21 травня 2021 року Справа № 480/242/21
Сумський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Опімах Л.М., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу №480/242/21 за позовом ОСОБА_1 до Чернеччинської сільської ради Охтирського району Сумської області про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії, -
ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, мотивуючи вимоги тим, що вона звернулася до Чернеччинської сільської ради Охтирського району Сумської області з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га із земель сільськогосподарського призначення на території Чернеччинської сільської ради Охтирського району Сумської області за межами населених пунктів.
Листом від 27.11.2020 р. № 02-27/2390 відповідач повідомив, що заява про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність була винесена та розглянута на 1 сесії Чернеччинської сільської ради восьмого скликання від 21.11.2020 р., але не підтримана більшістю голосів депутатів. Вважає, що даним листом їй відмовлено в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, відповідно, він є протиправним та таким, що не відповідає вимогам чинного законодавства України, оскільки законодавчо встановлені підстави для відмови в наданні їй дозволу на розроблення проекту землеустрою відсутні. Просить позов задовольнити.
Відповідач позов не визнав, у наданому суду відзиві на позовну заяву зазначив, що Чернеччинською сільською радою 20.11.2020 р. на засіданні першої сесії 8 скликання розглянуто проект рішення про надання позивачці дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Відповідно до протоколу засідання сесії від 20.11.2020 р. дане питання розглянуто, але рішення по ньому не прийнято, оскільки не набрало необхідної кількості голосів. За повідомленням старости Кардашівського старостинського округу земельні ділянки, щодо яких надійшли клопотання про надання їх у власність, у т.ч. і бажана до відведення позивачці земельна ділянка, використовуються місцевими мешканцями, які раніше отримали державні акти на їх постійне користування. У зв'язку з цим прийняття рішення про надання цих земельних ділянок порушило б права постійних користувачів, які мають право на оформлення цих земельних ділянок відповідно до законодавства. Таким чином, депутати більшістю голосів не підтримали проект рішення, що, між іншим, не є рішенням про відмову в наданні такого дозволу у розумінні статті 118 Земельного кодексу України. У свою чергу, відповідачем вжито всіх заходів для розгляду й задоволення клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Просив у задоволенні позову відмовити.
Представник позивача подав відповідь на відзив, в якій зазначив, що дії відповідача не грунтуються на вимогах закону, а тому є протиправними.
Вивчивши матеріали справи й оцінивши докази у справі, суд вважає, що позов не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Судом встановлено, що 25.09.2020 р. позивач звернулася до Чернеччинської сільської ради Охтирського району Сумської області з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га із земель сільськогосподарського призначення на території Чернеччинської сільської ради Охтирського району Сумської області за межами населених пунктів (а.с.9).
Листом від 27.11.2020 р. № 02-27/2390 відповідач повідомив, що заява про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність була винесена та розглянута на 1 сесії Чернеччинської сільської ради восьмого скликання від 21.11.2020 р., але не підтримана більшістю голосів депутатів (а.с.5).
Відмовляючи в задоволенні позову, суд враховує таке.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 2 ст. 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Відповідно до ч. 3 ст. 22 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам, зокрема, для ведення особистого селянського господарства.
На підставі ст.ст. 81, 116 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Відповідно до ч. 1 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений статтею 118 Земельного кодексу України.
Так, відповідно до ч.ч. 6, 7 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (ч. 7 ст. 118 ЗК України).
З наведених норм вбачається, що проект землеустрою розробляється на підставі дозволу органу, до компетенції якого входить питання про передачу земельних ділянок громадянам.
Так, відповідачем у даній справі є Чернеччинська сільська рада - орган місцевого самоврядування.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон).
Повноваження відповідних органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України, статтями 26, 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Відповідно до п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" питання регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
На підставі ч.ч. 1, 2 ст. 59 Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Системний аналіз вказаних норм дозволяє дійти висновку, що до повноважень сільської ради у галузі земельних відносин належить, зокрема, вирішення питання щодо передачі земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства. Дане питання вирішується виключно на пленарному засіданні ради, за результатами розгляду якого рада приймає рішення.
Відповідно до ч. 15 ст. 46 Закону порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
Отже, підготовка і розгляд питань, вирішення яких належить до повноважень ради, виносяться на пленарні засідання ради і регулюється Регламентом ради. Це стосується і клопотання позивача про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, оскільки окремого порядку отримання такого дозволу законодавством України не визначено.
Регламент роботи Чернеччинської сільської ради сьомого скликання затверджено рішенням другої сесії сьомого скликання Чернеччинської сільської ради Охтирського району Сумської області (далі - Регламент).
Відповідно до п.п. 16.1, 16.4, 16.7 ст. 16 Регламенту проект порядку денного сесії ради, не пізніш як за два тижні до дати початку сесії ради, формує Чернеччинський сільський голова на основі: 1) плану роботи ради; 2) пропозицій секретаря ради; 3) пропозицій депутатів ради; 4) пропозицій постійних та інших комісій ради; 5) пропозицій, поданих громадою в порядку місцевої ініціативи; 6) пропозицій виконавчого комітету; 7) пропозицій старост; 8) пропозицій членів територіальної громади, поданих у порядку місцевої ініціативи або електронної петиції.
Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Проекти рішень Ради, які підлягають обговоренню, оприлюднюються на офіційному веб-сайті Ради.
Проекти рішень Ради голова Ради або його заступник (у випадку, коли сесія Ради скликається депутатами у порядку, визначеному п. 15.3 ст. 15 Регламенту, - уповноважена особа з числа депутатів, які ініціювали скликання сесії Ради) передають до відділу організаційно-кадрової, загальної роботи апарату Ради для розгляду та встановлення відповідності його чинному законодавству. Якщо проект рішення відповідає чинному законодавству, то він візується начальниками, або особами, що їх заміщують, відділу організаційно-кадрової, загальної роботи та юридичним, профільним замом, а у випадку невідповідності проекту рішення чинному законодавству - надає висновок. Після цього проект рішення разом з іншими матеріалами передається відповідній профільній постійній комісії для подальшої роботи.
У разі наявності вмотивованих зауважень, за дорученням голови Ради, відділ організаційно-кадрової, загальної роботи повторно розглядає проект рішення з урахуванням зауважень.
Загальні вимоги до рішення Ради визначені у статті 33 Регламенту, відповідно до якої рішення Ради з будь-якого питання приймається на її пленарному засіданні після обговорення. Прийняття рішення без обговорення питання на пленарному засіданні Ради допускається лише у випадках, передбачених Регламентом, або якщо жоден з депутатів Ради не заперечує на пленарному засіданні Ради проти прийняття рішення без обговорення.
Рішення Ради (крім рішень з процедурних питань) вважаються прийнятими, якщо за них проголосувала більшість депутатів від загального складу Ради. Питання, для прийняття яких необхідна інша кількість голосів, визначаються законодавством та цим Регламентом.
Пропозиція або проект рішення, які не отримали необхідної кількості голосів на підтримку, вважаються відхиленими, що фіксується у протоколі пленарного засідання Ради.
За пропозицією депутата або за власною ініціативою головуючий може поставити на голосування процедурне питання про повернення до повторного розгляду рішення, яке вже виносилося на розгляд.
Отже, з огляду на наведені вище норми Регламенту суд дійшов висновку, що проекти рішень готуються лише з варіантом позитивного вирішення питання.
В той же час, рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість депутатів від загального складу Ради та викладається у формі окремого документу. Натомість проект рішення, який не отримав необхідної кількості голосів на свою підтримку, вважається відхиленим та не викладається у формі окремого документу про відмову в задоволенні відповідної вимоги, заяви чи клопотання, а такий результат фіксується в протоколі пленарного засідання Ради.
Зазначені висновки суду узгоджуються із правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 25 вересня 2018 року у справі № 343/244/16-а, в якій суд вказав, що рішення міською радою було "не прийнято" у зв'язку із не набранням відповідної кількості голосів.
Як встановлено судом та підтверджується матеріалами справи, Чернеччинська сільська рада Охтирського району Сумської області 20.11.2020 р. на засіданні 1 сесії 8 скликання розглянула питання про надання позивачці дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, де за результатами голосування проект рішення не набрав необхідної кількості голосів на його підтримку. Внаслідок цього проект рішення був відхилений, а в протоколі від 20.11.2020 р. зафіксовано, що зазначене питання розглянуто, однак позитивного рішення не прийнято. Таким чином, було відмовлено в задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки у власність (а.с.23-25).
При цьому суд зазначає, що у судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень.
Так, поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).
Тобто, дискреційними є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.
Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі № 208/8402/14-а, від 29 березня 2018 року у справі № 816/303/16, від 06 березня 2019 року у справі № 200/11311/18-а, від 16 травня 2019 року у справі № 818/600/17 та від 21 листопада 2019 року у справі № 344/8720/16-а.
Повноваження відповідача щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є дискреційним, оскільки в цьому випадку у відповідача є два варіанти поведінки, а саме надати дозвіл або відмовити у його наданні, при цьому, суд зазначає, що в даному випадку відмова у наданні згоди, згідно з Регламентом, може бути висловлена шляхом відхилення проекту рішення про надання згоди.
Також суд зазначає, що відповідно до ст. 4 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.
Системний аналіз наведених норм і положень дозволяє дійти висновку, що законодавством України не передбачено обов'язку відповідача як органу місцевого самоврядування у разі непідтримання проекту рішення викладати його окремим документом про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та наводити відповідні мотиви такого рішення. Крім того, як вже було зазначено вище, повноваження відповідача щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою є дискреційним.
Вказаний висновок суду узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 09 грудня 2020 року у справі № 300/178/20.
Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Враховуючи викладене, зважаючи на всі наведені обставини в їх сукупності, суд вважає, що у спірних правовідносинах відсутні ознаки порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод та законних інтересів позивача, його дії відповідають критеріям правомірності, визначеним у ч. 2 ст. 2 КАС України, тому за наведених обставин і правових норм вимоги позивача необґрунтовані та не підлягають задоволенню.
Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241-246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -
В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) до Чернеччинської сільської ради Охтирського району Сумської області (42700, Сумська область, м. Охтирка, вул. Київська, буд. 1, код ЄДРПОУ 04389940) про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії - відмовити за необгрунтованістю.
Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення. Апеляційні скарги до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи подаються через Сумський окружний адміністративний суд.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя Л.М. Опімах