильно застосовано норми матеріального права.
У відповідності до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Предметом апеляційного оскарження є судове рішення, яке прийняте судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, у зв'язку з чим колегія суддів вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.
Згідно зі ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Судом першої інстанції встановлено, що членом Рахункової палати І.М.Івановою затверджено програму аудиту ефективності використання та розпорядження майном Державного підприємства «ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ», що мають фінансові наслідки для бюджету.
В подальшому Членом Рахункової палати І.М.Івановою було затверджено Зміни до Програми аудиту ефективності використання та розпорядження майном Державного підприємства «ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ», що мають фінансові наслідки для бюджету.
24.09.2019 року відповідно до статті 98 Конституції України, статей 4, 7, 10 Закону України «Про Рахункову палату» і Плану роботи Рахункової палати на 2019 рік Рахунковою палатою видано доручення №04-545 на виконання заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), яким доручено провести аудит ефективності використання та розпорядження майном Державного підприємства «ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ», що мають фінансові наслідки для державного бюджету, у Державному підприємстві «ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ», у період з 25.09.2019 року по 12.11.2019 року. Також відповідачем сформовано перелік документів та інформації, які необхідно надати контрольній групі Рахункової палати в межах проведення аудиту ефективності використання та розпорядження майном Державного підприємства «ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ», що мають фінансові наслідки для державного бюджету, який затверджений Членом Рахункової палати І.М. Івановою.
19.11.2019 року позивачем подано зауваження №614-07/2019 до проекту звіту Рахункової палати, складеного за результатами здійснення заходів державного контролю (аудиту) Державного підприємства «ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ» (далі - зауваження).
За наслідком розгляду зауважень Рахунковою палатою складено довідку про результати зауважень ДП «ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ» до проекту звіту про результати аудиту ефективності використання та розпорядження майном Державного підприємства «ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ», що мають фінансові наслідки для державного бюджету, у відповідності до якої деякі зауваження частково враховано, враховано як пояснення та не враховано.
27.12.2019 року Рахунковою палатою було прийнято Рішення «Про розгляд Звіту про результати ефективності використання та розпорядження майном Державного підприємства «ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ», що мають фінансової наслідки для державного бюджету №39-2.
Державне підприємство «ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ», не погоджуючись із Рішенням рахункової палати від 27.12.2019 року №39-2, вважаючи, що відповідачем порушено порядок та процедури прийняття оскаржуваного рішення, окремі висновки не відповідають фактичним обставинам справи, що, в свою чергу, зумовлює наявність порушених прав та охоронюваних законом інтересів позивача, звернулось до суду з даним позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
Організацію, повноваження та порядок діяльності Рахункової палати визначає закон України «Про Рахункову палату» від 02.07.2015 року №576-VIII (далі - Закон №576-VIII).
У відповідності до частини 1 статті 1 Закону № 576-VIII Рахункова палата від імені Верховної Ради України здійснює контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням.
Згідно із частиною 3 статті 1 Закону № 576-VIII Рахункова палата є державним колегіальним органом.
Положеннями частини 1, 2 статті 3 Закону № 576-VIII встановлено, що діяльність Рахункової палати ґрунтується на принципах законності, незалежності, об'єктивності, безсторонності, гласності та неупередженості.
Рахункова палата є організаційно, функціонально та фінансово незалежною, самостійно планує свою діяльність.
Рахункова палата під час здійснення своїх повноважень є незалежною від будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання. Незаконне втручання у здійснення Рахунковою палатою наданих законом повноважень забороняється і тягне за собою відповідальність, встановлену законом (ч. 4 ст. 3 Закону № 576-VIII).
Рахункова палата застосовує у своїй діяльності основні принципи діяльності Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI), Європейської організації вищих органів фінансового контролю (EUROSAI) та Міжнародні стандарти вищих органів фінансового контролю (ІSSAІ) в частині, що не суперечить Конституції та законам України (ч. 7 ст. 4 Закону № 576-VIII).
Статтею 4 Закону № 576-VIII врегульовано заходи державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
Так, повноваження, покладені на Рахункову палату Конституцією України, здійснюються через провадження заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
Державний зовнішній фінансовий контроль (аудит) забезпечується Рахунковою палатою шляхом здійснення фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів.
