20 травня 2021 року
м. Київ
справа № 460/3753/19
адміністративне провадження № К/9901/3773/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 460/3753/19
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління Служби безпеки України в Рівненській області, третя особа - Військова частина НОМЕР_1 , про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинення певних дій, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 15 липня 2020 року (головуючий суддя Махаринець Д.Є.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2020 року (колегія суддів: головуючий суддя Гудим Л.Я., судді Довгополов О.М., Святецький В.В.),
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Управління Служби безпеки України в Рівненській області, третя особа - Військова частина НОМЕР_1 , у якому просив:
1.1. визнати протиправними дії Управління Служби безпеки України в Рівненській області по скасуванню наданого допуску до державної таємниці за формою 1 (згідно з розпорядженням начальника Управління Служби безпеки України в Рівненській області від 04 березня 2019 року №29д та листа начальника Управління Служби безпеки України в Рівненській області від 04 березня 2019 року №21/878 дск) та відмову у наданні допуску до державної таємниці (вихідний №21/4380 дек від 10 жовтня 2019 року);
1.2. зобов'язати Управління Служби безпеки України в Рівненській області вчинити дії - надати допуск до державної таємниці за відповідною формою з моменту отримання документів про це від управління оперативного командування « ІНФОРМАЦІЯ_1 » щодо надання допуску до державної таємниці за відповідною формою за вихідним №501/1528 дск від 10.09.19 року.
1.3. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що будь-яких порушень, які б могли стати підставою відмови у наданні йому допуску до державної таємниці, він не допускав. Під час виконання обов'язків за посадою втрат МНСІ та розголошення інформації, пов'язаної з державною таємницею з його боку та підлеглого особового складу військової частини не було. У військовій частині утворені і діють режимно-секретні органи.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 15 липня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.
2.1. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що начальник 233 загальновійськового полігону ОСОБА_1 як керівник установи тривалий час не вживав заходи щодо забезпечення контролю за станом охорони державної таємниці у військовій частині НОМЕР_2 , чим допустив порушення вимог статей 5, 37 Закону №3855-ХІІ, а отже створив загрозу витоку секретної інформації.
ІІІ. Касаційне оскарження
3. Не погоджуючись з таким рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судове рішення та ухвалити нове рішення про задоволення вимог його позову.
3.1. Підставою звернення з касаційною скаргою позивач зазначив пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах).
3.2. На обґрунтування підстав оскарження зазначає про те, що суди попередніх інстанцій безпідставно не взяли до уваги ту обставину, що в період з лютого 2018 року по лютий 2020 року таємну частину Військової частини НОМЕР_2 постійно перевіряла комісія Управління СБУ в Рівненській області із складанням актів, відповідно до яких недоліки не виявлені. За цих обставин вважає надуманими висновки судів про те, що протягом вказаного періоду він не вживав заходів щодо забезпечення контролю за станом державної таємниці.
3.3. Також вказує про відсутність посилання чи визначення конкретного документа, носія інформації чи обставин, за яких ним не збережена державна таємниця. Ця обставина, на його думку, свідчить про те, що ним не порушувалось покладене на нього зобов'язання щодо збереження державної таємниці.
3.4. Наголошує, що загальне посилання «не вживав заходів щодо забезпечення контролю за станом державної таємниці» не є тотожним з вимогами пункту 3 частини другої статті 23 Закону України «Про державну таємницю», а тому є протиправним визнання такої обставини підставою для відмови йому у допуску до державної таємниці. Звертає увагу, що вказана норма передбачає скасування допуску до державної таємниці громадянину, а не службовій особі, яка має загальні обов'язки по контролю за охороною державної таємниці, а не її збереженням.
3.5. Вважає, що, ухвалюючи оскаржувані судові рішення, суди попередніх інстанцій неправильно визначили предмет спору у цій справі, у зв'язку з чим застосували норми законодавства, які не регулюють правовідносини у сфері державної таємниці. Також просить звернути увагу на те, що стаття 8 Закону України «Про державну таємницю» містить визначення того, яка інформація у сфері оборони відноситься до державної таємниці, проте цей перелік не містить встановлених у його діяльності недоліків. Також вони відсутні і у Наказі СБУ від 12.08.2005 року №440 «Про затвердження Зводу відомостей, що становлять державну таємницю».
3.6. Вважає посилання судів у рішеннях на порушення ним вимог документа ДСК - Порядку №939, а також методичних рекомендацій ДОДТЛ СБУ від 13.06.2018 року №26/5/2-8842дск та подібних зі службовою, а не таємною інформацією, яка не доведена ОСОБА_1 , таким, що суперечить вимогам статті 57 Конституції України.
