П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
25 травня 2021 р.м.ОдесаСправа № 420/7756/20
Судді П'ятого апеляційного адміністративного суду ШляхтицькогоО.І. на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2021 по справі 420/7756/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Одеській області, третя особа - Головне управління державної казначейської служби України в Одеській області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії.
Вважаю за необхідне висловити незгоду з прийнятим судом апеляційної інстанції рішенням, у зв'язку з чим в порядку ст. 34 КАС України викладаю свою окрему думку.
З матеріалів справи убачається, що ОСОБА_1 звернулась до суду з вказаним вище позовом посилаючись на те, що період з 18 квітня 2020 по 28 серпня 2020 їй, як судді Суворовського районного суду м.Одеса, суддівська винагорода нараховувалася та виплачувалася із застосуванням обмеження, встановленого ст. 29 Закону України №294-ІХ від 14 листопада 2019«Про Державний бюджет України на 2020 рік», а не на підставі Закону України «Про судоустрій і статус суддів», виключно яким регулюється і може визначатись суддівська винагорода. Застосування відповідачем обмеження, передбаченого ст. 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» на час карантинних заходів і застережень, на її переконання, порушує право позивачки на належне, законодавчо визначене грошове забезпечення її як судді.
Одеський окружний адміністративний суд рішенням від від 20 жовтня 2020 року позов ОСОБА_1 задовольнив.
Визнав протиправними дії Територіального управління Державної судової адміністрації України в Одеській області щодо нарахування та виплати судді Суворовського районного суду м. Одеса ОСОБА_1 суддівської винагороди за період з 18 квітня 2020 року по 28 серпня 2020 року із застуванням щомісячного обмеження її нарахування згідно частини третьої статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" із змінами та доповненнями, внесеними Законом України №553-ІХ від 13 квітня 2020 року.
Зобов'язав Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Одеській області нарахувати та сплатити невиплачену суддівську винагороду судді Суворовського районного суду м. Одеса ОСОБА_1 на підставі статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", виходячи з базового розміру посадового окладу судді - 30 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб, що встановлений з 01 січня 2020 року, а саме: посадовий оклад судді 78825,00 грн., доплата за вислугу років в розмірі 50% від посадового окладу за період з 18 квітня 2020 року по 28 серпня 2020 року, з урахуванням виплачених за цей період сум.
Приймаючи означене рішення суд попередньої інстанції виходив з того, що стаття 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», в частині суддівської винагороди, не відповідає положенням Конституції України та нормам міжнародного права. Нарахування і виплата позивачу обмеженого розміру суддівської винагороди відбувались не на підставі спеціального Закону України «Про судоустрій і статус суддів», а згідно іншого закону, що прямо заборонено ст. 130 Конституцією України.
У свою чергу, П'ятий апеляційний адміністративний суд, залишаючи апеляційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, дійшов висновку, що законодавець не може свавільно встановлювати або змінювати розмір винагороди судді, використовуючи свої повноваження як інструмент впливу на судову владу.
З вказаним висновком суду не погоджуюсь виходячи із такого.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України.
Статтею 130 Конституції України визначено, що Держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя.
Відповідно до ч. 1 ст. 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02 червня 2016 №1402-VIII суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Відповідно до ч.ч. 1, 2, 3, 7 ст. 148 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02 червня 2016 року №1402-VIII фінансування всіх судів в Україні здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
Однак, Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 13 квітня 2020 №553-IX Закон України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» було доповнено статтею 29, згідно якої установлено, що у квітні 2020 року та на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин, установлений Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, заробітна плата, грошове забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, органи місцевого самоврядування) нараховуються у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня 2020 року. При цьому, у зазначеному максимальному розмірі не враховуються суми допомоги по тимчасовій непрацездатності, допомоги для оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та оплата щорічної відпустки.
Зазначене обмеження не застосовується при нарахуванні заробітної плати, грошового забезпечення особам із числа осіб, зазначених у частині першій цієї статті, які безпосередньо задіяні у заходах, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та які беруть участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, у тому числі в операції Об'єднаних сил (ООС). Перелік відповідних посад встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Обмеження, встановлене у частині першій цієї статті, застосовується також при нарахуванні заробітної плати, суддівської винагороди, грошового забезпечення відповідно народним депутатам України, суддям, суддям Конституційного Суду України, членам Вищої ради правосуддя, членам Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, прокурорам, працівникам, службовим і посадовим особам Національного банку України, а також іншим службовим і посадовим особам, працівникам, оплата праці яких регулюється спеціальними законами (крім осіб, встановлених у переліку, затвердженому Кабінетом Міністрів України відповідно до частини другої цієї статті).