Фінансовий аудит полягає у перевірці, аналізі та оцінці правильності ведення, повноти обліку і достовірності звітності щодо надходжень і витрат бюджету, встановлення фактичного стану справ щодо цільового використання бюджетних коштів, дотримання законодавства при здійсненні операцій з бюджетними коштами.
Аудит ефективності передбачає встановлення фактичного стану справ та надання оцінки щодо своєчасності і повноти бюджетних надходжень, продуктивності, результативності, економності використання бюджетних коштів їх розпорядниками та одержувачами, законності, своєчасності і повноти прийняття управлінських рішень учасниками бюджетного процесу, стану внутрішнього контролю розпорядників бюджетних коштів.
Оцінка продуктивності використання бюджетних коштів передбачає встановлення співвідношення між результатами діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів і використаними для досягнення таких результатів коштами бюджету.
Оцінка результативності використання бюджетних коштів передбачає встановлення ступеня відповідності фактичних результатів діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів запланованим результатам.
Оцінка економності використання бюджетних коштів передбачає встановлення стану досягнення розпорядником та одержувачем таких коштів запланованих результатів за рахунок використання мінімального обсягу бюджетних коштів або досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.
Згідно пунктів 1, 8, 11 частини 1 статті 7 Закону № 576-VIII Рахункова палата: здійснює фінансовий аудит та аудит ефективності щодо: надходжень до державного бюджету податків, зборів, обов'язкових платежів та інших доходів, включаючи адміністрування контролюючими органами таких надходжень; проведення витрат державного бюджету, включаючи використання бюджетних коштів на забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Вищої ради правосуддя, Генеральної прокуратури України та інших органів, безпосередньо визначених Конституцією України; використання коштів державного бюджету, наданих місцевим бюджетам та фондам загальнообов'язкового державного соціального і пенсійного страхування; здійснення таємних видатків державного бюджету; управління об'єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету, включаючи забезпечення відрахування (сплати) до державного бюджету коштів, отриманих державою як власником таких об'єктів, та використання коштів державного бюджету, спрямованих на відповідні об'єкти; надання кредитів з державного бюджету та повернення таких коштів до державного бюджету; операцій щодо державних внутрішніх та зовнішніх запозичень, державних гарантій, обслуговування і погашення державного та гарантованого державою боргу; використання кредитів (позик), залучених державою до спеціального фонду державного бюджету від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій, виконання міжнародних договорів України, що призводить до фінансових наслідків для державного бюджету, у межах, які стосуються таких наслідків; здійснення закупівель за рахунок коштів державного бюджету; виконання державних цільових програм, інвестиційних проектів, державного замовлення, надання державної допомоги суб'єктам господарювання за рахунок коштів державного бюджету; управління коштами державного бюджету центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів; стану внутрішнього контролю розпорядників коштів державного бюджету; інших операцій, пов'язаних із надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням; виконання кошторису доходів та витрат Національного банку України; надходжень, закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків і зборів або їх частки та використання коштів місцевих бюджетів у частині видатків, які визначаються функціями держави і передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню; направляє за результатами заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) обов'язкові для розгляду рішення Рахункової палати; у разі виявлення ознак кримінального або адміністративного правопорушення інформує про них відповідні правоохоронні органи.
Відповідно до частини 2 статті 7 Закону № 576-VIII об'єктами контролю Рахункової палати при виконанні повноважень, визначених частиною першою цієї статті, є державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, інші бюджетні установи, у тому числі закордонні дипломатичні установи України, суб'єкти господарювання, громадські чи інші організації, фонди загальнообов'язкового державного соціального і пенсійного страхування, Національний банк України та інші фінансові установи.
Між тим, особливості здійснення державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) за надходженням коштів до державного бюджету, за управлінням об'єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету, встановленні статтею 10 Закону № 576-VIII.
Рахункова палата здійснює аудит ефективності та фінансовий аудит щодо законності, повноти нарахування, своєчасності сплати і зарахування на єдиний казначейський рахунок податків, зборів, обов'язкових платежів, інших доходів державного бюджету, щодо правомірності бюджетного відшкодування податку на додану вартість, надає оцінку ефективності адміністрування контролюючими органами надходжень до державного бюджету та заходів, що вживаються органами стягнення до боржників державного бюджету.