3.7. Скаржник вказує, що загальні права та обов'язки військовослужбовців ЗСУ і їх взаємовідносини, обов'язки основних посадових осіб полку і його підрозділів, правила внутрішнього порядку у військовій частині та її підрозділах визначаються Статутом внутрішньої служби ЗСУ, затвердженим Законом України від 24.03.1999 року №548-XIV. На його думку, аналіз норм вказаного нормативно-правового акта вказує на те, що відповідальність за збереження довіреної державної таємниці і відповідальність за порушення цих обов'язків носить персональний характер, а командир (начальник) вживає заходів для охорони державної таємниці, яка йому довірена або довірялась раніше, та має відповідати вимогам Закону України «Про державну таємницю» і міститись у Зводі відомостей, що становлять державну таємницю. Водночас, відповідальність за організацію та здійснення заходів щодо охорони державної таємниці відповідно до вимог статті 68 Статуту несе начальник штабу бригади (полку, окремого батальйону).
3.8. Крім цього, позивач не погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що у разі відсутності у Законі України «Про державну таємницю» строків для прийняття рішення про скасування громадянину допуску до державної таємниці орган СБ має право прийняти рішення про скасування допуску у будь-який час, оскільки вважає це твердження таким, що суперечить вимогам Закону України «Про Службу безпеки України». Також вважає можливим застосувати у цьому випадку аналогію закону, а саме: статтю 148 КЗпП України або статті 38, 39 КУпАП щодо строків накладення стягнення.
3.9. Звертає увагу, що за виявлені у 2017 році та усунуті у 2018 році порушення у листопаді 2017 року йому оголошувалось стягнення у виді догани, яке зняте у грудні 2017 року. Стосовно нього за вказаними обставинами складався протокол за пунктом 6 частини першої статті 212-2 КУпАП. Тому вважає означений висновок судів щодо строку прийняття рішення про скасування допуску до державної таємниці у будь-який час таким, що не відповідає завданням та основним засадам адміністративного судочинства, передбаченим статтею 2 КАС України.
3.10. Скаржник вказує, що рішення суду першої інстанції містить перелік порушень вимог пункту 49 Порядку №939, проте він як командир частини не несе і не може нести відповідальність та здійснювати контроль щодо наведених обставин, оскільки відповідальність у цьому випадку є персональною і командир військової частини жодним чином не може вплинути чи застерегти у здійсненні вчинків чи бездіяльності, які спрямовані на невиконання цього Порядку. Окрім того, вважає, що такі обставини (термін подання документів на допуск, дані про наявність паспорту громадянина України для виїзду за кордон, зареєстрованих профілів у соціальних мережах «Вконтакте», «Однокласники») не відносяться до державної таємниці і йому не довірялись. Наголошує, що його дії не містять порушень вимог Закону України «Про державну таємницю» і наказу Служби безпеки України від 12.08.2005 року №440 «Про затвердження Зводу відомостей, що становлять державну таємницю».
3.11. Крім іншого, позивач акцентує увагу на тому, що спірні правовідносин виникли у зв'язку з тим, що у 2019 році він призначений на посаду та направив відповідачу документи щодо надання допуску до державної таємниці за відповідною формою. Проте, після їх розгляду та перевірки відповідач надіслав йому відмову у наданні такого допуску з посиланням на попередні недоліки у роботі, які були виявлені в 2017 році та усунуті у 2018 році, про що відповідачем складався відповідний акт та в подальшому надано позивачу допуск до державної таємниці. Ці недоліки стосувались матеріально-технічного забезпечення приміщень та споруд, у яких зберігається документація та матеріальні носії, які містять державну таємницю і потребували бюджетних асигнувань.
3.12. Щодо порушень норм процесуального права позивач зазначає про те, що суд першої інстанції не звернув увагу на відсутність доказів надсилання йому відповідачем копії відзиву на його позовну заяву. За цих обставин вважає, що суд першої інстанції прийняв рішення за відсутності з боку відповідача будь-яких доказів на підтвердження правомірності прийняття оскаржуваних рішень.
3.13. Водночас, вважає, що суд апеляційної інстанції безпідставно проігнорував надані ним докази про те, що він щорічно подавав заявки на включення до плану закупівель виділення коштів для протипроломної та протипожежної сигналізації для приміщень служби охорони державної таємниці. Також зазначає, що і решта долучених до матеріалів справи доказів судом не досліджена та не врахована, не описана та залишена без відповідної правової оцінки. На думку позивача, рішення судів попередніх інстанцій фактично ґрунтуються на нічим не підтверджених припущеннях відповідача.
4. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу позивача, за змістом якого висловив свої доводи, якими заперечив проти висловлених у скарзі обґрунтувань щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій про відмову у задоволенні позову та просив залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу - без задоволення. Крім іншого, вказав про те, що чинне законодавство містить імперативний обов'язок керівника постійно здійснювати контроль за дотриманням охорони державної таємниці і однією із обставин, яка може слугувати підставою для скасування громадянину допуску до державної таємниці, є невиконання останнім обов'язку щодо збереження державної таємниці, яка йому довірена або довірялась раніше (статті 23 Закону України «Про державну таємницю»). Також відповідач зазначив, що відмова громадянину у надані допуску до державної таємниці не виключає наявність у нього права повторного звернення з цього приводу у разі зміни обставин, за яких у наданні допуску було відмовлено. При цьому чинне законодавство України у сфері охорони державної таємниці не передбачає можливість надання громадянину допуску до державної таємниці після його скасування у зв'язку з неможливістю усунення громадянином обставин, що стали підставою для такого скасування.
4.1. Щодо вимоги про зобов'язання надати позивачу допуск до державної таємниці вказав, що надання такого допуску передбачає визначення необхідності роботи громадянина із секретною інформацією. Такі документи стосовно позивача надійшли на адресу управління та за результатами їх розгляду відповідач відмовив у наданні такого допуску на підставі пункту 3 частини другої статті 23 Закону у зв'язку з виявленим фактом порушення ним обов'язків щодо збереження державної таємниці, яка довірялась раніше. Додатково зазначив, що в умовах введення в Україні особливого періоду увага органів СБУ безпосередньо спрямована на забезпечення вимог режиму секретності тими підприємствами, установами, організаціями, які виконують державні завдання у сфері оборони країни. Заходи впливу до позивача (рішення про скасування та відмову у наданні допуску) вживались в умовах особливого періоду і з урахуванням встановленого факту нездійснення ним постійного контролю за охороною державної таємниці, систематичного невиконання обов'язків щодо збереження державної таємниці, яка йому довірена чи довірялася раніше, що, крім іншого, призвело до зупинки та відмови у переоформленні спецдозволу в/ч НОМЕР_2 , створило загрози витоку секретної інформації та втрати МНСІ, в умовах дії особливого періоду в Україні перешкоджало виконанню військовою частиною державних завдань, пов'язаних з державною таємницею в сфері оборони країни.
4.2. Також щодо вимоги про зобов'язання надати позивачу допуск до державної таємниці звернув увагу, що наказом від 29.01.2020 позивач звільнений з військової служби за станом здоров'я. Водночас, підставою отримання допуску до державної таємниці вказана необхідність виконання ним службових обов'язків, отже, така необхідність відпала.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
5. На підставі пункту 3.4 Інструкції про порядок надання, переоформлення та скасування допуску громадянам до державної таємниці, затвердженої наказом СБ України від 04.07.2014 року № 365/ДСК (далі - Інструкція № 365/ДСК), уповноваженими особами відділу охорони державної таємниці УСБУ в Рівненській області підготовано висновок про скасування ОСОБА_1 допуску до державної таємниці за формою 1 від 04.03.2019 року № 21/874дск, що затверджений начальником Управління СБ України в Рівненській області.
6. На підставі зазначеного висновку, відповідно до вимог статей 23, 26 Закону України «Про державну таємницю», пункту 81 Порядку №939, пункту 3.8 Інструкції № 365/ДСК, розпорядженням начальника Управління СБУ в Рівненській області від 04.03.2019 року № 29д ОСОБА_1 скасовано допуск до державної таємниці за формою 1, що надавався йому на посаді начальника 233 загальновійськового полігону (командира військової частини НОМЕР_2 ).
7. У зв'язку із прийняттям такого рішення, на виконання вимог пункту 81 Порядку, Управління СБУ в Рівненській області надіслано повідомлення на адресу військової частини НОМЕР_2 (від 04.03.2019 № 21/878дск) та управління оперативного командування « ІНФОРМАЦІЯ_1 » (від 04.03.2019 № 21/880дск) із зазначенням причин і підстав для скасування допуску до державної таємниці за формою 1 ОСОБА_1
8. 07 березня 2019 року на адресу управління оперативного командування « ІНФОРМАЦІЯ_1 » надійшло повідомлення з управління Служби безпеки України в Рівненській області від 04.03.2019 року з вих. №21/880дск про скасування допуску до державної таємниці ОСОБА_1 згідно з розпорядженням Управління СБУ в Рівненській області від 04.03.2019 року №29д.