Закон України від 13 квітня 2020 №553-IX набрав чинності 18 квітня 2020.
Виходячи з зазначених вище законодавчих положень, у період з 18 квітня 2020 виплата суддівської винагороди проводилась із застосуванням обмеження максимального розміру, передбаченого ст. 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік».
При цьому не можу погодитись із висновком суду першої інстанції, з того приводу, що нарахування і виплата позивачу обмеженого розміру суддівської винагороди відбувались не на підставі спеціального Закону України «Про судоустрій і статус суддів», а згідно іншого закону, що прямо заборонено ст. 130 Конституцією України.
Так, правове регулювання розміру суддівської винагороди в частині обмеження у період з 18.04.2020 по 28.08.2020 фактично регулювалось двома законами, а саме Законом України «Про судоустрій і статус суддів» та Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 13 квітня 2020 №553-IX.
Відповідно до пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) від 9 лютого 1999 року, справа N 1-7/99, в регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися, зокрема, негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).
Принцип верховенства права (правовладдя) вимагає суддівської дії у ситуаціях, коли співіснують суперечливі норми одного ієрархічного рівня. У таких ситуаціях до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): „закон пізніший має перевагу над давнішим" (lex posterior derogat priori) - „закон спеціальний має перевагу над загальним" (lex specialis derogat generali) - „закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим" (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість (абзац другий, речення перше абзацу п'ятого підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України (Другий сенат) у справі за конституційною скаргою громадянки України ОСОБА_2 щодо відповідності Конституції України (конституційності) припису пункту 5 розділу ІІІ „Прикінцеві положення" Закону України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" від 2 березня 2015 року № 213-VIII від 18 червня 2020 року № 5-р(II)/2020.
У рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп Конституційний Суд України надав роз'яснення порядку набрання чинності Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами. Зокрема, зазначається, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше, тобто діє правило Lex posterior derogat priori - «наступний закон скасовує попередній».
Отже, застосовуванню у спірних правовідносинах підлягає Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 13 квітня 2020 №553-IX.
28 серпня 2020 рішенням Конституційного Суду України №10-р/2020 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення: - частин першої, третьої статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 14 листопада 2019 року №294-ІХ зі змінами; - абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 13 квітня 2020 року № 553-ІХ.
Згідно до частини 2 статті 152 Конституції України та ст. 91 Закону України «Про Конституційний Суд України» закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Зазначені положення Закону №553-IX втратили чинність з дня ухвалення рішення Конституційним Судом України, тобто з 28 серпня 2020, і обмеження у виплаті суддівської винагороди здійснювалася до 28 серпня 2020, тобто в період, коли ці норми були чинними.
Відтак, оскільки на момент нарахування і виплати позивачці суддівської винагороди були чинними положення Закону №553-IX, дії Територіального управління Державної судової адміністрації в Одеській області були правомірними та узгоджувалися з положеннями частини другої статті 19 Конституції України.
Отже невиплата ОСОБА_1 зазначеної суддівської винагороди у повному розмірі не пов'язана з протиправними діями Територіального управління, а викликана прийняттям законодавцем неконституційних положень Закону №553-IX, що є підставою для відмови у задоволенні позову.
Наведений вище правовий підхід є сталим і неодноразово застосовувався судами під час розгляду позовів соціальних категорій, як то: «діти війни», «чорнобильці», учасники війни, які отримують матеріальну допомогу до 5 травня, та інші.
Так, вирішуючи аналогічні спірні питання щодо судового захисту Верховний суд України у рішенні від 11.12.2012, справа 21-356а12, висловив таку правову позицію, " ... оскільки невиплата позивачу зазначеної допомоги у повному розмірі викликана не протиправними діями Управління, а прийняттям законодавцем неконституційних положень до Закону № 489-V, висновок суду касаційної інстанції у справі, що розглядається, про неправомірність дій відповідача є помилковим.
При цьому позивач не позбавлений можливості захистити своє право на отримання недоплаченої суми щорічної разової грошової допомоги в порядку, визначеному частиною третьою статті 152 Конституції України, - шляхом звернення з позовом про відшкодування шкоди...".
