Справа № 420/1276/21
17 травня 2021 року Одеський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Завальнюка І.В.,
за участю секретаря - Салюк О.Ю.,
розглянувши у підготовчому судовому засіданні в порядку загального позовного провадженні в м. Одесі справу за позовом ОСОБА_1 до Національного антикорупційного бюро України про визнання протиправними та скасування висновку, розпорядження, наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
Позивач звернувся до суду із вказаним адміністративним позовом, в якому просить суд визнати протиправним та скасувати висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців Національного антикорупційного бюро України у 2020 році, затверджений наказом Директора Національного антикорупційного бюро України № 171-А від 23.12.2020 в частині, що стосується детектива Національного бюро Другого відділу детективів Четвертого підрозділу детективів Головного підрозділу детективів Національного антикорупційного бюро України Шаповаленка А.В.; визнати протиправним та скасувати наказ Національного антикорупційного бюро України № 171-А від 23.12.2020 «Про затвердження висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності державної службовців Національного антикорупційного бюро України у 2020 році» в частині, що стосується детектива Національного бюро Другого відділу детективів Четвертого підрозділу детективів Головного підрозділу детективів Національного антикорупційного бюро України Шаповаленка А.В.; визнати протиправним та скасувати розпорядження Директора Національного антикорупційного бюро України № 2109-р. від 24.12.2020 про припинення державної служби та звільнення ОСОБА_1 31.12.2020 з посади детектива Національного бюро Другого відділу детективів Четвертого підрозділу детективів Головного підрозділу детективів Національного антикорупційного бюро України; поновити позивача на посаді детектива Національного бюро Другого відділу детективів Четвертого підрозділу детективів Головного підрозділу детективів Національного антикорупційного бюро України або на рівнозначній посаді з 01.01.2021; стягнути з відповідача на корить позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу до дня поновлення на посаді.
Ухвалою судді від 10.02.21 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі; ухвалено справу розглядати за правилами загального позовного провадження; призначено підготовче засідання.
В судовому засіданні на обговорення учасників процесу поставлено питання про залишення адміністративного позову без розгляду через пропущення позивачем строку на звернення до суду із даними вимогами.
Позивач та представник позивача проти залишення адміністративного позову без розгляду заперечували та просили поновити строк звернення до суду із даними вимогами, зважаючи на обставини, наведені у клопотанні від 04.02.21 (вх. № 5760/21 від 05.02.21).
Представник Національного антикорупційного бюро України на залишенні адміністративного позову без розгляду наполягав.
Вислухавши пояснення учасників справи та дослідивши матеріали справи у поєднанні із наведеними стороною позивача аргументами щодо дотримання позивачем строку на звернення до суду із даними позовними вимогами, суд дійшов висновку про його пропуск, з огляду на наступне.
Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними.
Рішенням Конституційного Суду України N 17-рп/2011 від 13 грудня 2011 року визначено, що держава може встановленням відповідних процесуальних строків, обмежувати строк звернення до суду, що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
При визначенні початку перебігу строку звернення до адміністративного суду та, відповідно, вирішенні питання про дотримання, чи порушення позивачем цього строку, суду, насамперед, слід з'ясувати, коли позивач дізнався або повинен був дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Тобто, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.
Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом.
Суд звертає увагу на те, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин, якщо ці відносини стали спірними.
Необхідно зауважити на тому, що інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Частиною першою статті 120 КАС України встановлено, що перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов'язано його початок.
Суд звертає увагу на те, що за загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто, коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Пропуск відповідного строку на звернення до суду через байдужість до своїх прав або небажання скористатися цим правом не є поважною причиною пропуску строку та, відповідно, підставою для поновлення звернення до суду з адміністративним позовом.
Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 28 березня 2018 року у справі № 809/1087/17, від 22 листопада 2018 року у справі № 815/91/18 та від 07 лютого 2019 року у справі № 819/859/16.