9. Згідно з висновком про скасування ОСОБА_1 допуску до державної таємниці (для службового користування) від 04.03.2019 року уповноваженими особами відповідача встановлено, що за результатами проведеної спеціальної експертизи наявності умов, необхідних для провадження діяльності, пов'язаної з державною таємницею, в/ч НОМЕР_2 (акт від 06.09.2017 року № 21/2459дск), комісією Управління СБУ в Рівненській області виявлено загрози витоку секретної інформації, втрати МНСІ та вихід їх з-під контролю (порушення вимог статей 5, 21, 37 Закону та пунктів 35, 36, 49, 54, 92, 98, 99, 100, 114, 122, 153, 154, 160, 161, 166, 208, 211, 212, 216, 217, 220, 233, 239, 247, 253, 255, 349-359, 373-375, 402, 415-418, 434-436, 438, 448, 456, 469, 482, 714, 734-740, 746, 759, 760 Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року №939 (далі - Порядок).
10. Керуючись вимогами статті 20 Закону та пунктів 15, 23 Порядку, в/ч НОМЕР_2 зупинено до 10.09.2017 року дію спеціального дозволу на провадження діяльності, пов'язаної з державною таємницею. Крім того у зв'язку із відсутністю умов для провадження діяльності, пов'язаної з державною таємницею, відповідно до вимог статті 20 Закону та пункту 19 Порядку у вересні 2017 року відмовлено в/ч НОМЕР_2 у переоформленні спеціального дозволу на провадження діяльності, пов'язаної з державною таємницею.
11. У зв'язку із виявленими під час заходів офіційного контролю загрозами стосовно полковника ОСОБА_1 складено протокол №15 від 06.10.2017 року про адміністративне правопорушення за пунктом 6 частини першої статті 212-2 КУпАП «незабезпечення контролю за охороною державної таємниці». Постановою Костопільського районного суду від 21.12.2017 року встановлено, що в діях ОСОБА_1 вбачається склад адміністративного правопорушення, передбаченого пунктом 6 статті 212-2 КУпАП, однак на момент розгляду сплинули строки притягнення до адміністративної відповідальності, передбачені статтею 38 КУпАП.
12. За результатами службового розслідування (наказ командувача військ ОК « ІНФОРМАЦІЯ_1 » від 18.11.2017 року № 593дск) встановлено, що порушення вимог режиму секретності допущенні у зв'язку з послабленням полковником ОСОБА_1 відповідного контролю за забезпеченням охорони державної таємниці у підпорядкованій частині. За неналежне виконання службових обов'язків, невиконання вимог статті 16 Статуту внутрішньої служби Збройних Сил України, п.3 Порядку № 939, полковника ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності та накладено дисциплінарне стягнення «Догана».
13. Крім цього, при розгляді документальних матеріалів, що надходили до Управління СБУ в Рівненській області для оформлення військовослужбовцям в/ч НОМЕР_2 допуску до державної таємниці (після надання спецдозволу від 27.07.2018 року), внаслідок відсутності контролю за станом ОДТ у в/ч НОМЕР_2 командиром полковником ОСОБА_1 встановлені численні порушення вимог пункту 49 Порядку, в частині оформлення протягом 40 днів з дня призначення громадянина на посаду, яку включено до номенклатури посад допуску до державної таємниці та проведення його перевірки у зв'язку з таким допуском.
14. У зв'язку із зазначеним, на підставі пункту 1 частини другої статті 23 Закону, за період з 21.09.2018 року по теперішній час відмовлено у наданні допуску до державної таємниці всього 13 військовослужбовцям за фактом надання недостовірної інформації (наявності паспорту громадянина України для виїзду закордон, зареєстрованих профілів у соціальних мережах Інтернету «Вконтакте», «Однокласники» (питання №№ 29, 26 Переліку). У зв'язку із недотриманням вимог пунктів 54, 56 Порядку, на доопрацювання повернуто 39 матеріалів щодо оформлення громадянину допуску до державної таємниці.
15. Виявлені факти перебування військовослужбовців на посадах, включених до номенклатури посад, без оформлення допуску до державної таємниці у встановлені законодавством терміни, що створює загрози витоку секретної інформації (методичні рекомендації ДОДТЛ СБУ від 13.06.2018 року № 26/5/2-8842дск).
16. На виконання вимог пункту 84 «Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року №939, 12.03.2019 року тимчасово виконуючим обов'язки командувача військ оперативного командування « ІНФОРМАЦІЯ_1 » полковником ОСОБА_2 здійснено повідомлення полковника ОСОБА_1 про даний факт. Вказане підтверджується повідомленням військової частини НОМЕР_1 від 11.03.2019 року з вих. №501/851, відповідно до якого, полковник ОСОБА_1 12 березня 2019 року ознайомився з зазначеним повідомленням, про що свідчить власноручно поставлений ним підпис, зазначене також не заперечується позивачем.