Ця правова позиція неодноразово застосовувалась Верховним Судом України, Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у рішеннях від: 11 грудня 2012 справа № 21-356а12; 23 січня 2019 справа № 820/2462/17; 25 липня 2019 справа №804/3790/17; 23 грудня 2019 справа № 814/1274/17; 19 лютого 2020, справа №240/6263/18; 18 березня 2020 справа №240/4937/18.
Слід також зазначити, що такий означений вище судовий підхід щодо судового захисту порушеного права, внаслідок прийняття неконституційного закону був предметом перевірки Європейського суду з прав людини.
Так, зокрема, розглядаючи справи Філозофенко проти України» (Заява № 72954/11) 09 січня 2020 року, Суханов та Ільченко проти України» (Sukhanov and Ilchenko v. Ukraine) від 26 червня 2014 року, № заяв № 68385/10 та 71378/1 не встановив порушень статті 1 Першого протоколу Європейської конвенції з прав людини.
У пункті 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 28 серпня 2020 року №10-р/2020, суд констатував, що вирішуючи питання щодо конституційності оспорюваних положень Закону № 294, Конституційний Суд України виходить із юридичної позиції, яку він неодноразово висловлював: оскільки предмет закону про Державний бюджет України чітко визначений у Конституції України, то цей закон не може скасовувати чи змінювати обсяг прав і обов'язків, пільг, компенсацій і гарантій, передбачених іншими законами України (абзац восьмий пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007).
Рішення КСУ від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007 стосувалось конституційності положень Закону України Про Державний бюджет України на 2007 рік від 19.12.2006 № 489-V, яким було зупинено дію положень інших законів України щодо надання пільг, компенсацій і гарантій окремим категоріям громадян (діти війни, доплати учасникам бойових дій до 5 травня) та змінено або встановлено нові підстави й умови їх надання.
Тобто, правовідносини у справі, що розглядається та спірні правовідносини, пов'язані із захистом прав та інтересів таких категорій громадян,як от: "діти війни», «чорнобильці», учасники війни, які отримують матеріальну допомогу до 5 травня, та інші., внаслідок прийняття неконституційного закону є подібними.
Відповідно до статті 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом.
Одною із основних засад судочинства є рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом (пункт 1 частини першої статі 129 Конституції України).
Законом можуть бути визначені також інші засади судочинства.
За висновками КРЄС № 20 (2017), забезпечення єдності судової практики є невід'ємною частиною верховенства права та довіри громадськості до правосуддя.
Тобто, у однакових правових ситуаціях суди повинні діяти однаково.
Обраний судом першої інстанції підхід щодо способу захисту окремої соціальної групи (судді України), незважаючи на її конституційний статус та враховуючі рішення Європейського суду з прав людини «Пеллегрен проти Франції" від 08 грудня 1999 року, заява № 28541/95, явно суперечить положенням статті 24 Конституції України, статті 91 Закону України "Про Конституційний Суд України" від 13.07.2017 № 2136-VIII, а відтак не дає останньому права задовольняти позови у аналогічній категорії справ лише суддям України.
Окрім цього, частиною 1 статті 148 Закону : «Про судоустрій і статус суддів» № 1402 від 02 червня 2016 встановлено, що фінансування всіх судів в Україні здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України (частина перша).
Звідси, висновок суду, як першої так і апеляційної інстанції, у справі, що розглядається, про неправомірність дій відповідача - є помилковим.
Водночас , позивачка стверджує, що порушення її прав стосовно не отримання нею суддівської винагороди у повному обсязі виникло у зв'язку з прийняттям нормативного акту, що визнаний неконституційним.
За своєю правовою природою недоотриманні суми суддівської винагороди є матеріальною шкодою для позивача у вигляді недоотриманих доходів, які відшкодовуються державою.
Частиною 3 статті 152 Конституції України визначено, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Тому, ОСОБА_1 не позбавлена можливості захистити своє право на отримання недоплаченої частини суми суддівської винагороди у порядку, визначеному частиною третьою статті 152 Конституції України тобто шляхом звернення до Держави з позовом про відшкодування шкоди.
Наведений правовий висновок висловлений також у постанові Верховного Суду України від 11 грудня 2012 справа № 21-356а12.
З урахуванням зазначеного вище, вважаю , що позивач обрав не належний спосіб захисту, а тому відсутні підстави для задоволення позову.
Суддя О.І. Шляхтицький