Вирішуючи процесуальне питання про відкриття провадження по справі, суд ухвалою від 03.02.21 залишив адміністративний позов без руху з огляду на те, що позивачем було пропущено спеціальний місячний строк на звернення до суду з вимогами про визнання протиправними та скасування висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців Національного антикорупційного бюро України у 2020 році, затверджений наказом Директора Національного антикорупційного бюро України № 171-А від 23.12.2020 в частині, що стосується детектива Національного бюро Другого відділу детективів Четвертого підрозділу детективів Головного підрозділу детективів Національного антикорупційного бюро України Шаповаленка А.В., а також наказу Національного антикорупційного бюро України № 1710А від 23.12.2020 «Про затвердження висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності державної службовців Національного антикорупційного бюро України у 2020 році» в частині, що стосується детектива Національного бюро Другого відділу детективів Четвертого підрозділу детективів Головного підрозділу детективів Національного антикорупційного бюро України Шаповаленка А.В.
Зокрема, з позовних матеріалів вбачалося, що наказом Директора Національного антикорупційного бюро України № 171-А від 23.12.2020 затверджено оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, в т.ч. і ОСОБА_1 . Таким чином, позовні матеріали свідчили про те, що про порушення своїх прав та інтересів оскаржуваними висновком та наказом від 23.12.2020 позивач дізнався безпосередньо після прийняття висновку та його затвердження наказом, однак звернувся до суду із даним позовом 29.01.2021.
На виконання вищезазначеної ухвали представником позивача 05.02.21 надано до суду клопотання про поновлення пропущеного строку на звернення до суду, зважаючи на те, що позивачем отримано копії оскаржуваних наказів 11.01.2021, а тому місячний строк на звернення до суду із даними вимогами (місячний) не пропущений.
Однак в ході підготовчого провадження судом встановлено, що про оспорювані висновок та наказ позивач дізнався 24.12.20, що підтверджується електронним цифровим підписом ОСОБА_1 , наявним в електронній формі наказу. Зокрема, із вказаним наказом позивач ознайомився та підписав в автоматизованій системі електронного документообігу «Аскод» 24.12.20 о 15:39.
Правові та організаційні засади надання електронних довірчих послуг, у тому числі транскордонних, права та обов'язки суб'єктів правових відносин у сфері електронних довірчих послуг, порядок здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог законодавства у сфері електронних довірчих послуг, а також правові та організаційні засади здійснення електронної ідентифікації визначає Закон України «Про електронні документи та електронний документообіг», ч. 4 ст. 18 якого визначено, що кваліфікований електронний підпис має таку саму юридичну силу, як і власноручний підпис, та має презумпцію його відповідності власноручному підпису.
Таким чином, відлік строку на звернення до суду із даними вимогами розпочався 25.12.20 та сплинув 25.01.21, тоді як позивач звернувся до суду із даним позовом 29.01.21, тобто з пропуском спеціального місячного строку, визначеного ч. 5 ст. 122 КАС України.
Натомість у клопотанні про поновлення строку на звернення до суду із даними вимогами позивач вказав, що оскаржувані висновок № 171-А від 23.12.2020 про оцінювання результатів службової діяльності державних службовців та наказ № 1710А від 23.12.2020 ним отримано одночасно з трудовою книжкою лише 11.01.21 у м. Києві, де знаходиться відповідний кадровий підрозділ НАБУ, що не відповідає дійсності і позивач повідомив суду неправдиві відомості щодо обставин свого ознайомлення зі спірними висновком та наказом.
У подальшому, під час підготовчого судового засідання позивач особисто повідомив суду, що дійсно про наявність оскаржуваних висновку та наказу дізнався наприкінці грудня 2020 р.
Поряд із тим позивач зазначає, що звернувся до суду 29.01.21 - у п'ятницю, чому передували неробочі (вихідні) дні - 23 та 24 січня 2021 року. При цьому 25-28 січня 2021 р. були несприятливі погодні умови (вітер, дощ, снігопад, налипання мокрого снігу та ожеледиця) на території м. Одеси та Одеської області і позивач, який мешкає у м. Теплодар Одеської області, через снігові замети, закриття доріг в області, припинення роботи громадського транспорту в м. Одесі, небезпеку для життя (падіння дерев тощо), не міг дістатися до м. Одеси для надання представнику усіх матеріалів справи та погодження позовної заяви.