17. Для виконання вимог пунктів 46, 66, 68, 73 Порядку №939, управлінням оперативного командуванням « ІНФОРМАЦІЯ_1 » направлено на адресу Управління СБУ в Рівненській області документальні матеріали (від 10.09.2019 року вих. №501/1528дск) щодо надання ОСОБА_1 допуску до державної таємниці на посаді начальника 233 загальновійськового полігону (командира військової частини НОМЕР_2 ).
18. Уповноваженими особами відділу охорони державної таємниці УСБУ в Рівненській області підготовлено висновок про відмову в наданні ОСОБА_1 допуску до державної таємниці за формою 1 за №21/874дск, що затверджений начальником Управління СБ України в Рівненській області 10.10.2019 року та на виконання вимог пункту 60 Порядку №939, Управління СБ України в Рівненській області надіслано на адресу управління оперативного командування « ІНФОРМАЦІЯ_1 » повідомлення від 10.10.2019 року №21/4380дск із зазначенням причин і підстав для відмови у наданні ОСОБА_1 допуску до державної таємниці.
19. Згідно з відомостями висновку від 10.10.2019 року, враховуючи обізнаність командира в/ч НОМЕР_2 полковника ОСОБА_1 із конкретними матеріальними носіями секретної інформації за період наявності у нього допуску до державної таємниці за формою 1, наданого розпорядженням Управління СБУ у Рівненській області від 08.02.2018 року №23д та конкретні задокументовані факти порушення громадянином обов'язків щодо збереження державної таємниці, яка довірялась раніше, керуючись пунктом 3 частини другої статті 23 Закону України «Про державну таємницю» уповноваженими особами відповідача вирішено відмовити у наданні допуску до державної таємниці позивачу.
20. Про таку відмову у наданні допуску до державної таємниці 21.10.2019 року тимчасово виконуючий обов'язки помічника командувача військ - начальника управління охорони державної таємниці та захисту інформації управління оперативного командування « ІНФОРМАЦІЯ_1 » підполковник ОСОБА_3 повідомив ОСОБА_1 , про що останній поставив власноручно підпис у бланку повідомлення.
21. Вважаючи дії по скасуванню допуску до державної таємниці та відмову у наданні допуску до державної таємниці протиправними, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
22. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
24. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
25. Суспільні відносини, пов'язані з віднесенням інформації до державної таємниці, засекречуванням, розсекречуванням її матеріальних носіїв та охороною державної таємниці з метою захисту національної безпеки України, регулюються Законом України «Про державну таємницю».
26. Відповідно до статті 1 цього Закону державна таємниця - вид таємної інформації, що охоплює відомості у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України та які визнані у порядку, встановленому цим Законом, державною таємницею і підлягають охороні державою.
27. Доступ до державної таємниці - надання повноважною посадовою особою дозволу громадянину на ознайомлення з конкретною секретною інформацією та провадження діяльності, пов'язаної з державною таємницею, або ознайомлення з конкретною секретною інформацією та провадження діяльності, пов'язаної з державною таємницею, цією посадовою особою відповідно до її службових повноважень.
28. Охорона державної таємниці - комплекс організаційно-правових, інженерно-технічних, криптографічних та оперативно-розшукових заходів, спрямованих на запобігання розголошенню секретної інформації та втратам її матеріальних носіїв.
29. Згідно із статтею 5 Закону спеціально уповноваженим державним органом у сфері забезпечення охорони державної таємниці є Служба безпеки України.
30. Забезпечення охорони державної таємниці відповідно до вимог режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, діяльність яких пов'язана з державною таємницею, покладається на керівників зазначених органів, підприємств, установ і організацій.
31. Відповідно до статті 37 Закону Служба безпеки України має право контролювати стан охорони державної таємниці в усіх державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, а також у зв'язку з виконанням цих повноважень одержувати безоплатно від них інформацію з питань забезпечення охорони державної таємниці. Висновки Служби безпеки України, викладені в актах офіційних перевірок за результатами контролю стану охорони державної таємниці, є обов'язковими для виконання посадовими особами підприємств, установ та організацій незалежно від їх форм власності.
32. Пунктом 3 Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 № 939 (далі - Порядок №939) передбачено, що керівник підприємства, установи, організації зобов'язаний бути обізнаним з вимогами законодавства у сфері державної таємниці, із станом справ у структурних підрозділах, своєчасно вживати заходів для забезпечення режиму секретності, здійснювати постійний контроль за охороною державної таємниці на підприємстві, в установі, організації.
33. Статтею 26 Закону ХІІ встановлено, що скасування раніше наданого допуску до державної таємниці здійснюється органами Служби безпеки України у разі виникнення або виявлення обставин, передбачених статтею 23 цього Закону, або після припинення громадянином діяльності, у зв'язку з якою йому було надано допуск, втрати ним громадянства або визнання його недієздатним на підставі інформації, здобутої органами Служби безпеки України або отриманої від державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій.