Зазначені заходи державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) здійснюються Рахунковою палатою щодо діяльності центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну податкову і митну політику, інших органів, що контролюють справляння надходжень до державного бюджету.
Рахункова палата надає оцінку впливу наданих пільг із сплати податків, зборів, обов'язкових платежів, інших платежів до державного бюджету на ефективність виконання державного бюджету, у тому числі оцінює фінансові наслідки для державного бюджету.
Рахункова палата здійснює контроль за надходженням до державного бюджету коштів, отриманих державою як власником об'єктів державної власності, а також аудит ефективності використання і розпорядження об'єктами державної власності, належними державі матеріальними та іншими активами, що мають фінансові наслідки для державного бюджету.
Фонд державного майна України, інші державні органи, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи надають Рахунковій палаті за її запитами необхідну інформацію щодо об'єктів державної власності, що перебувають у їх управлінні (включаючи об'єкти, що знаходяться у користуванні інших осіб).
У відповідності до частини 1 статті 25 Закону № 576-VIII основною організаційною формою діяльності Рахункової палати є засідання Рахункової палати, що проводяться у формі відкритих слухань, на яких мають право бути присутніми народні депутати України, представники державних органів, громадськості. Якщо оприлюднення інформації, що розглядатиметься на засіданні, може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину, з дотриманням вимог, передбачених частиною другою статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», можуть проводитися закриті засідання Рахункової палати.
В контексті положень частини 2 статті 25 Закону № 576-VIII Рахункова палата на своїх засіданнях розглядає та вирішує питання: 1) загальної концепції роботи та розвитку Рахункової палати; 2) затвердження структури апарату Рахункової палати; 3) затвердження штатного розпису апарату Рахункової палати; 4) затвердження кошторису Рахункової палати; 5) затвердження методик та методологій здійснення державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) Рахунковою палатою; 6) затвердження Регламенту Рахункової палати; 7) визначення напрямів діяльності Рахункової палати, закріплення цих напрямів за членами Рахункової палати; 8) затвердження планів роботи Рахункової палати; 9) затвердження звітів, прийняття рішень за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту); 10) затвердження щорічного звіту Рахункової палати; 11) організації зв'язків з громадськістю та засобами масової інформації; 12) розвитку міжнародних відносин у межах компетенції Рахункової палати; 13) внесення на розгляд Верховної Ради України подання про дострокове припинення повноважень Голови, іншого члена Рахункової плати; 14) інші питання, пов'язані з виконанням повноважень Рахункової палати.
Згідно із статтею 26 Закону № 576-VIII рішення Рахункової палати приймаються на засіданні Рахункової палати.
Рішення Рахункової палати приймаються відкритим голосуванням більшістю голосів від кількості присутніх на засіданні членів Рахункової палати (за винятком випадків, передбачених цим Законом) і підписуються Головою Рахункової палати або особою, яка головувала на засіданні Рахункової палати.
Член Рахункової палати, присутній на засіданні Рахункової палати, який не погоджується з прийнятим рішенням, має право викласти окрему думку, що в письмовій формі додається до протоколу засідання Рахункової палати, та має право інформувати про це Верховну Раду України та її органи, а також інші державні органи, органи місцевого самоврядування, яких стосується таке рішення.
Згідно із положеннями частини 1 статті 27 Закону № 576-VIII Рахункова палата здійснює свою діяльність згідно з планами роботи, які затверджуються на засіданні Рахункової палати.
Положеннями статті 28 Закону № 576-VIII встановлено, що процедура організації роботи Рахункової палати, територіальних та інших структурних підрозділів її апарату, питання взаємовідносин між структурними підрозділами, членами Рахункової палати та посадовими особами апарату Рахункової палати, інші питання внутрішньої організації діяльності визначаються цим Законом та Регламентом Рахункової палати.
Регламент Рахункової палати та зміни до нього затверджуються на засіданні Рахункової палати не менш як двома третинами голосів від складу Рахункової палати, визначеного частиною першою статті 17 цього Закону, та оприлюднюються на офіційному веб-сайті Рахункової палати.