Оцінюючи наведені позивачем аргументи, суд враховує, що 24.12.20 позивач, ознайомившись зі спірними висновком та наказом, мав можливість роздрукувати останні, тобто фактично отримав їх у розпорядження, що нівелює його аргументи щодо отримання копій цих документів лише 11.01.21 та ускладнення їх передачі протягом трьох днів 25-28 січня 2021 р. своєму представнику через несприятливі погодні умови. Вказаним трьом робочим дням, передував місячний період з 25.12.20 по 25.01.21, протягом якого позивач мав можливість реалізувати своє право на судовий захист, проте не зробив цього. Будь-яких вагових аргументів щодо поважності причин несвоєчасного звернення позивачем не наведено, що свідчить про пасивний характер його поведінки та відсутність об'єктивних перешкод у доступі до судових послуг.
Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що позивачем не наведено поважних підстав, які б унеможливили звернення його до суду в межах встановленого КАС України строку. Обставини, на які посилається позивач, не свідчать про існування будь-яких об'єктивних перешкод у реалізації ним своїх прав на судовий захист з метою відновлення прав, свобод чи законних інтересів.
Доводи представник позивача про неможливість залишення позову без розгляду, оскільки це буде свідчити про незабезпечення доступу до правосуддя, суд не приймає до уваги, з огляду на наступне.
Так, суд вважає за необхідне зазначити, що обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011). Такі обмеження направленні на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
У пункті 48 рішення Європейського суду з прав людини "Пономарьов проти України" (заява № 3236/03) зазначено, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави.
Водночас навіть наявність об'єктивних та непереборних обставин, що обумовлюють поважність причин пропуску строку звернення до суду, не може розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення пропущеного строку (справа «Олександр Шевченко проти України», заява № 8371/02, пункт 27), оскільки у випадку, якщо минув значний проміжок часу з моменту закінчення пропущеного строку, відновлення попереднього становища учасників справи, що може бути зумовлено скасуванням рішення або визнанням незаконної дії (бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, буде значно ускладнено та може призвести до порушення прав та інтересів інших осіб.
Обґрунтовуючи висновки про обов'язок сторони належним чином використовувати процесуальні права, у пункті 35 рішення Європейського суду з прав людини "Юніон Аліментаріа Сандерс С.А. проти Іспанії" визначено, що заявник зобов'язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що стосуються безпосередньо його, утримуватися від використання прийомів, пов'язаних зі зволіканням у розгляді справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання ("Union Alimentaria Sanders S.A. v. Spain" № 11681/85).
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви № 17160/06 та № 35548/06; п. 33).
Суд у цій справі враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Вирішальною обставиною для визнання пропущеного строку поважним в даному випадку є те, що позивач був обізнаний щодо спірних висновку та наказу у день ознайомлення з ними, а саме 24.12.2020 (розумів та усвідомлював наслідки цих висновку та наказу), у зв'язку із чим обчислення місячного строку на його оскарження розпочалося з наступного дня 25.12.20 та строк сплинув 25.01.21, однак із даним позовом ОСОБА_1 звернувся 29.01.21, тобто тривалий час не вчиняв жодних дій задля зміни правового стану, який пов'язаний з цим.
В контексті приписів КАС України має значення лише суб'єктивне уявлення особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту. При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб'єктивних прав та обов'язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку, а обов'язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії є створення юридичних наслідків у формі прав, обов'язків, їх зміни чи припинення.
За висновком Конституційного Суду України поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Законний інтерес, якщо його порушує суб'єкт владних повноважень, може бути предметом судового захисту в порядку адміністративного судочинства. Під час розгляду справи суд з'ясовує, які саме фактичні обставини зумовлюють існування інтересу, відносини, що існують з приводу об'єкту інтересу, а також інші індивідуальні особливості, що відображають законність інтересу та необхідність судового захисту прагнень позивача.