34. Відповідно до статті 23 Закону у наданні допуску до державної таємниці може бути відмовлено також у разі, зокрема, невиконання громадянином обов'язків щодо збереження державної таємниці, яка йому довірена або довірялася раніше.
35. Згідно із пунктами 80-82 Порядку №939 скасування раніше наданого допуску до державної таємниці здійснюється органом Служби безпеки України за місцем провадження громадянином діяльності, пов'язаної з державною таємницею, у разі виникнення або виявлення обставин, передбачених статтею 23 Закону № 3855-ХІІ.
36. У разі виявлення органом Служби безпеки України обставин, передбачених статтею 23 Закону України 3855-ХІІ, рішення про скасування громадянинові допуску до державної таємниці приймається у формі наказу або розпорядження органу Служби безпеки України, про що керівнику підприємства, установи, організації надсилається повідомлень із зазначенням причин і підстав для скасування.
37. Громадянин вважається таким, якому скасовано допуск до державної таємниці, з дати видання наказу або розпорядження органу Служби безпеки України про його скасування.
VI. Позиція Верховного Суду
38. Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та/або апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
39. Отже, перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
40. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
40.1. Підставою для відкриття касаційного провадження в цій справі стало посилання позивача на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах).
41. Суди попередніх інстанцій встановили, що спірні правовідносини виникли у зв?язку із тим, що, на думку позивача, відповідач протиправно та без наявних для цього правових підстав скасував йому допуск до державної таємниці та відмовив у наданні допуску до державної таємниці.
42. Тобто, предметом судового контролю у цій справі є відповідні розпорядження відповідача.
43. Аналізуючи норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, а також вирішуючи питання щодо правильності їх застосування судами першої та апеляційної інстанцій, Верховний Суд зазначає таке.
44. Суди попередніх інстанцій встановили, що відповідно до Висновку про скасування ОСОБА_1 допуску до державної таємниці (для службового користування) від 04.03.2019 року уповноваженими особами відповідача встановлено, що за результатами проведеної спеціальної експертизи наявності умов, необхідних для провадження діяльності, пов'язаної з державною таємницею, в/ч НОМЕР_2 (акт від 06.09.2017 року № 21/2459дск), комісією УСБУ в Рівненській області виявлено загрози витоку секретної інформації, втрати МНСІ та вихід їх з-під контролю (порушення вимог ст.ст.5, 21, 37 Закону та пп. 35, 36, 49, 54, 92, 98, 99, 100, 114, 122, 153, 154, 160, 161, 166, 208, 211, 212, 216, 217, 220, 233, 239, 247, 253, 255, 349-359, 373-375, 402, 415-418, 434-436, 438, 448, 456, 469, 482, 714, 734-740, 746, 759, 760 Порядку).
45. Службовим розслідуванням (наказ командувача військ ОК « ІНФОРМАЦІЯ_1 » від 18.11.2017 року №593дск) встановлено порушення вимог режиму секретності допущенні у зв'язку з послабленням полковником ОСОБА_1 відповідного контролю за забезпеченням охорони державної таємниці у підпорядкованій частині. За неналежне виконання службових обов'язків, невиконання вимог ст.16 Статуту внутрішньої служби Збройних Сил України, п. 3 Порядку №939, полковника ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності та накладено дисциплінарне стягнення «Догана».
46. Рішенням Костопільського районного суду Рівненської області від 21.12.2017 року встановлено, що в діях ОСОБА_1 вбачається склад адміністративного правопорушення, передбаченого пунктом 6 статті 212-2 КУпАП, однак на момент розгляду справи сплинули строки притягнення до адмінвідповідальності, передбачені статтею 38 КУпАП.
47. При розгляді документальних матеріалів, що надходили в УСБУ в Рівненській області для оформлення військовослужбовцям в/ч НОМЕР_2 допуску до державної до державної таємниці (після надання спецдозволу від 27.07.2018 року), внаслідок відсутності контролю за станом ОДТ у в/ч НОМЕР_2 командиром полковником ОСОБА_1 встановлені численні порушення вимог п. 49 Порядку, в частині оформлення протягом 40 днів з дня призначення громадянина на посаду, яку включено до номенклатури посад допуску до державної таємниці та проведення його перевірки у зв'язку з таким допуском. У зв'язку із зазначеним, на підставі п. 1 ч. 2 ст. 23 Закону, за період з 21.09.2018 року по теперішній час відмовлено у наданні допуску до державної таємниці всього 13 військовослужбовцям за фактом надання недостовірної інформації (наявності паспорту громадянина України для виїзду закордон, зареєстрованих профілів у соціальних мережах Інтернету «Вконтакте», «Однокласники» (питання №№ 29, 26 Переліку). У зв'язку із недотриманням вимог пунктів 54, 56 Порядку, на доопрацювання повернуто 39 матеріалів щодо оформлення громадянину допуску до державної таємниці.