Відповідно до частини 1 статті 31 Закону № 576-VIII підставою для здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) є план роботи Рахункової палати або рішення Рахункової палати про здійснення позапланового заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) та підписане на виконання такого заходу членом Рахункової палати відповідне доручення. У дорученні зазначаються підстава, мета, предмет, строк здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), а також склад контрольної групи.
При цьому порядок, правила та процедура здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) визначаються цим Законом та відповідно до цього Закону Регламентом Рахункової палати (ч. 2 ст. 31 Закону № 576-VIII).
Між тим, Рішенням Рахункової палати від 28.08.2018 року №22-7 затверджено Регламент Рахункової палати (далі - Регламент).
Згідно із пунктом 30.1 глави 30 Регламенту захід державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) проводиться відповідно до програми (стратегії, плану). Проект програми (стратегії, плану) готується посадовими особами департаменту, до повноважень яких належить здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) згідно із закріпленими напрямами його діяльності, на підставі плану роботи Рахункової палати чи рішення про здійснення позапланового заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), а також відповідного доручення члена Рахункової палати, наданого департаменту та/або територіальному підрозділу.
Відповідно до пункту 30.5 глави 30 Регламенту вимоги до складання, оформлення та внесення змін до програми (стратегії, плану) контрольного заходу визначаються Порядком складання програми (стратегії, плану) проведення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), що затверджується окремим рішенням Рахункової палати.
Пунктом 30.6 глави 30 Регламенту встановлено, що програма (стратегія, план) контрольного заходу затверджується членом Рахункової палати, що забезпечує здійснення відповідного заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
Аналіз наведеного дає суду підстави дійти висновку, що програмою (стратегією, планом) контрольного заходу на підставі якої здійснюється захід зовнішнього фінансового контролю (аудиту), затверджується членом Рахункової палати, що забезпечує здійснення відповідного заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
Звідси слідує, що безпосередньо член Рахункової палати, який забезпечує здійснення відповідного заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) затверджує програму (стратегію, план) контрольного заходу. У разі внесення змін до програми або викладення її у новій редакції, на думку суду, в розмінні пункту 30.6 глави 30 Регламенту, буде також вважатися програмою (стратегією, планом) контрольного заходу.
У відповідності до частини 7 статті 3 Закону № 576-VIII Рахункова палата застосовує у своїй діяльності основні принципи діяльності Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI), Європейської організації вищих органів фінансового контролю (EUROSAI) та Міжнародні стандарти вищих органів фінансового контролю (ІSSAІ) в частині, що не суперечить Конституції та законам України.
Згідно із частиною першою статті 6 Лімської декларації про керівні принципи аудиту державних фінансів, прийнятої на IX Конгресі INTOSAL у жовтні 1997 року (INTOSAL-1), незалежність вищих органів аудиту нерозривно пов'язана з незалежністю його членів. З урахуванням положень Лімської декларації на XIX Конгресі INTOSAL у 2007 році схвалено Мексиканську декларацію незалежності вищих органів аудиту (INTOSAL-Р 10). Принцип 2 Мексиканської декларації передбачає незалежність Голови та членів колегіальних вищих органів аудиту. Згідно із принципом 3 Мексиканської декларації вищі органи аудиту повинні мати достатньо широкі повноваження (мандат) та повну свободу дій при виконанні своїх функцій, у тому числі бути вільними від контролю або втручання з боку органів законодавчої та виконавчої влади, зокрема у виборі питань аудиту, плануванні, складанні програм, проведенні, звітуванні та контролі за виконанням рекомендацій аудитів.
Судом першої інстанції було встановлено, що дійсно окремого рішення Рахункової палати щодо затвердження Порядку складання програми (стратегії, плану) проведення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) не існує, однак, з урахуванням наведених правових норм, відсутність такого рішення не є свідченням про допущення відповідачем процедурних порушень в цій частині.
Варто наголосити, що Програма та Зміни до Програми затверджені відповідальною особою за проведення контрольного заходу ДП «ПРОЗОРРО.ПРДАЖІ» членом Рахункової палати Івановою І.М. 23.09.2019 року та 25.10.2019 року, що, в свою чергу, не суперечить положенням пункту 30.6 глави 30 Регламенту.