Зазначену правову позицію виклав Верховний Суд у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 461/2132/17.
Обізнаність позивача з 24.12.20 про зміст висновку та наказу, а також можливість їх роздрукування. свідчить про те, що відповідний стан речей аж до 29.01.21 не спонукав його звернутися за судовим захистом в разі незгоди позивача із відповідним рішенням.
Як зазначено судом вище, строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Суд також підкреслює, що незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
За встановлених судом обставин, позивач очевидно був обізнаний щодо рішення (висновку, наказу) відповідача і не був позбавлений можливості оскаржити відповідні рішення протягом відведеного КАС України строку, пред'явивши відповідний позов.
Зазначені ж позивачем обставини, з якими він пов'язує час пред'явлення ним позову, за жодних умов не можуть бути визнаними такими, які є об'єктивно непереборними, не залежали від його волевиявлення або пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій.
При цьому позивачем не наведено інших поважних причин пропуску строку звернення до суду, які є об'єктивно непереборними та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та не підтверджені належними доказами.
Водночас суд також звертає увагу на те, що позивач не міг бути необізнаним про наслідки пропущення ним місячного строку звернення до суду з оскарженням висновку та наказу відповідача виходячи з посади детектива Національного бюро Другого відділу детективів Четвертого підрозділу детективів Головного підрозділу детективів Національного антикорупційного бюро України, яку він займав.
Також позивач не був позбавлений можливості самостійно, без залучення адвоката, звернутися до суду за захистом своїх прав у встановлений КАСУ місячний строк. Натомість позивач пов'язує пропущений ним строк із потребою в передачі адвокату документів та ускладнення цього процесу погодними умова в день спливу місячного строку на звернення до суду. Так, за висновком ВС/КАС у постанові від 18.01.2019 року у справі № 804/5926/17 пошук захисника для звернення з позовом до суду, як і підготовка самого позову є неповажними причинами пропуску позивачем строку звернення до суду.
За наведених вище обставин та з огляду на ненадання позивачем будь-яких належних доказів на підтвердження поважності причини пропуску строку звернення до суду, посилання позивача не може бути визнані поважними причинами пропущення місячного строку звернення до суду, оскільки така причина не носить ознак об'єктивності та непереборності безпосередньо для позивача, а реалізація останнім права на судовий захист невід'ємно пов'язана зі строками, в межах яких позивач може звернутися до суду за захистом свого права.
При викладених вище обставинах, суд не знайшов підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, адже сутність зазначеного інституту полягає в тому, що особа, яка звертається до суду за захистом порушеного права була не в змозі зробити це внаслідок незалежних від неї обставин, зокрема, якщо цьому перешкоджала надзвичайна або невідворотна за даних умов подія. В той же час, вказаних обставин судом не встановлено.
Виникнення певних підстав позову (отримання 11.01.21 копій висновку та наказу), не впливає на перебіг строку звернення до суду, оскільки такий строк розпочався з часу, коли позивач дізнався або повинен був дізнатися про прийняття оспорюваних рішень, що відповідає правовій позиції, викладеній у постанові Великої Палати Верховного Суду від 01 квітня 2020 року по справі № 9901/601/19.
Згідно з ч. 3 ст. 123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Відповідно до ч. 4 ст. 123 КАС України якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
На підставі викладеного та керуючись ст. 123 КАС України, суд
В задоволенні клопотання позивача та його представника про поновлення строку звернення до суду із даними вимогами відмовити.
Адміністративний позов ОСОБА_1 до Національного антикорупційного бюро України про визнання протиправними та скасування висновку, розпорядження, наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - залишити без розгляду.
Ухвала суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до П'ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги через суд першої інстанції протягом п'ятнадцяти днів з дня складання повного судового рішення.
Повний текст ухвали складено 21.05.21.
Суддя І.В. Завальнюк