48. Виявлені факти перебування військовослужбовців на посадах, включених до номенклатури посад, без оформлення допуску до державної таємниці у встановлені законодавством терміни, що створює загрози витоку секретної інформації (методичні рекомендації ДОДТЛ СБУ від 13.06.2018 року № 26/5/2-8842дск).
49. Отже, Управлінням СБУ у спірних правовідносинах виявлено порушення у діях позивача, які дали підстави відповідачу вважати, що позивач, який був начальником 233 загальновійськового полігону (військова частина НОМЕР_2 ) - керівником установи, протягом тривалого часу не вживав заходів щодо забезпечення контролю за станом охорони державної таємниці у підпорядкованій йому військовій частині, допустив порушення вимог статей 5, 37 Закону України «Про державну таємницю», чим створив загрози витоку секретної інформації.
50. Крім цього, такі дії/бездіяльність позивача відповідач вважає невиконанням обов'язків щодо збереження державної таємниці, яка йому довірена або довірялась раніше, що підпадає під визначення пункту 3 частини другої статті 23 Закону України «Про державну таємницю» та відповідно до частини другої статті 26 цього Закону є підставою для скасування раніше наданого допуску до державної таємниці.
51. Відповідно до частини 6 статті 5 Закону України «Про державну таємницю» забезпечення охорони державної таємниці відповідно до вимог режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, діяльність яких пов'язана з державною таємницею, покладається на керівників зазначених органів, підприємств, установ і організацій.
52. Враховуючи норми чинного законодавства, які регулюють спірні правовідносини, Верховний Суд зазначає про наявність у спірних правовідносинах імперативного обов'язку позивача як керівника установи постійно здійснювати контроль за станом дотриманням охорони державної таємниці.
53. Колегія суддів вважає, що у спірному випадку відповідачем виявлені порушення охорони державної таємниці, які безпосередньо свідчать про неналежний рівень контролю щодо цього з боку позивача як керівника військової частини.
54. Верховний Суд враховує, що виявлені відповідачем порушення в сукупності є такими, які дали відповідачу підстави вважати, що цими діями позивач порушив зобов'язання щодо збереження державної таємниці, тому на підставі статей 23, 26 Закону № 3855-ХІІ відповідач скасував йому допуск до державної таємниці.
55. Відтак, суди попередніх інстанцій правильно встановили наявність підстав для скасування позивачу допуску до державної таємниці.
56. В обсязі встановлених фактичних обставин і правового регулювання спірних відносин Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про правомірність такого рішення відповідача.
57. При цьому Верховний Суд зазначає про те, що доводи позивача щодо відмінностей у визначеній Законом підстав для скасування допуску до державної таємниці та обов'язку щодо збереження державної таємниці громадянином, і тим обов'язком, який на нього покладено як на керівника означеної установи, в аспекті спірних правовідносин не змінюють суті виявлених порушень в площині тих наслідків, до яких вони могли призвести.
58. Крім цього, Верховний Суд наголошує, що у випадку з позивачем вжиття організаційних заходів для забезпечення охорони державної таємниці (в межах, зокрема, державної установи) та дотримання режиму секретності перебувають у взаємозалежному прямому зв'язку, адже він як керівник зобов'язаний виконувати і те, і інше. За відсутності у військовій частині належних умов, організаційних заходів тощо, які є необхідними для забезпеченням охорони державної таємниці (постійний контроль за яким повинен здійснювати керівник відповідного органу) безальтернативно свідчить про відсутність належного виконання/дотримання вимог режиму секретності при роботі з документами з грифом секретності в той час як дотримання таких вимог є умовою/способом забезпечення збереження державної таємниці.
59. Верховний Суд погоджується, що встановивши факт неналежного виконання позивачем обов'язків щодо збереження державної таємниці відповідач, з огляду на обсяг його компетенції у сфері цих правовідносин, мав правові підстави для того, щоб скасувати допуск до державної таємниці.
60. Аргументи позивача про недостатню умотивованість оскарженого розпорядження в аспекті спірних правовідносин ґрунтуються на помилковому тлумаченні ним законодавчих норм та правозастосовної практики і не доводять протиправність спірного рішення. Такі доводи не заперечують фактичних обставин, які слугували підставою для прийняття спірного розпорядження про скасування позивачу допуску до державної таємниці, які за висновками судів першої та апеляційної інстанцій в спірних правовідносинах підтверджені належними та допустимими доказами.
61. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у рішеннях, ухвалених за результатами касаційного перегляду справ №814/2938/17, № 420/7243/19.
62. Щодо строку, протягом якого орган СБУ має право скасувати допуск до державної таємниці, Верховний Суд зазначає таке.
63. В обґрунтування доводів касаційної скарги позивач, крім іншого, зазначає про те, що вважає можливим застосувати у спірних правовідносинах аналогію закону щодо строків накладення стягнення за порушення у сфері охорони державної таємниці, а саме: статтю 148 КЗпП України або статті 38, 39 КУпАП. При цьому вказує на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права.
64. З огляду на такі доводи скаржника Верховний Суд звертає увагу, що Закон №3855-ХІІ не містить норм, які б встановлювали строк, протягом якого СБ України має право прийняти рішення про скасування громадянину допуску до державної таємниці. Натомість цей Закон лише визначає обставини, за яких такий допуск може бути скасований.
65. Системний аналіз норм чинного законодавства України у сфері охорони державної таємниці у поєднанні з приписами вказаного Закону свідчить, що така нормативна регламентація не свідчить про наявність прогалин чи неповного правового регулювання вказаного питання і тим більше не може безальтернативно вказувати на наявність підстав для застосування аналогії закону, натомість з означеного висновується, що законодавець не обмежує будь-яким строком час, протягом якого компетентний орган має право вирішити питання застосування заходів впливу за дії, які свідчать про допущення особою порушення обов'язків щодо збереження державної таємниці, яка йому довірена або довірялася раніше.
66. Таким чином, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що після виявлення обставин, передбачених статтею 23 цього Закону, орган СБ України має право прийняти рішення про скасування громадянину допуску до державної таємниці безвідносно до часу виявлення такого порушення.
67. Таке правове регулювання викликане в першу чергу особливістю предмету регулювання - охорона державної таємниці.
68. При цьому суд апеляційної інстанції обґрунтовано зауважив, що скасування громадянину допуску до державної таємниці як захід запобігання вчинення ним порушень вимог законодавства у сфері охорони державної таємниці доцільно застосовувати тоді, коли профілактичні, дисциплінарні та інші заходи адміністративного впливу (проведення профілактичних бесід, накладення дисциплінарних стягнень, притягнення до адміністративної відповідальності за порушення, передбачене статтею 212-2 КУпАП України) не досягли своєї мети.
69. Отже, вказані доводи позивача є безпідставними та не спростовують висновків судів попередніх інстанцій.
70. Щодо питання правомірності прийняття відповідачем розпорядження про відмову у наданні позивачу допуску до державної таємниці Верховний Суд зазначає таке.
71. Статтею 23 Закону України «Про державну таємницю» передбачено, що у наданні допуску до державної таємниці може бути відмовлено, зокрема у разі невиконання громадянином обов'язків щодо збереження державної таємниці, яка йому довірена або довірялася раніше.
72. У спірних правовідносинах встановлено, що розпорядженням начальника Управління Служби безпеки України в Рівненській області від 04 березня 2019 року №29д, щодо якого суд дійшов висновку про його правомірність та обґрунтованість, ОСОБА_1 скасовано наданий допуск до державної таємниці саме з підстав невиконання ним обов'язків щодо збереження державної таємниці, яка йому довірена або довірялася раніше.
73. Таким чином суди встановили допущення позивачем дій, які в установленому законом порядку оцінені та відповідають складу вказаного порушення, а також відповідно до статті 23 Закону є підставою для відмови у наданні допуску до державної таємниці.
74. Оскільки допущення таких дій відповідно до приписів статті 23 Закону України «Про державну таємницю» є підставою для відмови у наданні допуску до державної таємниці, то Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що у спірних правовідносинах відповідач в межах наданої йому компетенції та повноважень правомірно та обґрунтовано відмовив позивачу у допуску до державної таємниці, про що прийняв відповідне розпорядження.
75. Враховуючи вказане, Верховний Суд вважає правильними висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спірні розпорядження та дії відповідача є правомірними, а тому підстави для задоволення цього позову відсутні.
Висновок за результатами розгляду касаційної скарги.
76. Отже, доводи касаційної скарги, які були підставою відкриття касаційного провадження, не знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду та не спростовують висновки судів першої та апеляційної інстанцій по суті справи, і не приймаються Судом як належні.
77. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з?ясовані обставини в адміністративній справі, що стосуються предмету спору, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
78. Крім цього, у контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
79. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, оскільки за правилами Кодексу адміністративного судочинства України об?єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
80. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
81. За змістом частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
82. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VIІ. Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 15 липня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2020 року залишити без задоволення.
2. Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 15 липня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2020 року в цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий О. А. Губська
Судді М.В. Білак
О.В. Калашнікова