За таких обставин, доводи позивача в цій частині є безпідставними.
Що ж стосується посилання ДП «ПРОЗОРРО.ПРДАЖІ» на необхідність погодження проекту програми (стратегії, плану), колегія суддів звертає увагу на наступне.
Пунктом 30.4 глави 30 Регламенту встановлено, що підготовлений проект програми (стратегії, плану) опрацьовується й погоджується зі структурними підрозділами апарату Рахункової палати, відповідальними за питання правового забезпечення та за питання аналітики, методології та контролю якості, а також за необхідності з іншими структурними підрозділами, у разі залучення їх до відповідного заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
Підготовка та надання інформації щодо нормативно-правового регулювання питань, пов'язаних із заходом державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), здійснюється структурним підрозділом, відповідальним за питання правового забезпечення, протягом місяця, наступного за датою затвердження Програми заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
Аналізуючи наведене положення, суд звертає увагу, що підготовлений проект програми (стратегії, плану) опрацьовується й погоджується з іншими структурними підрозділами виключно у разі такої необхідності та залучення їх до відповідного заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
При цьому, протягом місця наступного за датою затвердження Програми заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) структурним підрозділом, відповідальним за питання правового забезпечення має бути здійснена підготовка та надання інформації щодо нормативно-правового регулювання питань, пов'язаних із заходом державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
В даному випадку, твердження позивача про порушення строків підготовки та надання інформації щодо нормативно-правового регулювання питань, пов'язаних із заходом державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) не може бути підставою для скасування спірного рішення в його частині, а також вказувати на протиправність здійснення відповідного заходу, оскільки, в будь-якому випадку підготовка та надання інформації щодо нормативно-правового регулювання питань, пов'язаних із заходом державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) була здійснена.
Разом з цим, згідно пунктів 31.1,-31.3 глави 30 Регламенту підставою для здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) на визначених Програмою контрольного заходу об'єктах контролю є підписане членом Рахункової палати доручення.
У дорученні на здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) на визначеному об'єкті контролю зазначаються підстава, мета, предмет, а також строк здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), її керівник, заступник керівника та склад контрольної групи щодо такого об'єкта контролю.
У разі необхідності внесення змін до доручення, видається нове доручення, із обов'язковим зазначенням у ньому про втрату чинності попереднім дорученням і вказанням його номера та дати видачі. Дата набрання чинності новим дорученням є датою втрати чинності попереднім дорученням.
Аналіз наведених положень дає підстави дійти висновку, що внесення змін до доручення здійснюється у разі необхідності внесення відповідних змін.
Так, Зміни до Програми від Програми відрізняються початковими часовими обмеженнями аудиту (на 2018 рік та І півріччя 2019 року, а не 2018 рік та 9 місяців 2019 року), а також датою розгляду звіту на засіданні Рахункової палати (26.11.2019 року, а не 12.11.2019 року). Отже, Зміни до Програми відповідають дорученню від 24.09.2020 року. Таким чином, підстави для внесення змін у доручення були відсутні.
При цьому, строк проведення відповідного заходу у Змінах до Програми відповідає строкам, які встановлені у дорученні від 24.09.2020 року.
Окрім того, не можуть бути взяті до уваги посилання позивача щодо відсутності права вибору Рахунковою палатою на зміну або відсутність необхідності внесення змін до доручення, оскільки пункт 31.3 глави 30 Регламенту чітко встановлює, що такі зміни вносяться у разі їх необхідності.
Враховуючи вказане, колегія суддів не вбачає порушення відповідачем пункту 31.3 глави 31 Регламенту, а відтак доводи ДП «ПРОЗОРРО.ПРДАЖІ» в цій частині є необґрунтованими.
Що ж стосується посилання позивача на порушення пункту 33.1 глави 33 Регламенту, колегія суддів зазначає наступне.
Наведена норма встановлює, що до початку здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) на об'єкті контролю керівник контрольної групи складає перелік необхідних питань та документів, відповідно до програми (стратегії, плану) контрольного заходу, із визначенням конкретних термінів надання об'єктом контролю пояснень щодо порушених питань та відповідних документів.
Такий перелік підписується керівником контрольної групи об'єкта контролю в двох оригінальних примірниках, один із яких надається керівнику об'єкта контролю, на іншому ставиться дата, посада та прізвище, ім'я, по батькові керівника об'єкта контролю, який отримав перший примірник. У разі ненадання на вимогу керівника контрольної групи усіх матеріалів, зазначених у переліку питань та документів, цей факт відображається в акті за результатами здійснення аудиту ефективності та фінансового аудиту, про що складається протокол про адміністративне правопорушення (Порядок складання протоколу про адміністративне правопорушення затверджується рішенням Рахункової палати).
У ході здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) особи, які входять до складу контрольної групи об'єкта контролю, мають право, за погодженням з членом Рахункової палати, запитувати й інші документи та матеріали, які не зазначені в переліку, підписаному керівником контрольної групи об'єкта контролю.
Аналіз наведеного пункту Регламенту дає підстави дійти до однозначного висновку, що перелік необхідних питань та документів, відповідно до програми (стратегії, плану) контрольного заходу, із визначенням конкретних термінів надання об'єктом контролю пояснень щодо порушених питань та відповідних документів складається керівником контрольної групи до початку здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) на об'єкті контролю.
Тобто, положення пункту 33.1 глави 33 Регламенту не встановлює обов'язку надати відповідний перелік об'єкту контролю до початку здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), а встановлює обов'язок лише скласти такий перелік до проведення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
Окрім цього, положеннями пункту 33.1 глави 33 Регламенту, як і положеннями пункту 2 частини 1 статті 32 Закону № 576-VIII, відповідачу надано право запитувати і вивчати оригінали документів та інші матеріали, дані на електронних носіях, одержувати у визначений керівником контрольної групи термін копії, витяги з документів (у тому числі електронних).
Таким чином, порушення Рахунковою палатою положень пункту 33.1 глави 33 Регламенту відсутні.
Крім того, згідно із частиною 1 статті 35 Закону № 576-VIII за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) складається звіт, складовими частинами якого є акт (у разі наявності), висновки та рекомендації (пропозиції).
У звіті щодо фінансового аудиту та аудиту ефективності обов'язково наводяться висновки за критеріями, встановленими відповідно частинами третьою та четвертою статті 4 цього Закону.
Відповідно до частин 2-5 статті 35 Закону № 576-VIII звіт підписує та представляє на засіданні Рахункової палати член Рахункової палати, відповідальний за здійснення відповідного заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
Не пізніш як за сім робочих днів до розгляду на засіданні Рахункової палати проект звіту обговорюється відповідним членом Рахункової палати та уповноваженою посадовою особою об'єкта контролю. У п'ятиденний строк об'єкт контролю може надати письмові зауваження щодо змісту проекту звіту відповідному члену Рахункової палати, який їх розглядає та складає довідку про результати розгляду зауважень. Такі зауваження і довідка додаються до звіту і є його невід'ємними частинами.
Після затвердження на засіданні Рахункової палати звіт надсилається об'єкту контролю.
Вимоги щодо змісту звіту, порядок його складання, обговорення та розгляду визначаються цим Законом та Регламентом Рахункової палати.
Згідно із статтею 36 Закону № 576-VIII за результатами обговорення на засіданні Рахункової палати звіту, складеного за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), Рахункова палата приймає рішення, яке надсилає разом із відповідним звітом об'єкту контролю.
Вимоги до складання та оформлення рішень Рахункової палати, прийнятих за результатами обговорення звітів, визначаються цим Законом та Регламентом Рахункової палати.
Рішення, прийняте за результатами обговорення звіту, підлягає розгляду об'єктом контролю.
Об'єкт контролю у місячний строк інформує Рахункову палату про результати розгляду рішення Рахункової палати, заплановані та вжиті у зв'язку з цим заходи.
Якщо об'єкт контролю не поінформував Рахункову палату про результати розгляду її рішення або якщо Рахункова палата визнала неналежними заходи, заплановані та вжиті об'єктом контролю у зв'язку з її рішенням, Рахункова палата інформує про це відповідні органи влади, а також громадськість через засоби масової інформації.
Рішення Рахункової палати та результати їх розгляду об'єктом контролю оприлюднюються на офіційному веб-сайті Рахункової палати, крім інформації з обмеженим доступом.
При цьому, позивач фактично не погоджується із висновками Звіту про результати розгляду аудиту ефективності використання та розпорядження майном Державне підприємство «ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ» та деякими пунктами резолютивної частини оскаржуваного рішення.
Між тим, аналізуючи положення статті 36 Закону № 576-VIII, колегія суддів доходить висновку, що саме об'єкти контролю (в даному випадку позивач) за результатами розгляду рішень Рахункової палати можуть приймати рішення на виконання рекомендацій (пропозицій) Рахункової палати у межах своєї компетенції. У свою чергу, Рахункова палата у власних рішеннях викладає винятково власну оцінку щодо предмета контролю (аудиту), яка може бути врахована, а може бути не врахована при реалізації об'єктами контролю їх повноважень та здійсненні ними відповідних заходів. На підставі проведеного в межах аудиту у Державному підприємстві «ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ», Рахунковою палатою надано йому рекомендації (пропозиції), які викладені у рішенні.
За таких обставин, сам по собі факт прийняття оскаржуваного рішення не може вважатися таким, що порушує права та інтереси позивача.
Отже, якщо позивач вважає, що у рішенні міститься інформація, що не відповідає дійсності, він може звернутися за захистом своїх прав в порядку статті 277 Цивільного кодексу України з позовом про спростування недостовірної інформації, яка завдає шкоди діловій репутації позивача, у відповідний суд.
Варто відмітити, що висновки та тези, викладені Рахунковою палатою України у спірному рішенні, є виключно власними міркуванням щодо предмету перевірки, які можуть знайти або не знайти реалізацію у відповідних рішеннях компетентних органів державної влади.
Разом з цим, доводи позивача в частині того, що спірним рішенням ініційовано ряд позапланових перевірок колегією суддів не приймаються до уваги, оскільки таке ініціювання не свідчить про проведення іншими державними органом перевірок. Додатково колегія суддів зазначає, що лист (вимога) Антимонопольного комітету України від 05.06.2020 року №130-293/02-8197 сформований останнім внаслідок надходження звернень від суб'єктів господарювання щодо виникнення проблемних питань під час використання операторами електронних майданчиків торгової системи «ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ», а не внаслідок надходження оскаржуваного рішення.
Також, не приймаються до уваги посилання Державного підприємства «ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ» на те, що невиконання спірного рішення тягне за собою відповідальність, передбачену статтею 188-19 Кодексу України про адміністративній правопорушення, з огляду на наступне.
Положеннями статті 188-19 Кодексу України про адміністративній правопорушення, серед іншого, встановлено, що невиконання законних вимог Рахункової палати, члена Рахункової палати, створення перешкод у їх роботі під час здійснення ними своїх повноважень, надання неправдивої або неповної інформації або ненадання інформації у строк, встановлений законом, - тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від двохсот до трьохсот п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Повторне протягом року вчинення порушення, передбаченого частиною п'ятою цієї статті, за яке особу вже було піддано адміністративному стягненню, - тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від трьохсот п'ятдесяти до шестисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Оскільки оскаржуване рішення не має характеру примусу та не встановлює чіткі строки його виконання, диспозиція статті 188-19 Кодексу України про адміністративній правопорушення до спірного рішення застосована бути не може.
Згідно із частиною 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що в ході розгляду справи не підтверджено доводи Державного підприємства «ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ» щодо порушення відповідачем положень Закону № 576-VIII та Регламенту, а також рішення Рахункової палати «Про розгляд Звіту про результати ефективності використання та розпорядження майном Державного підприємства «ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ», що мають фінансової наслідки для державного бюджету від 27.12.2019 року №39-2, в частині що оскаржується позивачем, прийнято відповідачем в порядок, спосіб та в межах наданих йому повноважень. Тобто, таке рішення відповідає критеріям, які встановлені частиною 2 статті 2 КАС України.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 325, 328 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Державного підприємства «ПРОЗОРРО.ПРОДАЖІ» залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 лютого 2021 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтями 329, 331 КАС України.
Головуючий суддя: Коротких А.Ю.
Судді: Сорочко Є.О.
Чаку Є.В.